京津冀食品安全舆情协同治理：一个文献综述

代文彬，华 欣

（天津科技大学 a.食品安全战略与管理研究中心；b.经济与管理学院，天津 300222）

2014年，京津冀协同发展成为重大的国家战略。根据2015年颁布的《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展的目标之一是打造区域整体协同发展改革引领区。京津冀食品安全协同治理是京津冀协同发展这个大系统中的一个重要子系统，其关系到该地区的国际形象、社会稳定和经济发展。作为一种具有主观色彩的风险来源，食品安全舆情又是食品安全治理中的重要治理对象。随着媒体技术的快速发展，有关食品安全问题的舆情传播迅速、波及面广，一旦失去控制和引导，负面舆情容易成为主流舆论，食品安全舆情有可能变成社会性公害品。京津冀三地在食品安全舆情联合监测、预警、处置和引导方面开展了一定的合作，但仍存在着组织、法律、执法、技术等方面的协同障碍，亟待从理论上进行深入分析与指导。

基于此，本文从文献综述的角度，从治理对象的特征、理论范式的探究和治理政策的选择三个维度对大量的相关文献进行梳理和归纳，从而促进本领域研究的进一步发展。

1 治理对象的特征

食品安全舆情是信息主体通过传播媒体对食品安全问题所表达的意见、态度和情绪等的集合（何莲，2014）[1]。食品安全舆情对社会的影响具有两面性：一是可以揭露食品生产经营者忽视食品安全的不良行径，批判有关治理主体（政府监管部门、行业组织、消费者组织等）的缺位和低效，促进食品安全的有效治理。二是食品安全舆情可能成为食品安全谣言，成为负面情绪的汇聚场，从而阻碍食品产业的健康发展、削弱民众社会信任。现有文献大多从过程的角度分析食品安全舆情的特征，目标是发挥食品安全舆情的正面作用、抑制其负面影响。该方面的研究主要探讨了食品安全舆情的传播规律及其影响因素。

1.1 食品安全舆情的传播规律

研究者对食品安全舆情的传播特征进行了多维度的分析，相关成果可概括为四个方面：（1）虚拟性和互动性。食品安全舆情主要在互联网空间运行，并与线下的人际传播联接。由于互联网上的网站、微信、微博等具有场域虚拟的特征，食品安全舆情的传播者具有广泛性和隐蔽性特点，传播主体可能是具体的当事人、食品企业或政府部门，也可能是不明确的众多网络使用者（即网民）。食品安全问题涉及到民众的生命与健康，关注度高且燃点低，能吸引民众的积极参与，并借由互联网的交互技术进行高频互动和意义共构（李纲，陈璟浩，2014；张雅丽等，2014）[2-3]。（2）突发性和爆炸性。互联网技术的飞速发展给食品安全舆情的快速传播提供了可能，相关舆情信息在网络空间的传播由点到面、由散到聚、由冷到热，具有突发性和爆炸性的特点（曹劲松，2011）[4]。（3）个性化和群体极化。人在隐蔽状态下容易摆脱社会期许的束缚，变得个性化和情绪化。针对食品安全现象，个体在虚拟空间追求发表新异观点，易受非理性言论裹挟宣泄个人负面情绪。美国学者凯斯·桑斯坦（2003）研究发现，具有相同偏好的群体成员经过思想交流后往往会形成极端的统一观点，即所谓群体极化现象[5]。群体极化现象不仅存在于现实中，而且更易出现在网络空间中。由于信息不对称和问题的复杂性，特定食品安全事件所引发的舆情纷繁芜杂，不同观点在交流中碰撞，最终会形成具体指向的统一观点和立场，从而产生食品安全舆情的群体极化现象。（4）不确定性和不可控性。在互联网空间，食品安全舆情的产生、扩散、衍生、耦合和转化具有不确定性，从而导致舆情控制的复杂性与艰巨性。食品安全舆情的传播呈现以上特征，对食品安全舆情治理的理念、方法及工具提出了相应的要求。

更进一步，一些学者对舆情的传播规律进行了深度刻划。Mccombs和Shaw（1972）等提出“议程设置”（agenda-setting）理论，认为媒体可以通过议程设置影响公众舆论和社会关注焦点[6]。这一理论揭示了媒体在舆情塑造中的重要作用。国内学者研究发现，网络舆情体现了不同个体和群体之间的冲突，在主体、强度、情绪等方面会随时间推移出现涨落现象，其发展阶段大致可分为萌芽期、扩散期与消退期三个阶段（李昊青，2015）[7]。马颖等（2015）基于传染病模型理论，构建了食品安全事件网络舆情传播演变中的模仿传染模型，揭示了网民在食品安全网络舆情传播中的模仿传染机理和行为，并以双汇“瘦肉精”事件进行了仿真验证[8]。

1.2 食品安全舆情演化的影响因素

网络舆情的演化受个人和社会因素的影响。丁菊玲、勒中坚（2011）将食品安全舆情演化的影响因素分为内在原因和外在因素，内在原因是引发网民关注的刺激性舆情内容，外在因素是意见领袖、媒体记者、政府机关和网络群体四种角色的推动[9]。食品安全与民众的生命和健康相关，长期是网络舆情的首位话题，媒体（特别是自媒体）对食品安全事件的报道和评论是推动食品安全舆情演化的基础原因。

从参与主体的角度，食品安全舆情演化的影响因素可归纳为以下三方面：（1）网民因素。克拉珀（1960）提出选择性心理理论，认为受众会根据个人的需求和意愿对传播信息进行选择性处理[10]。因此，网络舆情主体的兴趣与价值观成为推动舆情演化的重要前提。一些学者研究证明“意见领袖”可极大地影响网络舆情的演化，不同影响力的网民对其他网民所产生的影响不同，网络影响力成为网民主体的重要属性之一。洪巍等（2016）研究发现，网民对媒体信息的接受意愿受感知有用性与信任两个变量的正向影响，其中感知有用性对接受意愿的影响较大，信任直接影响接受意愿，同时还通过感知有用性间接影响接受意愿[11]。深入分析受众对食品安全舆情的认知规律，有助于采取适宜的干预政策，推动食品安全舆情的理性演化。（2）媒体因素。媒体基于其利益诉求，往往通过非理性报道吸引受众，推动食品安全舆情非理性演化。媒体的可信度是舆情演化的重要影响因素，媒体的可信度越高，受众对其传播信息的认可度就越高，受众的意见倾向就越容易被改变（詹骞，2013）[12]。（3）政府因素。增强受众对政府的信任，有助于网络舆情向着政府期望的方向平稳发展（龚培兴，陈洪生，2003）[13]。Edes（2000）建议设立政府信息官（GIO，Government Information Officer），提高政府信息的透明度，促进政府与公众和媒体的交流，从而增强政府的舆情引导力[14]。事实上，食品安全舆情失控往往与政府信息不公开、沟通不及时、方式不得当有关。

2 理论范式的探究

在京津冀范围内谋求食品安全舆情的有效治理，需要区域内各主体改变各自为政的碎片化治理模式。对于像食品安全舆情这样的公共问题的跨域治理，学术界提出了有价值的理论范式（见表1）。

2.1 府际关系理论

为有效治理跨域性的食品安全舆情，京津冀各级和各类政府机构应改变相互独立、彼此制约的关系，形成合作、协调的政府间关系。府际关系理论指出，政府机构应加强与横向的和纵向的相关政府机构的协作，组成纵横交织的政府间网络关系，通过政府多元主体的密切合作解决共同面临的治理问题，实现共赢共生的治理格局（谢庆奎，2000）[15]。因此，府际关系理论是对韦伯科层理论的完善，有助于突破政府机构横向合作的困境，达成跨界公共问题的高效治理。在区域一体化发展日益盛行的背景下，彼此没有隶属关系的地方政府通过特定的制度安排，共同治理复杂的跨域问题，提供一体化的公共服务，已成为府际关系发展的主要特征（张超，2018）[16]。

府际关系理论是京津冀共同治理区域内食品安全舆情的理论根据，在实践层面上三地政府通过加强府际关系不断提高协同治理能力。2016年7月京津冀食品药品安全监管部门签署《深化京津冀食品药品安全区域性协作机制建设协议》，建立政府多元主体合作治理的体制机制，推进本区域内食品药品安全的协作治理。从2016年下半年起，京津冀三地的食品药品监管部门及公安、卫计委等部门联合举行京津冀食品安全突发事件应急演练，不断提升三地政府在食品药品安全跨域治理方面的合作协调能力。府际关系理论只是从政府部门角度探讨公共问题的跨域治理，忽略了企业组织、媒介组织、消费者等主体在治理中的作用，无疑有其局限性。

表1 三种理论范式的比较

2.2 多中心治理理论

多中心治理理论是在分权化、市场化浪潮推动下出现的一种新的治理范式，“指社会中多元的行为主体（政府组织、企业组织、公民组织、利益团体、政党组织、个人）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与和合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式来有效地进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标”（曾维和，2010）[17]。该理论打破了以政府为单一主体的治理模式，有利于充分挖掘利用社会多元主体的资源能力，提高公共治理的整体效率。多中心治理理论的核心思想是公共决策权应分属于不同的权力中心，每个权力中心都是独立的，在严明的制度框架内相互合作、彼此制约，共同提高公共品的供给能力。多中心治理理论包含的内容具有如下特征：治理主体的多元化、治理结构的网络化、治理机制的竞合化、治理秩序的制度化和治理目标的公益化。多中心治理理论追求公共问题的高效治理，同时也注重自治社会的培养。

食品安全舆情牵涉到政府监管部门、媒体组织、行业协会、科学家组织、教育机构等众多主体，食品安全舆情治理需要这些主体积极参与、携手合作。因此，多中心治理理论是食品安全舆情有效治理重要的理论支撑。但各权力主体在治理过程如何实现有效合作，多中心治理理论仍欠缺相应的制度、机制和路径设计。

2.3 协同治理理论

协同治理理论产生的背景是后工业化和信息化情境下跨域公共治理的复杂性，以及治理资源在不同组织及个体间分布的弥散性，由此需要不同的治理主体紧密协调合作。协同治理理论是在协同学与治理理论基础上衍生出的一门新兴交叉理论，现已成为公共政策研究领域的重要分析框架。联合国全球治理委员会提出，协同治理是个人、公共机构和私人机构通过具有约束力的正式制度和规则，调和彼此行动，共同管理公共事务[18]。从理论内容上看，协同治理理论包含了多元化治理主体、制定并遵从共同规则、各子系统协同以及自组织等内涵。在具体操作上，协同治理理论突出了以下几点：第一，达成多元主体协同治理的目标共识。通常在政府主导下，各主体以共同目标为导向，形成跨越部门、层级和区域的共同治理目标。第二，建成多元主体共享的信息网络。通过组织体制、标准规范、信息技术等的支撑，建成通畅、高效的信息上报、会商、发布、检索的信息交流网络。第三，提供多元主体协同治理的制度保障。应完善相关的制度供给，整合各类主体的差异性功能，实现多元治理主体的功能耦合。第四，建立多元主体协同治理的利益协调机制。要形成制度化的利益表达体系，建立公平合理的利益分配体系，构架规范稳定的利益补偿机制，从而激励各类主体积极参与协同治理（庄贵阳等，2017）[19]。

协同治理理论采用系统的观点和现代的治理理论分析复杂公共问题的治理，强调通过理念、体制、机制、路径和方法的创新，促成多元主体积极参与、密切协作、井然有序的自组织集体行动，实现社会资源的充分利用和整体效益的优化。协同治理理论已成为区域性的环境治理、社会治安、食品安全管理等公共问题治理的重要理论基础，也是京津冀食品安全舆情协同治理的重要理论指导。

3 治理政策的选择

在京津冀协同发展的背景下，打造食品安全治理的首善之区已成为三地共同的政策目标。作为其中一个重要的子系统，食品安全舆情的协同治理已引起政府和社会机构以及学术界的关注，从政策工具的选择上已有初步的探索和实践。

3.1 协同治理的体制机制创新

学术界从不同角度研究了京津冀公共问题协同治理的体制机制创新问题。（1）立法角度。协同立法是保障京津冀协同发展的重要制度安排，为规避以往协商立法引致的“拖耗”和“扯皮”现象，京津冀协同发展需建立刚性联合立法模式，提升立法层级，确保有关立法的权威，从而更有力地保障京津冀协同发展有序推进[20]。杨晖和贾海丽（2017）认为，京津冀协同立法应建立专门的立法协调机构，完善长效机制，坚持平等互利、梯次推进原则，使三地协同立法不断由松散型过渡到紧密型[21]。（2）机制创新角度。京津冀三地协同治理食品安全问题需要进行多方面的机制创新，于文豪（2015）提出，京津冀食品安全风险防控要强化四方面协作机制：规则统一、行政协商、执法协作、食品安全风险防控协作机制作为京津冀协同发展规划组成部分[22]。杨志云和毛寿龙（2017）提出了一个京津冀协同发展的分析框架。该框架认为政治驱动、府际契约或承诺塑造了区域间政府合作的约束机制；组织协调、目标考核和收益共享则构建了合作的激励机制。激励约束机制嵌套下个体层次、治理层次和制度层次的互动塑造了区域政府间合作过程[23]。（3）政策框架角度。该方面研究试图采用系统观架构京津冀公共问题治理的政策框架，如陈永国等（2017）以京津冀协同治理雾霾为例，提出了一个“经济—社会—技术”三位一体的治理政策工具，其中经济政策要选择能够提高经济发展质量的工具，社会政策工具的重点是推动政府、企业和居民等利益相关者做出更大贡献，技术政策工具应从合作机制、共建大数据平台和统一技术标准体系等方面取得突破[24]。

3.2 食品安全舆情的监测与引导

学术界对食品安全舆情的监测和引导进行了深入研究，不同学者基于各自的学术背景，提出了相应的技术和政策建议。（1）网络舆情的监测技术。郑魁等（2010）提出一种基于ICTCLAS分词技术的网络监测方法，用来自动发现网络舆情热点信息[25]。丁杰、徐俊刚（2010）设计了一个由网页抓取器、网页解析器及跟踪监测系统三部分构成的IPSMS监管系统，主动监视舆情事件的变化和新事件的发生[26]。（2）网络舆情的预警。曾润喜等（2014）利用层次分析法，构建了由警源、警兆和警情三类指标构成的网络舆情预警指标体系[27]。刘毅（2012）提出了一个网络舆情预警指标体系，该体系包含了网络舆情广度、热度和态度倾向3个一级指标和17个二级指标[28]。（3）网络舆情的引导。郭乐天（2005）提出，正确引导网络舆情应发挥政府网络媒体的主渠道作用，加强媒体人的职业道德建设，提高各类媒体的社会公信力，推行信息公开等[29]。洪巍等（2014）认为，为加强食品安全网络舆情引导，相关政府应积极培养具有正确价值观与丰富知识的网络意见领袖，发挥专家、学者的专业知识特长，为网民提供较为权威与准确的信息，提高网民区分虚假信息、正确判断各种信息的能力[30]。

国外食品安全舆情治理方面的法律及政策实践具有借鉴意义。美国食品药品监督管理局（FDA）2009年颁布了《风险交流战略计划》，规定了风险交流的基本特征、交流原则和交流目标等，为食品安全网络舆情的监测和预警提供了有利的指导基础。欧洲食品安全局制定并颁布了《2010年至2013年欧洲食品安全局交流战略》，为建立食品安全舆情风险监测和评估体系提供了战略支撑。

4 结论及展望

通过对已有相关文献的梳理分析可见，学术界对食品安全舆情的传播、演化、监管、引导等已有较全面深入的研究，对协同治理理论的认识也在不断深化，关于京津冀协同发展的体制创新、机制创新等方面的研究也有较多的成果，但从京津冀协同发展的视域研究食品安全舆情协同治理的成果极少。因此，基于协同治理理论的精髓，结合已有食品安全舆情与京津冀协同发展的研究成果，深入探索京津冀食品安全舆情协同治理的发生机理、影响因素、政策工具等内容，为相关部门提供战略思考和政策建议，将成为有价值的研究方向。