征地冲突中多元利益主体决策行为的演化博弈模型与实证研究

韩 璐，鲍海君，邓思琪，曾 新

（1.浙江财经大学土地与城乡发展研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江财经大学公共管理学院，浙江 杭州 310018）

随着城镇化的持续推进，大中小城市和城镇的范围、面积迅速扩张，大量集体农地被征收转用。而农地征收转用势必引起土地权益的重新调整，政府主导的快速城镇化产生的空间转型与渐进式改革推进的社会制度转型难以匹配［1］，在城乡结合部产生了大量以利益诉求为主要特征的征地冲突。事实上，征地冲突的背后是失地农民与地方政府之间、失地农民与开发商之间、地方政府与中央政府之间利益主体的博弈。一方面，有限的土地补偿费和安置费及不完善的农村就业、社会、保障及医疗保障体系，使失地农民的基本生活陷入“边缘化”困境［2-4］。另一方面，在农地征收转用中，不平等的利益分配使失地农民与地方政府、开发商之间的矛盾日益凸显［5-7］。中国社会科学院农村发展研究所中国社科院农村发展研究所、中国人民大学农业与农村发展学院、《瞭望》新闻周刊等调查显示，土地征收拆迁冲突占农村社会冲突的50%以上。合理调节征地涉及的农民、政府、开发商三者之间的利益关系并化解矛盾是当前城镇化进程中迫切需要解决的问题，也是实现当代农村社会稳定与发展需解决的关键问题。

大部分发达国家在现代化、城镇化过程中也遭遇了土地冲突。与发达国家相比，发展中国家现代化、城镇化过程大大缩短，历史性矛盾共时性存在，目前正在经历各种类型的土地冲突。为此，学者提出了多种措施以缓解社会矛盾，国际社会对土地冲突等社会冲突的认识经历了从功能主义、传统冲突论到现代冲突理论的过程［8］。由于土地问题涉及多个学科，不同学者结合土地利用特点，依据各学科范式对土地冲突的不同层面展开了研究，学者一般将征地冲突纳入土地冲突这个一般性概念框架中。政治学界主要从宏观政治结构、公共权力与公民权利等层面关注土地冲突中底层社会的政治参与、冲突治理及制度建构等问题；社会学界主要从集体行动视角对土地冲突的微观案例展开研究，突出冲突中国家、社会与公民之间的互动关系；法学界聚焦于征收拆迁法律的法理分析与权利冲突研究；经济学界则以土地产权为核心对土地冲突中的产权补偿、发展权保护等展开研究；地理学界主要从土地利用结构调整及空间利益格局重构的角度研究政府、企业、社区、农民等各种社会行动者之间的土地冲突；土地管理学界则强调以冲突管理实务技术为导向开展土地冲突诱因、冲突分类以及冲突损害评估与管理等研究［9-11］。由此可见，土地冲突已成为学界关注的焦点［12-15］。本研究对失地农民、地方政府、中央政府三者之间的多元利益主体抉择构建演化博弈模型，分析决策制约条件，寻求解决征地矛盾新的突破口，并结合实证检验提出遏制地方政府违法行为及解决征地矛盾的政策规制。

1 征地冲突中多元利益主体的博弈决策行为分析

1.1 失地农民与地方政府的利益博弈

失地农民与地方政府博弈中，若失地农民获取更多的补偿金则意味着地方政府将支出更多的成本费用。而地方政府希望通过征地在取得政绩的同时获取更多的经济利益［16］。两者之间的利益关系是一种“零和博弈”。

对于农民而言，土地是最基本的生产资料和生活保障。一方面，失地农民特别是经济欠发达地区的失地农民难以分享城镇化带来的利益，反而失去了维持其基本生活保障的土地［5］。另一方面，地方政府考虑更多的是获取更多的财政来源，并降低城镇化的经济成本。地方政府给予农民的货币补偿数额与地方政府将土地转让给开发商之间的价格差额巨大，农民感知自己的利益受损，从而选择采取“冒险”行为以维护自己的利益［17-18］。这是产生地方政府与失地农民之间矛盾的主要原因。

1.2 地方政府与中央政府的利益博弈

中央政府是土地政策的制定者和土地管理者，地方政府是中央政府的代理人，由于两者管辖范围不同，其短期目标和长期目标也不同，在征地过程中也会存在矛盾。若中央政府无法尽到“裁判者”作用，地方政府与农民之间的零和博弈会使地方政府有绝对性的优势。因此，在地方政府与中央政府的博弈过程中，中央政府实际上是保护了农民的利益，双方属于“智猪博弈”。

地方政府集经济人、政治人、道德人为一体，在征地过程中，更愿意把有限的土地作为商品开发利用，以增加地方财政收入。若大幅提高征地补偿金，虽可以短期缓解失地农民与政府之间的矛盾，但从长期来看，可能产生征地问题的次生冲突还会造成当地政府财政收入大幅度减少。因此，地方政府通常选择以尽可能低的价格补偿失地农民。

中央政府更关注社会稳定与可持续发展，而不是短期的地区经济发展目标。在监督地方政府时，中央政府需要一定的人力、物力、财力。因此，中央政府会根据地方政府征地违规情况抉择。

2 演化博弈模型的构建与分析

2.1 模型假设

2.1.1 主体行为假设 假定失地农民、地方政府均是理性“经济人”。失地农民期待获取尽可能多的补偿款；地方政府追求当期GDP的快速增长；中央政府期望追求稳定的社会环境［14］。

2.1.2 博弈各方的认知有限 在环境不确定、信息不对称和认知局限性的条件下，失地农民、地方政府以及中央政府必须通过不断寻找更优策略以追求各自利益最大化，即博弈均衡是不断调整和改进的结果。

2.1.3 博弈各方面临相同的策略集 失地农民拥有策略集“配合征地”和“抵制征地”；地方政府拥有策略集“强征土地”和“协商解决”；中央政府拥有策略集“介入”和“不介入”。失地农民、地方政府、中央政府都以一定的比例选择策略集中的策略。

2.1.4 允许部分成员决策失误 每个集体都有部分成员可能做出错误决定，其策略调整可用生物进化的复制动态机制模拟。

2.2 模型建立

设地方政府与失地农民协商解决征地矛盾的收入为0，强征时可获得额外利益收入e，强征土地过程中如果中央政府介入被查处后损失为f（且额外收入小于损失）。设中央政府的介入监管成本为c1，监管尽职收益为s，监管失职损失为c2。设失地农民土地被强征的收入为0，地方政府协商解决征地矛盾的收入为d，中央政府介入，农民收益为d1，上访成本是d2，上访概率是r（表1）。

表1 地方政府与农民博弈双方的得益矩阵

假设中央政府选择介入策略的概率为p，不介入策略为1-p；地方政府选择强征策略的比例为q，不强征策略为1-q。那么中央政府采取介入或不介入策略的预期收益u1x、u1y和平均收益为 u1分别为［14-15］：

因此，中央政府采取监管策略的复制动态方程为：

地方政府采取强征或者与失地农民协商解决策略的预期收益u2x、u2y和平均收益u2分别为：

因此，地方政府采取强征策略的复制动态方程为：

同时，失地农民采取上访或者不上访策略的预期收益u3x、u3y和平均收益u3分别为：

因此，失地农民采取上访策略的复制动态方程为：

2.3 模型分析

以上分析发现，地方政府违规征地比例的初始水平决定了中央政府行为的演化过程，中央政府实施监管概率的初始水平决定了地方政府群体的演化过程，而失地农民上访概率决定中央政府监管行为的演化过程。其中，p3=e/f和q3=c1/（s+c2）是博弈双方策略演化的均衡临界值，且双方策略选择的比例均匀分布在平面B={（p，q）;0＜p，q，r＜1}内，那么通过复制动态机制，最终中央政府选择介入征地监管的概率是p3=e/f。中央政府介入的概率取决于两个因素：地方政府选择违规征地的额外收益，中央政府对地方政府违规征地的处罚。地方政府群体违规的比例取决于3个因素：中央政府实施介入的成本，中央政府在地方政府违规时监管尽力的收益以及监管失效带来的损失。

3 实证分析

杭甬高铁客运专线余姚段建设，是近年来浙江余姚市重要的交通建设工程之一，其中征地拆迁是一项工作量大、时间紧的艰巨任务，又是保证高铁建设顺利进行的关键性、基础性工作。涉及该市7个镇（街道）25个行政村和2个社区的土地征收、房屋拆迁工作，工程建设红线范围内共需征地61.4 hm2、临时借用土地46.7 hm2，需拆迁18.23万m2房屋，涉及570户农户和50家乡镇企业。实地调查表明，该项目中被征地的部分农户和乡镇企业，获知征地补偿过程中的实际操作过程如下：

有关部门实行一事一议的方法，依次签订征地协议。规定每平方米基本补偿费用的征地文件下发后，首先由各农户自己估算土地房屋价值以及损失报价给负责单位，再由负责单位请专业人士进行评估，在条件允许的范围内基本按照农户自愿补偿数进行赔偿。调查可知，所有补偿均通过货币赔偿方法，200 m2左右的二层普通住宅户获得赔偿金额在50万～150万元。部分获得赔偿偏少的农户发现，在自己之后签订征地协议的邻居获得更高补偿时，会感到不公平，但拆迁协议已签，补偿费用均为自己此前认可的数目，大部分农民勉强接受。但还是有个别农民认为整个过程不公开、不透明，提出重新签订协议。

首先是地方政府和征地农民的之间的博弈。地方政府运用一事一议的方法是期望农民在信息不对称的情况下尽快签定协议，即使农民发现不公平的补偿也于事无补。而农民在自己估价的时候期望得到更多的补偿金，但由于对征地没有准确的认识，不敢过高报价，且没有意识到这个价格包括了他们之后的一切开销。

第二阶段的博弈出现在农民基本意识到征地补偿费过低或者存在不公平现象。这时，补偿相对较低的农民会与地方政府进行博弈。但由于协议已签，地方政府不可能让步，极端的农民会抗拒拆迁或上访。此过程中，地方政府会考虑是否妥协，与农民再次协商。上文博弈模型的分析表明，地方政府要考虑农民上访成本和上访概率，以判断农民在已获得现阶段所签协议的数额时是否会上访：若上访，中央政府相关部门是否会监管，以此决策是否妥协，从而协商新的补偿方式，但还需要考虑对其他农民的影响。根据，得知农民在本次征地中若上访，其收益并不高，故农民做出上访决策的概率不高，即使农民进行上访，根据本次地方政府的活动并没有获得特别高的额外收益，故中央政府会介入的概率也不高。因此，地方政府会选择不协商。

从这个案例来看，地方政府若根据博弈模型方程首先得出农民的最低承受期望，再对农民进行补偿，其效果会高于预期，这样不会引起农民上访，避免中央政府相关机构介入监察。若从源头遏制农民对地方政府的不满，首先要提高补偿费用，还需将补偿措施公开公平化，以减少不满。

4 对策建议

4.1 完善土地征用制度，平衡多方主体的利益

从演化博弈模型来看，若失地农民未得到其可承受的最小收益补偿，便可能进行上访，由此使中央政府介入监察，若可以从源头减少农民上访，其博弈中的矛盾就会削弱。目前失地农民处于弱势地位，在补偿中应明确对农民土地财产权益有利的一些制度，如扩大补偿范围、提高补偿标准［6-7］。英国、美国、日本等发达国家对失地农民的补偿中包括现金补偿、培训补偿、就业赔偿、租房赔偿等形式，可以借鉴。

4.2 规范征地程序，保障农民的知情权和参与权

征地程序包括征用前的初步调查、公布将要征用的公告、征地赔偿、土地占有、征地补偿方式等信息［8］。执行机关在公布征用公告时应明确公开被征地的具体信息及土地用途。在整个征地过程中，首先让农民享有知情权，失地农民有权利得知征地内容、补偿标准、范围等，由补偿主体履行公告义务。其次让农民享有参与权，即由农民参与补偿方案指定的程序。最后做到公平公正，同时同地同价，不对村干部等特殊身份的人物进行补偿优惠等。

4.3 加强中央政府的监督职能，强化对地方政府权利管制

地方政府通过行使权利进行低价征收土地，高价出让土地，获取巨大的财政收入，发展经济以获取政绩，权利很大。对于地方政府无限的征地权利，必须进行遏制［9］。地方政府应摆正态度，准确定位其职能，应处于各方中立和仲裁的地位。在开发商和失地农民发生纠纷和冲突时，地方政府应站在中立的角度进行裁定，不应为自身经济利益而牺牲农民利益［10-11］。同时还可以加强社会舆论，运用网络力量遏制地方政府滥用职权。

4.4 合理处理争议，化解多方主体的利益冲突

首先，及时处理该类案件，在失地农民进行上访时，接待人员应理解农民，做好详细的登记工作，尽快处理，避免或减少农民极端行为的发生。对于农民上访等案件，妥善温和地对待农民，平复其逆反心理会有更好的效果［19-21］。此外，有必要为失地农民提供法律援助并普及土地征用等相关法律知识。只有在懂法的前提下，农民才有机会更好维护自身权益。农村土地征用是我国城市化进程中必不可少的前提，积极解决农村征地矛盾是加快城市化进程、城市化和谐发展的必要条件，也必将有利于维护农民权益、社会安定以及城乡可持续发展。