邻避现象的法律问题及成因分析

高玮骏

(福建师范大学协和学院，福建 福州 350117)

一、邻避概念解析

“邻避现象”起源于发达国家和地区，英文涵义是“Not In My Back Yard”，简称为“NIMBY”现象，即一般所谓的“不要在我家后院”，是抵抗在自家周围一定范围的领域内建设工厂、建设基础设施和服务设施的现象。指的是当国家政府部门实施一些对社会发展整体而言是必要的政策时，政策的目标地区民众却强烈反对把当地作为政策目标而进行的草根运动。近几年，随着城市化的兴起，人们环保意识觉醒，“邻避现象”逐渐兴起，可以说是经济社会发展的必然现象。

公众通常在邻避现象中所持的态度是同意政府实施邻避项目政策，但是邻避设施的预定位置不能与自家“后院”相邻。例如，正在修建的加油站、核电站、工业区等领域，邻避现象十分普遍。

二、邻避现象的特征

（一）邻避现象具有多发性

自21世纪以来，中国经济的快速发展令世人瞩目，但经济快速发展的同时环境污染问题也日益严重。随着现代社会快速发展，政府实施现代社会全面发展需要的一些邻避项目政策时，政策的目标地区民众强烈反对所引发邻避现象数量也日渐增多，进一步造成邻避冲突，严重危害了社会稳定和政府公信力。

(二)邻避现象具有发生的必然性

邻避现象是城市发展带来的必然产物。随着社会的不断发展，城市不断扩大化，民众的需求越来越多样化，越来越多大规模专业化的公共设施投入城市建设，用来处理一片区域内的社会公共业务，用来迅速提高经济效益和产生极大的社会效率。所以，一个高速发展的现代社会建设一定数量和规模的邻避设施是必须的。

（三）邻避现象具有危险性

当地居民之所以不喜欢邻避设施，是因为邻避设施存在危险性和潜在危险，可能对身体健康、资产价值和环境质量产生负面影响。而当地居民不能只通过自身努力就能消除设施带来的负面影响，若想消除负面影响只能搬离原先住所离开邻避设施周边，这也让民众对于邻避设施非常抵触。

（四）邻避现象具有对抗性

由于人们的绿色环保和平衡生态意识不断增强，公众对邻避项目的恐慌情绪也与日俱增，一旦有组织者煽动，就会造成大规模邻避冲突，甚至实施暴力行为，扰乱公共秩序，破坏公共设施。

（五）多数人与少数人的利益之争

国家推行的政策能增进对社会的福祉和效益，但伴随政策带来的负面影响却由政策实施目标地区周边的民众承担，逐渐形成了多数人与邻避设施周边少数人的利益对比。

三、邻避现象的分类

邻避现象的类型大致可以分为以下几种类型，分别是：

（一）污染类邻避现象

在邻避设施建设时产生的空气、土壤、噪声、水资源等污染是这类邻避现象的主要诱发因素，严重污染了周边居民的生活环境，影响周边居民的身体健康，或者导致周边地区某种疾病的发病率上升，甚至降低周边居民的寿命，从而造成周边民众反对。例如：工业垃圾及有害废弃物处理污染环境、工厂污水排放污染周边地下水等。

（二）风险类邻避现象

这类邻避现象的主要诱发因素是邻避项目大部分为高风险项目，大幅度提高了邻避设施周边居民的安全风险，可能发生对周边居民的人身安全造成重大损害的安全事故。例如：核电站的建设、加油站的建设等。

（三）名化类邻避现象

这类邻避现象的主要诱发因素并不是因为邻避设施本身会影响周边居民的生活质量，而是邻避设施的名称会对周边居民的心理造成巨大的压力，从心理上不愿意与邻避设施做邻居。例如：监狱、戒毒所、殡仪馆、坟场、火葬场、精神病院等。

（四）利益影响类邻避现象

这类邻避现象的主要诱发因素是邻避项目的实施会直接或间接地损害周边居民的经济利益。例如，邻避项目的实施导致当地房价下跌和物价上涨。

四、邻避现象的法律问题及成因分析

我国目前正处于社会转型期，在经济社会快速发展和城市化进程过程中普遍存在着邻避现象。当前在我国各个地方邻避现象多发或者高发，虽然发生的每一起邻避现象的背景、起因、过程、规模以及危害有所不同，但都存在着相同的深层次法律问题。邻避设施周边的居民承担了邻避设施的负外部成本是引起邻避现象的根本原因，其实质就是邻避设施周边居民对社会的特殊牺牲。邻避设施通常会对社会带来较大的便利和效应，但一般也会产生比较严重的负外部效应，通常是由邻避设施周边的居民来承担这些负外部效应，致使邻避设施周边居民产生不公平感和利益剥夺感，他们为了维护自身的合法利益，尤其是当生命健康受到危害时，可能实施非理性的方式进行对抗。

上述是引起邻避现象的根本原因，笔者认为邻避现象的法律问题及成因还可以从以下几个方面进行分析和论述：

(一）行政决策上的问题

近些年来，我国部分地区地方政府在出台邻避项目相关行政政策时，由于相关法律制度不健全，或者保障的建设配套滞后没有跟上，导致邻避项目可能损害到民众的利益，引起民众的不满。

行政规划程序和行政许可程序是建设邻避设施至少要通过的两类行政程序。行政规划程序是政府行政机关对邻避设施的选址制定的行政规划的程序，行政许可程序是对邻避设施的具体建设制定的予以许可的程序。在我国部分地区，地方政府对邻避设施建设的政策行政程序上存在着行政公开度不够和民众参与度过低的法律问题，导致邻避现象大量产生。

1.关于行政公开

政府在邻避设施的建设过程中，应当及时披露与邻避设施相关的行政规划和行政许可，如果信息未及时有效披露，将导致公众不信任政府。行政公开满足了公众的知情权，更重要的是让公众在邻避设施建设前对其项目有充分的了解。没有行政公开，容易遭受公众的怀疑和抵抗情绪，当行政不够公开时，当地居民在没有心理准备的情况下得知将与邻避设施做邻居，容易产生消极的情绪，这些情绪会导致对有关邻避设施建设的各方主体的不信任，导致丧失各方主体进行沟通和协商的机会。

2.关于公众参与

根据我国环境法律规定以及国际环境治理的经验，公众参与是邻避设施建设的行政规划与行政许可程序中的重要的组成部分。但是我国一些地方政府在行政决策过程中，基本采取政府主导、专家决策的模式，导致受行政决策影响的广大群众没有参与进来。也有一些政府在行政过程中给予了公众参与的机会，但是由于参与形式过于单一、参与渠道不畅、资讯不公平和不对等，以至于公众参与只有象征性和形式性，并没有实质性参与。

由此可见，在邻避现象中存在的法律问题成因主要是我国传统独断的决策模式垄断了决策的过程，而政府决策目标只以发展经济以及大部分利益，不考虑周边民众的生存权益会受到邻避设施潜在风险危害，因此民众十分抵制邻避设施。

（二）风险沟通上的问题

邻避设施通常附带一定的风险或者令人感到不愉快，需要邻避现象各方主体进行沟通交流。政府、企业、设施周边居民这三方现象主体在邻避现象中处于不对等的地位，且三方现象主体之间存在各种矛盾，造成了矛盾解决上不具备公平的沟通谈判机会。在邻避现象中，邻避设施周边居民处于弱势群体地位，在矛盾解决过程中一受到不公平待遇，就会激发不平衡心理。当发生邻避现象后，周边居民主要依靠政府机构解决问题，但是我国政府在风险沟通上存在认识的不足，此外在邻避现象中公众对政府也存在某些方面的不信任，很容易产生对邻避设施的抵触情绪。

对于邻避设施周边居民对邻避设施建设的风险的质疑，我国行政机关通常主要是通过向周边居民提供科学证明，并对邻避设施的安全性提出说明，认为仅仅以此就可以化解周边居民的风险质疑。政府在风险沟通上的认识不足也是邻避现象的法律问题之一，当官方的解释不充分时，其就会受到邻避设施周边居民的抵制。比如我国有关省市多次爆发的PX事件，一方面民众不是建立在科学家的认知基础上，而是建立在企业排放物危害错误认识的基础上；另一方面专家和有关部门的解释不到位、不及时，以至于邻避设施周边居民的抵制态度愈加强烈。所以，行政机关不仅要提出合法、合理的应对邻避决策，也要通过公众参与和真诚公开地详细说明让公众接受邻避设施，通过入室与公众沟通交流、开展交流座谈会等方式，消除周边居民对邻避设施的抗拒和抵制，化解邻避现象中存在的法律问题。

（三）利益损失补偿机制的问题

在邻避现象中存在各类法律问题的根本原因在于邻避项目的实施大部分考虑的是社会整体效率的问题，很少顾及周边居民的意愿和感受，导致邻避设施周边居民承受了邻避设施的负外部性，而邻避设施的周边居民却无法从政府机构得到额外的合理补偿，自然而然会对邻避设施的建设产生抵触情绪。

在邻避设施兴建前，政府机构需在法律制度上完善对邻避设施规划区域和一定距离内居民的损失补偿机制，拒绝小闹小补偿，大闹大补偿，通过合理的补偿机制弥补周边的居民的损失，化解大部分周边居民的反抗，让周边居民更能接受邻避设施的建设。

五、结语

近几年来，邻避现象屡见不鲜，一直是社会热门话题，这种情况对社会的发展是非常不利的。邻避现象不是简单的群体性事件，也不是群众的无理取闹，存在着各类的法律问题，是人们对自身生命健康权益的维护，应当引起政府重视。

本文对邻避现象的法律问题进行了研究，通过邻避现象的概念、特征、分类，试图寻找邻避现象法律问题的成因，分析了我国面对邻避现象时在行政决策上、风险沟通上和利益损失补偿机制上存在的问题。希望通过本文研究，可以对今后解决邻避现象中存在的法律问题起到积极的作用。