新时代城镇化建设面临的机遇与挑战

聂 倩

（中共中央党校研究生院，北京 100091）

截至2017年底，我国城市数量已经达到661个，比1978年末增加了468个，增长2.4倍，其中户籍人口500万以上的城市有16个。2018年，我国城镇常住人口83137万人，比上年末增加1790万人；乡村常住人口56401万人，减少1260万人；城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%，比上年末提高1.06个百分点。从数据来看，我国城镇化发展态势很好，但在新时代下应对新型城镇化仍面临一些新挑战。

首先，发达国家的经验是城镇化发展、工业化发展的基础，而我国工业化超前发展，虽然带来了经济上的繁荣，但城镇化动力不足，繁荣城市与落后乡村并存的现象依然存在。据国家卫计委公布，预计2030年常住人口城镇化率达到70%左右，户籍人口城镇化率达到60%左右，流动人口约为1.6亿。同时，2030年前后，中国将迎来人口总量下降、老龄化再次提速等重大人口变化。在工业化、老龄化超前发展的背景下，随着人工智能时代的到来，处于第二、三产业的大量农民工面临下岗回乡，农民增收后劲不足，农村自我发展能力较弱，因此如何继续推进农村发展，缩小城乡差距是一个挑战。其次，随着我国城镇化的迅速发展，耕地面积被大量占用，尽管农业连年丰收，但同时居民粮食需求也在增加，农业发展质量效益和竞争力不高，因此如何加快建设现代农业，确保粮食安全是一个挑战。

此外，在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。这为新时代下我国城镇化的道路指明了方向，单个城市发展为城市群、城市网络化管理以及大中小城市的“同城化”。可以看出，新型城镇化中的“新”在十九大之前是对以土地城镇化为核心的传统城镇化的纠偏，是统筹经济增长、人口转移、社会保障、基础设施、资源环境的协调发展，如今的“新”是在原先的基础上，针对我国面临新时代出现的新挑战，从重“量”到重“质”的转变。当今城市正从传统的单体城市向城市共同体转型发展，未来的新型城镇化就是一个个城市群的发展，因此如何进行城市网络化管理，加强智慧城市建设是一个挑战。

一、通过乡村振兴推进农村发展，缩小城乡差距

我国由工业优先农业、城镇优先农村发展，转变为工农业协调和城乡统筹发展战略，总体上已经进入破除城乡二元结构、城乡一体化发展的新格局。在此背景下，党的十九大报告明确提出坚持农业农村优先发展，就是要进一步调整理顺工农城乡关系，在要素配置上优先满足、在资源条件上优先保障，加快农业农村经济发展，补齐与城市相比落后的短板。在2018年公布的中央一号文件全面部署实施乡村振兴战略，为新时代农业农村改革发展指明了方向。

在振兴乡村战略背景下，在更高质量发展理念提到国家发展全局高度的语境里，改变城镇化发展以“拆”字为主的模式已到了改革节点。城镇化与振兴乡村，不是二元对立，不是死对头。相反，利用乡村的自然环境、民俗文化等优势资源反哺城市的不足，合作共赢，实现城乡一体化发展，才是未来应有的发展趋势。顺势而为，以人民为中心，城镇化就不能视农村为“拦路虎”，而应以“好伙伴”相亲相爱的姿态拥抱农村，携手前行。城镇化的实质是使农村富余劳动力转变为有工作和住所，享受社会福利的市民，户籍制度改革（居住证制度、“三挂钩”制度、农业人口转移成本分担机制），是从地域限制方面促使农民市民化，现在我国大力实施脱贫攻坚和乡村振兴战略，就是从根本上缩小城乡差距，使农村城市化。

农村基础设施和公共服务落后，是城乡差距最直观的一个表现。乡村振兴使农村基础设施建设得到了进一步改善，像农村的公路和电网等基础设施的改造以及改厕、改水、改圈、改厨，广播电视和公交“村村通”，要在教育、医疗、卫生等各个方面，从根本上提高农村居民的生活质量，为城乡融合创造条件。2019年中央一号文件提出要实施村庄基础设施建设工程，加强农村饮水、道路、用电、住房、物流、信息网络等基础设施建设，提升农村教育、医疗、卫生、社会保障、文化体育等公共服务水平，加强农村污染治理和生态环境保护，推动农业农村绿色发展，建设山清水秀、天蓝地绿的生态宜居乡村。随着信息化时代的发展，尤其是在大数据和智能社会的到来，农村和城市资源的流动共享可以更加便利低成本，为发展特色小镇和乡村休闲、养生、旅游业奠定了基础。通过乡村振兴，以“保护旧市区，重建副中心，发展新城镇，爱护自然村”为方针，补齐农村在公共服务、基础设施和信息流通等方面的短板，努力推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨，实现形式上的普惠向实质上的公平转变，让农民在农村就可以享受到优质的公共服务资源。

二、建设现代农业，确保粮食安全

在过去城镇化率较低的时候，可以通过增加人力资本、土地的投入，带来粮食产量的增长，随着新型城镇化水平的提高，要素投入边际效益下降，通过科学种植方法和技术可以提高粮食种植效益，实现较高的粮食产出，满足城乡居民的需求。利用新型城镇化带来的科技进步反哺农业，提高农业生产的技术水平和科技含量，是发达国家农业发展的经验。2004年以来我国粮食产量实现了“十四连增”，科技投入效果明显，但与发达国家相比，我国在农业科技投入力度、农业科技成果转化率等方面还有很大差距。2018年我国粮食播种面积117037千公顷，同比下降0.8%；粮食总产量65789万吨，同比下降0.6%；粮食单位面积产量5621公斤/公顷，同比增长0.2%。2019年中央一号文件指出“要调整优化农业结构，大力发展紧缺和绿色优质农产品生产，推进农业由增产导向转向提质导向，深入推进优质粮食工程”。而实施乡村振兴战略可以用现代生产方式改造农业，大力推进农业生产经营机械化和信息化，提高农业经营集约化、组织化、规模化、社会化、产业化水平。

随着新型城镇化带来的综合国力提升，应当继续加大对“三农”的补贴力度，将新型城镇化带来的农机设备供给、自动化水平提升、科技进步、补贴资金等资源更多地向粮食生产倾斜，改善粮食生产的收益水平，进一步提高粮食产量。利用新型城镇化进程，为农业现代化创造条件，按照市场经济规律，改变过去以往农村土地、资本、劳动力等生产要素只向城镇流动的模式，促使城市资金、技术、信息、人才等现代生产要素向农业农村领域延伸，实现城乡生产要素平等交换。以主产区依托村镇形成粮食加工产业集群，建立一整套产业链体系，统筹农产品供产销市场建设，强化物流体系建设。着力提高城市的内在承载力，集约使用土地，减少对耕地资源的占用，还可以采用空中农场技术，既能节省土地资源，又能保障粮食产量。同时加快突破农业关键核心技术，强化创新驱动发展，实施农业关键核心技术攻关行动，培育一批农业战略科技创新力量，推动生物种业、重型农机、智慧农业、绿色投入品等领域自主创新。

三、推进新型城镇化高质量发展，避免“伪城镇化”现象

2014年《国家新型城镇化规划》指出“到2020年要实现常住人口城镇化率达到60%左右”。目前，我国常住人口已经接近60%，预计2019年，也就是比规划提前一年实现常住人口城镇化率达到60%的目标。在此阶段，按照国际经验，人口会加速往大都市圈转移，尤其是会往几个大区中心城市以及经济发展较快的省会城市、计划单列市转移。有什么样的城市，就有什么样的产业、就有什么样的人才。目前，随着经济发展进入到转型升级新阶段，中心大城市对区域经济的引领带动作用日益突出。目前，包括南京、杭州、郑州、武汉、成都、西安等新一线城市都在积极做大、做强中心城市平台，集聚高端要素、人才，引领带动区域经济的发展和转型升级。分地区来看，目前东部沿海发达地区已经处于相对成熟的阶段。京津沪三大直辖市的城镇化率都超过了80%，广东、浙江、江苏这些发达省份的城镇化率也接近70%。

在这个阶段，未来东部沿海发达地区城镇化一大特点是人口从中小城市流向中心大城市，不同城市之间的分化将进一步加剧。而且对沿海地区一些发达城市来说，尽管常住人口城镇化率很高，但这很大一部分是来源于没有户籍的农民工，因此会出现户籍人口与外来人口之间的倒挂现象。非户籍人口并没有享受到城市的公共资源和社会福利，无法真正融入进城镇化中，这种城镇化就是伪城镇化。因此，新型城镇化发展重“量”更要重“质”，不应仅盯人口城镇化，从社会生活的各个方面提高城镇化的质量，避免出现“伪城镇化”现象。

2018年10月10日，国家发改委发布《关于督察〈推动1亿非户籍人口在城市落户方案〉落实情况的通知》指出“推动1亿非户籍人口在城市落户，是推进新型城镇化高质量发展的重要任务，是扩大内需和改善民生的有机结合点，是全面建成小康社会惠及更多人口的内在要求”。目前，国家正在大力推动1亿非户籍人口在城市落户，对这些东部沿海发达地区来说，加快外来人口的市民化，是落实国家落户政策的体现。对广大中西部地区来说，目前的城镇化率仍比较低。2017年，河南、四川这些人口大省的城镇化率刚过50%，像西南地区的广西、云南、贵州等地都不足50%。对于这些城镇化水平相对滞后的中西部省份，虽然发展潜力巨大，但也要预防出现“伪城镇化”的问题。

四、实现城市网络化管理，加强智慧城市建设

目前，我国已形成珠江三角洲城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、呼包鄂城市群等国家级城市群。截至2018年2月初，国务院共先后批复了7个国家级城市群，分别是长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群。刘鹤曾在《中国城市化的全球地位和均衡模式》中指出“城市群可能是较理想的发展状态，它利用大数据、发达的交通信息体系，以互连互通、共治共享的互联网思维为发展理念，将一个区域内的小城市集合起来，形成一个个城市网，把公共资源和基础设施同城化，共用一套系统，扩大城市的规模效益”。城市群不仅可以避免单个城市发展所带来的负效应，解除城市与农村之间的人口流动障碍，而且城市群内部进行城市之间的功能化分工，从而整合资源，降低交易成本，建立错位经营、特色化明确、城乡协调发展的城市网络管理体系，有利于新型城镇化的高质量发展。此外，社会发展到了一定的水平，人们更多追求的是环境和城市生活质量。伴随着新型城镇化发展中对新型建筑的要求，未来的建筑也更多需要提升建筑景观规划设计水平、改善人居环境质量，把生态环保和宜居实用有效结合。需要从单纯建房子到新建城区，从单一建筑转向城市规划、园林景观设计、立体绿化设计等多维度的设计规划。

在城市群的基础上建立智慧城市，是新型城镇化未来的发展方向。智慧城市是城市化、工业化和信息化融合发展的产物，是物联网、云计算和大数据等科学技术的广泛深入应用而出现的新型城市发展模式，将社会资源信息化、数字化、智能化，将虚拟和现实结合起来，实现人和物的紧密连接和各领域的互联互通，不断推进城市群的创新发展与优化提升。在城市群内形成智慧农业、智慧服务业、智慧工业、智慧企业，发展服务于市民的智慧应用，如智慧政务、智慧城市管理、智慧医疗等，全面提高社会管理的效率和效益以及城市公共基础设施的管理水平、运行效率和承载能力。