农村土地承包经营权转让存在的法律问题及应对策略

武思萌

（辽宁师范大学法学院，辽宁 大连 116029）

农业用地是人类赖以生存的基础，是创造物质和社会财富的前提。目前，我国土地流转不规范的现象依然比较普遍，并非一条法律、一部司法解释或一条政令所能解决，具体的土地改革方案不宜急于求成，仍应与时俱进，实事求是不断细化，跟进时代的脚步。只有从各个层次、各个方面进行破解和完善才能真正确保农民的农业用地相关权益免受损害。

一、农村土地承包经营权转让的法律概念及法律特征

(一)农村土地承包经营权转让的法律概念

农村土地承包经营权转让是农村土地承包经营权流转的重要方式之一，《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条以及《农村土地承包法》第四十一条对农村土地承包经营权转让做出基本解释，是指转让合同的乙方（承包方）为非农职业或者有稳定的收入，并经合同乙方向甲方（发包方）发出书面申请同时还需经甲方同意，将农村土地承包经营权全部或者部分转让给其他从事农业生产的农户，转让关系发生后原承包方与发包方之间的土地承包关系终止，其全部或部分权利自行灭失。通过分析以上规定可以得知，农村土地承包经营权转让主要有以下构成要件：第一，双方在其真实意思表示的前提下进行转让；第二，承包方须对发包方负责，即有稳定非农职业或者收入来源足以使转让关系发生；第三，农村土地承包经营权的受让方应是其他从事农业生产经营的且具备农业成产能力的农户；第四，转让后原承包户与农村土地所有人的原土地承包经营权关系自行终止，其权利与义务全部或者部分灭失；第五，转让后，新的土地承包经营权关系产生。

（二）农村土地承包经营权转让的法律特征

农村土地承包经营权转让的法律特征在许多法条中都以不同的形式有所呈现。例如：《农村土地承包法》的第二章第32条、第三章“其他方式的承包”的第49条、《农村土地承包法》第50条等。通过对上述法条解剖分析，我们得出结论，在农村土地承包经营权的流转方式中，以转让最为特殊，而转让的法律特征可以归纳为以下两点：

第一，定义的特殊性。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条的规定，需承包方为非农职业且有稳定的收入来源，且承包方要向发包方提出书面申请，并经发包方（本集体经济组织）同意，才可使土地承包经营权全部或部分转让。

第二，法律后果的特殊性。转让与其他方式也存在一定的差别，转让会引起有关农村土地承包经营权利和义务根本性变化，转让后土地承包经营权全部或部分发生根本转让，并产生新的农村土地承包经营权关系。而转包、出租等方式中包含土地承包经营权的保留，是一种暂时性的流转，不同于转让，并没有通过有偿方式导致双方权利义务发生长久根本变化的结果。

二、农村土地承包经营权转让存在的法律问题

随着我国农村经济持续发展，农业现代化和土地机械化大力推进，农村土地的经济利益也日益增长，土地承包经营权的转让需求逐渐增加。在农村，土地经营权转让已是比较常见的现象。基于暑假、寒假期间，我们主要面向辽宁省部分农村地区发放了300余份调查问卷，根据农村土地承包经营权转让的调查情况，发现存在以下问题：

（一）转让市场不成熟

目前，我国在土地承包经营权转让的制度不够完善，因而使得农村土地在实际转让过程中产生诸多现实问题。从调查问卷反馈得知，在农村土地承包经营权转让前后，选择“无专门机构或者人员普及相关知识”的人数占比45.08%，然而不清楚是否有专业人员以及机构进行知识普及的占33.97%。由此可见，目前在农村土地承包经营权转让过程中未形成有效且灵活的市场机制，大部分农民不知如何将土地承包经营权在不被侵害的情况下有效转让他人并保证自己的利益。并且我国没有成立专门的监管部门用于监督和规范土地在经济市场中的转让，导致在土地转让操作过程中出现以下问题：第一，目前农村土地承包经营权转让仅局限于同一村镇，转让范围小。第二，目前土地转让并不规范。一方面是法律所规定的转让程序并不完善，另一方面农户普遍认为转让比程序规范更为重要。第三，由于没有相关机构或专业人员供其咨询以及监管机构的缺失，使得农户放弃土地承包经营权的转让以保护自身利益。

（二）转让中存在侵权行为

通过问卷调查，笔者发现有大部分农村人口了解有关转让的知识，即便是了解也不能够具体辨析，使得转让中侵权现象的发生具有可预见性，但仍存在约25%的人口不了解。此外，农村的经济发展以及农民收入情况与城市相比有着很大的差距。据调查，约50.16%的农民进城务工，农村面临劳动力不足的现状，此时土地转让为农民致富提供了契机。然而在农村土地承包方为农民时，可能会由于资金问题向集体经济进行贷款，一旦农民因为某些不可避免的因素导致未能及时还贷，转让合同的甲方便以此强行收回农民所承包的土地，造成了农民在经济上的负担。

（三）缺乏相应的转让纠纷解决机制

从问卷调查结果可知，大量的农村劳动力都选择外出打工而放弃耕种，便将自家土地承包经营权转让他人。在这种情况下，我国农村土地承包经营权转让的现象普遍增加。由于法律具有滞后性，转让制度中存在的问题一直没有解决，综合影响下使得农村因转让而引发的纠纷增多。在所调查的农户中，约53%的农户选择双方之间调解解决，调解不成导致邻里之间关系破裂，彼此之间合法权益受到威胁。因此，制定科学、完善的纠纷解决机制是很有必要的。

（四）转让合同不规范

农村土地承包经营权转让合同不够规范。在所调查的农户中，约35.96%的农户将选择双方当事人口头协商的方式进行转让，仅有一小部分农户会选择“委托专业人员”或“村委会引导或控制”进行转让。由此可见，农户之间的转让并不规范，而且据调查，大多数农民会选择熟悉的邻居或亲戚作为转让对象，因此才会选择自发的口头协议。即使少部分选择采用合同协议，也因缺乏相关法律知识，导致书面合同存在较多问题，甚至不具备效力。我国《农村土地承包法》对农村土地承包经营权转让合同有明确的规定，进行土地承包经营权转让时应订立书面合同。但尽管有法律法规的存在，转让合同仍然不规范。目前，地方政府也逐渐认识到了这个问题的严重性，开始根据法律法规并结合本地区出台转让合同范本，全面向农村宣传推广，以供农户参考，逐步促进农村土地转让合同规范化。

三、农村土地承包经营权转让法律问题成因

（一）转让的市场化程度不高

从调查问卷中可知，大部分农户不愿意将自家土地承包给他人耕种，即便目前对农村土地的需求增加，若没有令农户满意的价格，农户便不愿转让。由于农户保守落后的思想观念，一般不顾市场交易价格自主定价进行转让给亲朋好友，因而市场交易价格的不确定性打击了农户的积极性。

（二）农民的法治意识不够强

农民法治意识不强表现在两个方面：第一，农户进行转让时，选择双方口头协商，不订立书面合同。据调查，在我们列举供农户选择的转让方式中，选择“双方进行口头协议”的占比最多。第二，即便是签订合同，也会出现种种问题。从问卷结果的反馈中，有51.11%的人认为合同条款并不健全。可见，即便是签订合同，其中出现的问题也不可避免。很多人不知道转让合同应包括哪些事项。农民对于土地承包经营权转让的程序十分陌生。在农民法治意识总体不强的情况下，农民盲目地选择受让方，转让对象多是邻居或继续留在家务农的村民。转让方与受让方说好转让便不再过问，对于受让方将如何使用土地一无所知，可能引发侵害他人合法利益的现象。

（三）价格形成机制不完善

由于农村土地价格形成机制不够完善，导致转让市场混乱。一方面，对于农户间自发进行转让，农户一般选择可靠的亲朋好友进行交易，交易价格双方进行商定。另一方面，对于有组织的规模转让，一般由地方政府组织进行，因农村土地转让交易涉及利益相关者众多，导致农村土地承包经营权转让无法形成应有的价格机制，从而农户利益受到损害。

四、农村土地承包经营权转让法律问题的应对策略

（一）构建农村土地经营新形式

从调研结果可见，现有很多农民已失去承包土地的兴趣，问卷调查中，有67%以上的农民直接表示不愿意再接手承包他人的土地。事实上，农民更加期待有统一的组织体来领导农民进行土地经营，根据调查问卷的结论，希望土地收归政府和企业，再进行分配或安排工作的农民占半数以上，也有部分农民希望能够自行成立集体组织，即采取一种集体化、规模化、规范化形式管理土地。

国务院可以发布一则“关于政府统一收管农村土地并统一出售的决定”，从而扩大我国农村的卖方市场，土地的日常耕种仍由农民独立完成，只是在售出时由政府统一售出，价格由参与的农民决定，政府为售出者的身份，而不干预农民们的决定。或者，亦可允许企业到农村“兼并”土地，即允许企业到农村收购相邻土地，统一安排生产，但应赋予原土地承包经营权所有人企业职工的身份并允许其继续耕种自家土地。

（二）签订规范转让合同

农村是熟人社会，在处理土地承包经营权转让问题时，由于农民的文化程度普遍不高，有关法律的教育完全是欠缺的、空白的。所以，在农民本身法律意识和维权意识极其薄弱的环境下诞生的合同，一般不具有规范性。对于此类现象，行政机关应向广大农户普及相关知识，并引导农户设定较为具体化和细节化合同条款。此外，引导当事人签订书面转让合同的同时，应使用地方政府规定的合同范本，切实保护农户利益，避免转让合同不规范的发生。

（三）创新纠纷解决途径

创新农村土地承包经营权纠纷解决途径，可以有效缓解因纠纷而导致不必要的损失。根据调查结果，农民对待转让纠纷，选择以当事人之间协调为主要方式。农户们通过当事人的私下协调能够使双方之间利益达到平衡，也可以使当事人能实现最大诉求。但是由于双方相关知识的匮乏，易导致更严重纠纷，造成当事人之间关系破裂。因此，可建立独立的地方政府部门解决由转让等原因引发的一系列问题，该部门可以吸纳相关人才加入其中，向农户普及相关法律知识，使农民提高法律意识，在遇到相关问题时可以自主寻找最便捷的解决方式，以便更加高效地解决农户之间存在的纠纷。

（四）建立合理的价格形成机制

转让价格是农户转让土地以及土地供需变化的标准，目前农村还没有形成规范的价格形成机制。在熟人社会中，农户一般自行商定土地转让价格，且一般低于当地土地交易价格，导致土地转让市场混乱。另外，在转让过程中，价格会受到地方政策等方面的影响。因此，应建立以供求变化为基础的土地市场机制，利用供求关系的变化决定当地土地承包经营权转让的价格，引导农户在该市场中合理地进行土地转让，真正做到为人民着想、为人民谋利。