政府购买社会服务的公共性辨析

丁福兴，仇庆春

(1.苏州科技大学社会发展与公共管理学院，江苏 苏州 215009；2.苏州市环境卫生管理处，江苏 苏州 215007)

2013年9月，中共中央国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[1]，对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署。而学界关于政府购买社会服务的研究也是十分热情和灵活的，可谓方兴未艾。愚见以为，有必要结合政府购买社会服务的中国国情，客观地辨析其利与弊，在强调效率的同时，理直气壮地坚守公共性立场，避免管理主义的过度运用和逐利动机的侵蚀。

一、政府购买社会服务的缘起与特征

政府购买社会服务的举措从一定意义上说是一种历史的选择，是“看得见的手”与“看不见的手”博弈与合作的结果。

（一）现实困境——政府机制的先天性效率症结

自行政管理学的开创者伍德罗·威尔逊提出“政治—行政”二分法以来，提高行政效率一直被视为行政管理活动的出发点和归宿——尽管效率并非公共管理的唯一价值目标。然而事实证明，政府机制（亦即“P途径”）似乎存在着先天性的效率症结。在公共物品的提供方式上，西方国家先后经历了保守模式（以古典经济学思想为指导）和干预模式（以凯恩斯主义经济学思想为指导）[2]，但效率都不尽如人意，引发了纳锐人的极大不满，甚至产生了所谓的政府“合法性危机”。究其原因，行政管理活动的非竞争性、科层制的消极束缚性、政府绩效评估与监督的弱化等行政活动规则与惯例都成为了公共物品供给低效高耗现实困境的推手。公共选择理论学派将这一现象斥为“政府失败”，并力主运用市场机制对其进行改革。

（二）理论突破——“科斯定理”的借鉴

长期以来，公共领域（特别是公共物品的提供与生产）一直被视为市场经济的永恒禁区，而“科斯定理”的提出则打破了这一固有的成见。美国经济学家罗纳德·科斯认为：只要产权清晰，交易费用为零，资源配置的最终结果与权利的初始配置无关[3]。换言之，只要产权是明晰的，并且市场交易费用为零或者很小，那么无论在开始时产权归谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。推而论之，通过一系列的制度安排，公共物品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供公共物品是必然的。

“科斯定理”的提出，为政府购买社会服务的举措提供了直接理据和具体路径：国家通过强制性的产权制度安排（明晰产权），明确私人提供公共物品时理应获得的收益，就可以激励他们进入公共产品领域参与公共物品的生产和提供。这一思路运用于实践，就是今天屡见不鲜的各类PPP项目。当然，“科斯定理”实现的前提条件是在公共物品的消费上必须存在排他性技术，且最好将公共物品的生产和提供作为两个环节分开实施。对于多数公共物品（准确地说，应是准公共物品）来说，满足这些前提条件并不存在实质性的困难，因此政府购买社会服务的行动也就得以广泛开展。

（三）管理创新——政策工具的运用

在西方主要国家的“新公共管理运动”中，学界和政界开始逐步重视政策工具的研究，探究如何借助政策工具来创新和优化公共管理实践。政策工具的拓展将行政管理方式从全面质量管理、绩效评估等方式扩展到了资产出售、雇员授权与合同外包等方面[4]。在内容丰富的政策工具箱中，常用的政策工具就包括了市场化工具，例如民营化、使用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、产权交易、内部市场[5]，等等。政府向社会力量购买公共服务可谓是政策工具运用中的一种牛刀小试，却大力推进了公共物品提供与生产的社会化和市场化。它契合了当今政府职能转变的改革方向，有利于构建一种“精政府——能社会”的良性政企、政社关系。

二、政府购买社会服务的公共属性

界定政府购买社会服务的公共属性是为了保障公共利益不受侵蚀，保证公共项目实施的正确导向。具体而言，政府购买社会服务的公共属性至少可以从如下几方面来辨识和论证：

（一）社会服务项目的公共性

学界对于公共物品的认知已经突破了严苛的萨缪尔森标准化定义，而根据物品（或服务）的正外部效应大小来区分其公共性纯度。正外部效应越大的物品，越接近于纯公共物品；正外部效应越小的物品，越接近于纯私人物品；大量中间地带的物品则属于准公共物品的范畴。

政府购买的社会服务项目都是一些涉及民生、关乎社会发展与稳定的刚需物品，因而其产生的正外部效应是极其巨大而难于估量的。根据经济学理论，纯公共物品应由政府提供（亦即付费）、民众免费享用。而政府购买权的运用，本身就说明了购买的社会服务项目是由公共财政负担的，属于公共物品无疑。

（二）提供和生产主体的公共性

主体的公共性，不仅可以从其公、私身份角色来辨识，还可以从其行动处事的人性假设来考量。从角色上看，社会服务的提供者（亦即“买单”人）政府是“公家人”身份，其人民公仆的公共性特质是不言而喻的。而参与生产的私营组织，给人一种“市场人”的感觉，其公共性往往受到质疑。如果置于公私合作的语境中，在公共服务的特定项目中，私营组织也必须接受公共性的价值准则并受到相应的约束，以为这是其成功承接公共项目的前提条件。学者陈庆云等人曾提出“比较利益人”假设，认为参与公共管理的人介于绝对自利与绝对他利之间，是对多元利益进行比较权衡的“比较利益人”[6]。应当说，主体的“中间性”（或曰理性经济人假设和公共行政人假设的“不纯粹性”）既表明了确保政府购买社会服务的公共性的必要性，也暗示了保障这一共性的实践可能性。

（三）社会服务绩效评估的公共性

社会服务的绩效评判，应当遵从“4E”（经济、效果、效率、公平）标准，主体也是多元的。引入服务对象评估、公共评估、第三方评估、多元化评估等方式后[7]，社会服务的绩效评估明显不同于买卖双方的简单评价，而涉及到多种利益相关者和多重伦理价值，需要履行复杂的评估程序来综合评价购买服务的诸多环节和内容。这种社会性甚至是政治性的评估与市场性的顾客导向评价是很不相同的，其对于“公共性”价值范畴的考量会严格得多。

三、政府购买社会服务中的二元价值背离与弥合

政府购买社会服务旨在提高经济效率并创造社会效益，但在社会服务的PPP模式运行过程中往往存在个人利益最大化与公共利益最大化之间的二元价值背离及行为失范问题[8]。

（一）二元价值背离的表现

社会服务PPP模式运行过程中的二元价值背离现象主要通过一系列失范行为表现出来：

一是恶意缩减生产成本。为了获得更高的经济利润，一些服务承包商往往在生产过程中采用以次充好的不当手段来恶意缩减生产成本，导致服务品质严重下降甚至酿成生命、财产安全重大事故。

二是不当降低服务标准与质量。在社会服务项目中，一些私营组织往往有意无意地“忘记”履行服务承诺，或者对正常的服务需求搪塞敷衍，不予积极回应，未能真正做到尽心尽责地为公众服务。

三是利用制度漏洞牟利。一些私营组织试图钻法律和制度的空子，达到不当牟利的目的。例如借用法律法规的某些条款打擦边球，特别是制造劳动关系的模糊性，损害员工在薪酬、福利方面的合法权益。

（二）二元价值背离的动因

客观而言，政府购买社会服务中出现的二元价值背离现象是内因与外因共同作用的结果：

一是“理性经济人”逐利本性的内在驱动。“理性经济人”的行事原则是个人效用最大化（或组织利润最大化），因此极易产生私利与公益的背道而驰。恶意降低成本和服务标准往往成为一些私营组织昧着良心赚黑钱的惯用伎俩。

二是市场竞争的外在压力。私营组织对利润的依赖性在很大程度上源于自身生存的需要，或者说是因为资源获致能力不足而导致的一种安全缺乏感。过度逐利虽不利于私营组织的可持续发展，但可使其在激烈的市场竞争中不被立即淘汰。如果政府监管不到位，PPP模式也可能引发劣币驱逐良币的不公平竞争，既违背了公共利益最大化，也损害了市场经济的基本准则。

（三）二元价值背离的弥合对策

预防和矫治政府购买社会服务中可能出现的二元价值背离问题，可从如下几个方面着手进行：

一是承认并引导合理的营利动机。私营组织参与公共物品的生产和提供时所产生的正外部效应，有利于社会的发展，因此应该给予其合理的经济报偿。本着风险共担、利益共享的原则来培育私营组织的契约精神，既承认其合理营利的正当性，又将其营利行为限制在一定的范围内，将有利于公共物品提供多元化范式的践行。

二是确立明晰的权、责、利关系。“科斯定理”的核心是强调产权和法律制度的安排对资源配置的重要影响。因此，政府在购买社会服务的过程中应当划分各个合作主体之间明确的权、责、利关系，切实做到有制可依、行为可控、收益可期。

三是强化监督与评估机制。对政府购买社会服务中的失范行为进行强有力的纠偏，有赖于科学评估机制和严格监督机制的构建。政府在监管公共项目时要加强过程管理，应当着力构建科学、完备的公共项目评价体系，并借助严格的问责机制，通过惩戒等手段使得私营组织对公共利益保持足够的敬畏之心。

总之，在政府购买社会服务的过程中，虽然有多元主体的参与，但其公共属性是无可置疑的。为了保障政府购买社会服务的公共性，必须对其中的二元价值背离现象进行剖析和矫治，以期满足人们不断增长的对美好生活的需求。