信息化背景下非营利组织参与社区治理的问题与对策研究

黄哲晗

(华南师范大学，广东 广州 510006)

由于政府职能转变，构建服务型政府成为最有力的呼声，以政府为管理主体的社会治理格局逐渐向多元协同治理格局转变。非营利组织独立性强，有高度的社会责任感，是多元治理主体之一，信息化平台为社区居民提供了大量资源，包括社会保障、教育、医疗、农业生产生活等方面。非营利组织运用社区信息网络资源能够迅速、及时帮助社区居民捕捉机会、把握机会，解决民生问题，从而化解消极因素，增强社会凝聚力，从而有效地推动社区的和谐发展。

一、研究意义

（一）非营利组织：信息化时代下，社区多元化治理的主体之一

社会治理体制正向着“小政府，大社会”转型，在“小政府”和“有限政府”理念的驱动下，政府开始关注非营利组织领域。将政府机构改革后的一些公共事务交予非营利组织承担，探索与非营利组织互利的合作模式，以便更好地提供公共服务。因此，社区信息化治理主体会朝着“实现多元共治”的方向发展，非营利组织将在社区多元化治理的浪潮中发挥着越来越重要的作用。

（二）信息化：非营利组织参与社区治理的高效手段

信息化为我国的发展带来了机遇。然而，随着我国工业化和城镇化的加快推进，大部分农民作为农村社区治理的主体基本处于“不在场”的状态。与此同时，撤乡并村的实施，使得非营利组织对农村管理的地域更加大，传统的农村社区治理“场域”已不能适应新形势的需要。这就迫切需要运用信息化在村民和非营利组织之间架设一条便捷的信息通道，重建农村社区治理的“场域”，使农民和非营利组织之间超越时空的限制，通过发现问题、沟通问题、化解矛盾和解决问题，来提升社区治理能力。首先，信息化治理有利于非营利组织结构重组。信息化手段支持区域兼并和资产重组，帮助非营利组织实现结构优化。其次，信息化治理有助于优化流程。

（三）体制的转变：社区管理体制向治理体制转型

随着权力结构由“强制性”向“基础性”演变，作为唯一管理力量和单一权力中心的“国家强制权”的现状被打破。基于这种社会体制格局，国家进一步强调推进社区建设，将其建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。管理的主体相对来说是一维的，治理主体则是多维的，当代治理是国家和公民社会关系的重新调整。

由于政府职能转变，社区多元化治理成为了实现社区良治的重要途径，而在信息时代下，传统的管理手段也已经无法满足社区居民的个性化需求，所以非营利组织积极探索运用信息化手段进行社区治理。

二、相关文献综述

（一）关于社会组织方面的研究

非营利组织正在世界范围内成为一个新兴的跨学科研究领域，几乎每个国家都存在非营利组织，他们对社会管理和社会发展发挥着巨大的作用，其中红十字会和国际奥委会是最典型的。研究表明，凡具有组织性、民间性、非营利性、自治性和自愿性等5个特征的组织就可视为非营利组织（Salamon&Anheer[1]，1997）。高红[2]（2010）发现由于正处于“小政府、大社会”治理模式的转型之中，很多政府还未充分认识到社会组织参与社区治理的重要性，依然把社会组织作为政府管理模式下的补充角色，尽管我国社会组织近年来发展迅速，但总体呈现小而分散、软的特点，社会组织规模小、管理比较分散、服务社会的功能尚不完。

（二）信息化背景下关于社区治理方面的研究

社区治理信息化是推动社会治理智能化的重要途径，“互联网+”的概念自提出之日便与社区治理联系在一起，国务院在完善社区治理的讲话中谈到要实施“互联网+社区”行动计划，依托信息化治理水平来提高社区治理能力。李增元、刘枭林[（3]2017）以农村社区信息化治理技术的创新为主题，提出信息技术推动社会管理服务方式的变革、理念的变革、体制机制的变革，为人的全面发展创造更好的基础与条件，不断满足人民日益增长的美好生活需要。我国提出的共建共治共享的社会治理格局创新了社会治理理论，曾维和[4（]2016）认为该理论的实施需要一个集管理、技术、法律为一体的综合化实践推进对策，即强化以信息化治理为基础的技术支撑，推进以精细化治理为手段的管理深化，完善以法治化治理为保障的法规体系，强调了信息化在社会治理中的重要意义。

目前，学者对我国社区治理存在的问题研究较多。研究表明我国社区治理信息化正处于探索的初级阶段，还存在诸多突出问题，如服务对象和内容不够全面等，新型农村社区管理主体单一，社区信息技术支撑能力薄弱，民主管理出现真空等；而信息化的发展极大地推动了政务信息的公开和社区居民参政议政的渠道，改变了以往基层治理自上而下的权力主体形式，取而代之的是一种权力多中心网络化状态。因此，推进社区治理信息化，是提高社区治理水平、实现社区良治、善治的有效途径。

（三）关于非营利组织参与社会治理方面的研究

研究表明，我国非营利组织正处在参与社区治理的起步阶段，非营利组织参与社区治理的数量稀少且治理水平低。于健慧[（5]2017）表示作为治理主体之一，社会组织参与城市社区治理乃大势所趋，现实中，社会组织参与城市社区治理面临诸多困境。徐[6（]2018）基于杭州“金点子”行动研究发现社会组织嵌入社区治理的协商联动机制，以对话商谈策略回应社区需求与冲突；激活多重元素的互动关联，促成多元复合的社区治理体系生成。据中国统计年鉴表示随着信息化时代的高潮即将袭来，政府抓住宏观调控，大力推进信息化进程，预期到2020年，村级信息服务站覆盖率达到80%。为推动乡村及偏远地区宽带提升工程实施，农村互联网普及率将达到52%[7]。

综上所述，很少有非营利组织能拥有成熟的信息化系统，因此也就无法运用信息化手段参与社区治理。目前非营利组织也体会到了运用信息化手段进行治理的重要性，治理结构较为完善的有官方背景的非营利组织已经运用信息化手段进行治理，其中红十字会为代表，但绝大多数社会非营利组织仍处于使用传统信息工具的阶段，并未进行有效的信息化治理。

三、我国的非营利组织参与社区信息化治理的问题及原因分析

（一）对政府的依赖性严重

新公共管理运动推行的“小政府，大社会”是在政府简政放权的背景下加强非营利组织社会治理的自主性，然而政府在一定意义上也遵循着理性“经济人”的假设，其在社会治理领域的强势行为，很可能造成非营利组织对未来预期的判断力和承受能力的下降；政府在社会治理中的绝对主导和领导，也会造成政府权力的无限扩张，对非营利组织造成挤压，以上行为都会加强非营利组织对政府的依赖。

中国的非营利组织生存能力薄弱，在资本和业务方面对政府有较强的依赖性。受到我国的社会体制的影响，我国的非营利组织信息化治理可分为官方公益组织信息管理和社会公益组织信息管理。官方公益组织以红十字会为典型代表，由于受到政策倾斜的照顾，中国红十字会在2012年完成了信息化项目的签约及执行。在此之前，中国红十字会并未进行系统的信息化治理，仅在业务需要的时候进行过小型的信息化建设。俗话说“欲速则不达”，中国红十字会的信息化治理出现了一些过渡性的矛盾：第一，信息化治理的整体规划不成熟，管理水平落后；其次，信息化基础薄弱，专业人才短缺，信息系统共享性不畅；第三，收集、处理信息的能力不足，致使决策信息支撑较弱，信息化应急响应能力有待提升；第四，非营利组织创新能力、可持续性发展能力需要加强。有官方背景的非营利组织整体进行信息化治理，受到了财政的倾斜照顾，没有资金短缺的担忧，尚且出现这么多矛盾。对于社会公益性组织来说，没有财政资金的荫庇，想要进行整体的信息化治理建设，又何其困难？所以这部分的非营利组织一般依靠志愿者的无偿劳动进行相关事务的管理，还未进行整体的信息化治理建设规划，这样的非营利组织保守估计在85%左右[7]。这些非营利组织由于本身的管理存在较多问题，在财政和资源方面就不得不依赖政府的支持来进行发展。幸运的是，在目前我国的公益氛围越来越好的情况下，有识之士开始了非营利组织的探索之路，“黑土麦田”就是个崭新的开始，通过加强自身的活动能力和创新能力，走可持续发展的自强之路。

（二）信息基础设施较为完备，非营利组织发展缓慢

截至2017年底，全国有7.72亿网民。从表1的情况来看，我国的社区网络覆盖面广阔，据《数字中国建设发展报告（2017年）》估计，农村及偏远地区网络覆盖率已提前完成“十三五”规划确定的目标。全国居民平均每百户年末移动电话拥有量为224.8部，平均每百户年末计算机拥有量为55.5台，农村居民和城镇居民的移动电话拥有量相对差距不大，农村居民平均每百户年末移动电话拥有量为226.1部，城镇居民平均每百户年末移动电话拥有量为223.8部。农村居民平均每百户年末计算机拥有量为27.9台，约为城镇居民的32.7%。移动电话已经成为最便捷、使用最广泛的信息工具，社区居民借助移动电话来接收信息、传输信息与反馈信息，达到参与社区信息化治理的目的。总的来说，信息基础设施建设比较完备。

通过查阅资料，我国计划在2020年实现城市社区平均拥有的社会组织达到10个，而这一数据与同处于发展中国家的印度相比也略显落后,可以看出我国人均占有的社会组织数量仍处于较低水平。我国现行的众多非营利组织在成立之后，人力资源方面通常主要依靠招聘，而非营利组织收到资源和财政方面的压力，全职的工作人员数量有限，志愿者也是短期工作人员，无法在加强组织建设方面提供有效的参考意见，因此非营利组织的发展速度缓慢。

（三）专项资金和人才匮乏

2017年，全国在公共管理、社会保障和社会组织领域投入7931亿元，比2016年减少了2.0%[8]。一方面得到的财政收入不断减少，另一方面随着非营利组织得到的捐款金额越来越少，不难看出，我国的非营利组织参与农村社区信息化治理所需的专项资金严重不足，因此，一些非营利组织只是名副其实的存在，无法在参与农村社区信息治理中发挥应有的作用。

表1 2017年网络覆盖情况

表2 2017年信息基础设施建设情况

表3 2015年我国社会组织人才占比与美国的比较

与美国相比较，我国的人口基数远远多于美国，可美国社会组织人才总量约为我国的1.43倍，我们可以发现我国从业人员中社会组织人才匮乏，由此可以推知非营利组织参与社区信息化治理的信息化人才匮乏。而人才是组织最为宝贵的资源之一。非营利组织的发展依赖于政府受到一定限制，拥有的专职工作人员数量也有限，无法回答好这些问题。因此需要建立起权责分明的领导机构，主要是结合农村社区实情，负责统筹、指导、规划社会组织工作,协调解决重大问题的解决方案和高度专业化的信息技术人员，不仅要吸引更多专业人才，也要加强对在岗工作人员的职业培训与教育。

（四）监管机制尚不完善

由于公益产权的性质和承担的社会责任，非营利组织从成立之初受到严格的社会监督，但由于目前非营利组织正在学习与强化信息化手段来进行社区治理，加上信息不透明，由此便加大了政府与民众对其监管的难度。由于长期依赖，我国的非营利组织接受双重管理机制，强调政府监督忽略了社会的监督视角，然而，由于双重管理机制下，政府也未对非营利组织进行有效监督，使得非营利组织参与社会治理时，处于缺乏监管的真空状态。“郭美美炫富”事件就给我国的非营利组织的监督管理机制敲响了警钟。直至今日，此事仍是公众心中的一颗毒瘤。如果非营利组织参与社区信息化治理的监管机制完善，就不会有这样严重的信任危机；同样，非营利组织参与农村社区信息化治理也存在监管机制不健全的隐患。

四、非营利组织参与社区信息化治理的对策及建议分析

（一）正确处理非营利组织与政府的关系

成熟的公民社会的治理主体必将趋于多元化，随着我国经济发展水平越来越高，非营利组织在环保、扶贫、教育和慈善等领域的参与，它可以有效地弥补政府失灵和市场失灵。从我国的社会制度来看，非营利组织要想获得长远的发展，就必须首先谋取自己的独立。因此，非营利组织必须取得政府的支持而不依赖于政府。如何把握非营利组织与政府的合作尺度,与政府、市场构成多元治理结构，而不是政府的“对立者”或“代理人”，长期以来，这是非营利组织发展中必须重视的课题。在这方面德国的方法值得借鉴。在德国,有六个主要协会已经与政府建立了正式的合作关系,作为多元化治理的主体之一，政府有义务就重大社会发展问题与它们进行磋商。通过这种方式,非营利组织就可以参与制定重要政策,与政府的沟通就有了制度上的保障。

（二）增加政府补贴，创造多元化的筹资环境

国外非营利组织的资金来源主要是四个渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。在欧洲一些发达国家，社会发展水平极高，政府补贴占到非营利组织收入的一半以上。例如德国非营利组织收入的68%来自政府，法国则占到60%[9]。

政府补贴是非营利组织收入的重要来源，为保证其能发挥应有作用，政府应加大投入。但是，仅仅依靠政府专项投入的资金是不够的，这样只会增加非营利组织的惰性心理，一旦政策有变，就会给这些非营利组织带来生存危机。政府可以运用外部政治控制手段，利用企业解决非营利组织资金短缺的问题。例如，采取税收优惠政策鼓励企业家捐赠给非营利组织。目前中国有三项关于公益事业捐赠的法规，分别是《中华人民共和国公益事业捐赠法》《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》[9]，或者允诺从企业采购办公用品，换取企业家对非营利组织的捐赠。通过改善投资环境，引入更多投资发展商，促进新的经济增长极，增加税收收入，从而为农村社区信息化治理提供有利条件。

（三）加强对利益相关者的培训和培养

新鲜事物的诞生往往是矛盾集中爆发的阶段。农村社区居民不会使用信息工具，他们会觉得信息化治理带来了很多不便。非营利组织工作人员不愿改变他们的习惯性工作方式，从而对信息化治理产生抵触情绪。“大力开展农村农业信息知识教育和培训”“要加强对农民信息素质教育的培训。努力提高农民利用信息的能力，促进农村农业信息综合开发”。“提高农民信息力，培养农村社区信息化专业队伍”。村民培训的过程中，不仅让他们全方位了解信息化治理在民主管理、监督、决策等方面的优势，还教会他们使用信息化工具，让他们提前体验信息化治理带来的便捷、经济、阳光透明等。最后“形成社会共识”，不仅让村民从观念上认可信息化治理方式，更要让他们在行动上主动运用信息化手段协同治理农村社区。

科学技术是第一生产力，掌握科技人才永远是组织发展的核心竞争力。农村社区居民文化程度普遍不高，缺乏对新生事物的适应能力，所以在使用信息化设备时必然存在大量问题，为充分利用信息化资源，应引进信息化人才对村民进行信息化培训。对一个组织来说，培养人才通常有两种方式，一是对内部有潜力的员工进行教育培训，使其成长为组织重要的专业人才；二是从外部招聘有杰出成就的人才。

（四）加强舆情管理

互联网时代，信息传播速度快，波及范围广，渗透性强，加上我国互联网领域法律不完善，消息传播就像脱缰的野马，容易失控，加上某些别有用心的人传播不实消息，煽动群众情绪，就会造成大片的舆论传播，如果处理不好，极有可能抹黑非营利组织的形象。信息化是一把双刃剑，既给我们带来了全新有效的治理手段，又会让我们遇到各种舆论危机，因此，非营利组织必须加强舆情管理，加强信息化治理的相关法律制度建设。

（五）加强监督和绩效评估

使用信息化手段让非营利组织的财务、管理等信息暴露于阳光之下，接受社会对其的监督及问责。由于我国的非营利组织处于发展阶段，矛盾频发，尽管每个非营利组织都有成套的监管制度，但从整个行业环境来看，依然需要建立起成体系的、有约束力、奖惩并存的监督制度。尽管非营利组织重视的是社会效应产出，但仍应建立起相应的绩效评估机制，激励其提高工作效率。由于中国非营利组织信息化治理仍处于起步阶段，没有符合国情的经验供参考，所以学界应尽快为非营利组织建立绩效评估框架。并以量化的形式准确评价，将成熟的经验加以推广，对不完善的做法加以调整，规避可能出现的风险。

从相关理论和现有非营利组织发展的角度来看，非营利组织可以有效地解决很多发展过程中遇到的瓶颈问题。在经济转型的当代中国，受限于政府的有限力量和市场的经济人属性，很多领域需要借助非营利组织的力量，其中以精准扶贫最为典型。非营利组织的介入，不仅可以推进2020建成全面小康的进程，还可以站在第三方的视角对政府和市场进行有效的监督。顺着历史长流上溯至人类祖先，就已经懂得运用结绳记事的方法记载信息，再到仓颉造字，我们发现信息与人类的发展息息相关。进入信息化时代，信息量巨大，信息质量鱼龙混杂，为了有效地进行社会治理，提升现代国家的治理体制和治理能力，信息化手段是行之有效的工具。非营利组织凝聚了大量的慈善家和志愿者的无私奉献，他们的努力可以缓和贫富差距过大带来的阶层矛盾，弘扬中华民族的传统美德，增强文化软实力，净化社会空气，推动全社会精神文明道德建设，构建“自由、平等、公正、法治”的和谐社会。随着国家治理体制的逐步成熟，信息化工具的应用普及，在非营利组织运用信息化工具参与社会治理中必将发挥更加重要的作用。