国家公园的生物多样性保护

文 杨纬和

从国内到全球，从设立之初的目的到设立之后的管理目标，保护生物多样性始终是国家公园最重要的职责之一。

建立自然保护地是一种被全世界广泛认可的保护自然生态系统的有效方法。自然保护地是几乎所有国家和国际自然保护战略的基础，其设立是为了维持自然生态系统的正常运作，为物种生存提供庇护所。而良好的自然生态系统是人类赖以生存和发展的基础环境系统，不仅可以为我们的生存直接提供各种原料或产品，例如食物、水、氧气、木材等，而且在大尺度上具有保护生物多样性、调节气候、净化污染、涵养水源、保持水土、防风固沙、减轻灾害等功能，并为人类提供美学和文化等方面的享受。

为了保护自然生态系统，我国自1956年成立第一个自然保护地——广东鼎湖山自然保护区以来，经过60多年的发展，先后建立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等十多种保护地类型，数量超过1万处，面积约占我国陆地国土面积的18%，基本覆盖了绝大多数重要的自然生态系统和自然遗产资源，使我国各类自然生态系统和大部分生物多样性得到有效保护。

但是，我国原有的十多种保护地类型之间也存在着管理交叉重叠、生态系统碎片化等问题, 影响生态系统的完整性。为了解决这些问题，2017年，党的十九大报告提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。2019年6月26日，中共中央办公厅国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《意见》）指出，“建立自然保护地目的是守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性，维护自然生态系统健康稳定，提高生态系统服务功能……”。

在国际上，世界自然保护联盟（IUCN）则将设立国家公园目的定义为“保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性”，因为“这些自然保护地提供了环境和文化兼容的精神享受、以及科研、教育、娱乐和参观的机会”。

综上可见，从国内到全球，从设立之初的目的到设立之后的管理目标，保护生物多样性，始终是国家公园最重要的职责之一。而要保护好国家公园的生物多样性，需要完善以下几项工作。

制定系统化的生物多样性保护方案

明确国家公园的生物多样性保护目标，并据此制定系统化的保护行动方案是开展保护工作的起点。首先，除了在建设之初便已经确定的总体保护目标、地理范围以及功能分区之外，国家公园还需要明确具体的生物多样性保护对象，例如具有重大社会、自然影响力的旗舰物种等。其次，要针对公园的管理对象和管理目标配备专业的、具有不同知识和技能的人才队伍，优秀的人才队伍是确保保护行动成功的根本。第三，要在全面的科研监测基础上，确定重点保护对象的生存力、关键威胁因子以及两者之间的相互关系，发现实施保护干预的关键环节和关键利益相关方。第四，在前述各项工作基础上，制定针对性的保护行动方案，方案应不仅包含具体的、可衡量的目标以及达成该目标的方法和实施计划，还应包括评估保护行动成效的方法和计划，以帮助保护团队持续完善保护方案。第五，按照保护行动方案的要求严格执行保护和评估工作。第六，分析总结保护行动成果，调整保护方案并回到第四步，必要时甚至可以回到第一步，对重点保护对象进行调整。事实上，应该将整个保护行动视为一个循环往复的、不断完善的适应性过程。

完善生态环境保护综合执法体系

执法是打击国家公园内违法违规活动、保护生物多样性的法律保障，《意见》亦要求“在自然保护地范围内实行生态环境保护综合执法”。自我国开展国家公园体制试点以来，三江源、东北虎豹、神农架、钱江源等多个试点单位相继成立了统一的管理机构，部分单位又各自出台了管理规定，为规范国家公园的管理工作明确了责任主体和政策依据。但是，自然保护区保护执法中普遍面临的一些挑战，在国家公园中依然存在，例如执法机构缺乏法律法规授权，执法机构与审批、监管部门之间缺乏有效的对接机制，执法能力欠缺等。针对上述问题，应首先从立法层面为国家公园的保护管理提供法律保障，例如制定并颁布《自然保护地法》，做到有法可依，依法保护。二要从政策层面为跨部门综合执法创造条件，例如调整执法权责分工、整合执法队伍。三要从制度层面明确界定综合执法部门与审批、监管部门之间的权责和分工关系。四要优化执法队伍结构、加强执法人员的理论和业务能力培训。

梳理土地权属及其利用方式

造成如今许多自然保护地内人类活动屡禁不止、保护目标无法实现的一个重要原因，是自然保护地内大量合法存在的集体土地。由于错综复杂的社会、管理、历史等原因，我国很多自然保护地在建立之初划入了一定数量的集体土地，而以保护范围大、生态过程完整著称的国家公园，更是不可避免地将集体土地纳入其中，例如总面积达1.49万平方公里的东北虎豹国家公园，其包含的集体土地面积占8.59%，依赖这些土地生活的人口则超过6万人，其中一部分集体土地甚至分布在东北虎的核心活动区域。对于这些集体土地，《土地管理法》依法保护村民在合法取得的土地上开展种养殖等生产经营活动的权利，与自然保护类法律法规的要求相冲突，由此不仅造成自然保护相关的规定无法得到执行，还会损害自然保护类法律法规的权威性。

针对上述问题，应首先参照2018年《国家公园功能分区规范》的要求，协调考虑自然生态系统保护与当地社会经济发展的需求，对国家公园进行功能区划分。对于严格保护区和生态保护区中存在的集体土地和居民，建议参考2016年《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》，深入研究国家公园的土地权属关系及历史变迁，确保当地居民的合法土地权益和后续生活来源均得到保障的前提下，借鉴国内外处理自然保护地内集体土地（或私有土地）的成功经验，通过征用、置换、流转或土地信托等方式，取得集体土地的所有权或使用权，实现国家公园管理机构对园内人类活动的有效管控，降低人类活动对生物多样性的干扰。

持续开展科学监测与研究

要保护国家公园的生物多样性，首先要对这里的生物多样性资源及其所处环境开展持续的、科学的监测和研究。监测和研究工作并非终点，而是通往终点的途径，它可以为我们提供生物多样性资源的现状及变化信息，确定其所遭受的威胁，了解人类对资源的认知和利用，使我们能够在对现状深入了解和有效响应的基础上，做出科学有效的决策。

基于生物多样性保护目标的监测和研究工作可分为两大类——生物多样性监测和人类活动（社会经济）监测。前者既包括生物多样性在三个层次（遗传多样性、物种多样性、生态系统多样性）上的类别、数量、分布等特征及其时间变化等，也包括物种与物种之间以及物种与其环境之间的相互关系、生态系统的过程和功能等。研究上述问题，有助于我们更加深入地理解大自然自身的规律。例如在美国的黄石国家公园, 人们经过长期研究发现：因为干扰和气候变化，公园内的生态系统在不断变化中, 一些原来看似有破坏性的因素（如森林火灾），却能增加生态系统的异质性和对入侵的抵御能力。国家公园原定的目标从而由保护自然或原始状态的生态系统转变为保护生态过程。对人类活动的持续监测对于生物多样性保护同样至关重要，我们可以借此更好地回答两个问题：哪些人为因素会对生物多样性造成影响？目前的保护措施能否有效平衡保护与发展之间的关系？我们可以根据上述认识调整保护措施，以便更好地实现生物多样性保护和社会经济发展的目标。

为了进行监测，我们首先必须建立一个基线。基线提供了在监测过程开始时的情况，之后开展的监测工作则能够显示一段时间内生物多样性及其环境状况相对于基线状况发生的变化——不变、改善或恶化。然后我们需要选择合适的指标对未来变化进行监测，这些指标必须代表与生物多样性有关的目标、威胁、影响以及对当地社区非常重要的条件。确定基线状况并选择合适的指标后才可以开展长期监测。监测是对生物多样性及其环境的反复观测，旨在发现其在特征和健康度方面的变化迹象。监测过程应该是一个维持认识与实践的反馈循环，以便及时修正管理措施来应对所发现的变化。

基于以往的调研发现，我国对自然保护地的监测和研究工作还存在一些不足，国家公园在开展相关工作时需努力改善这些不足：第一，监测和研究工作应当是为保护管理服务的，但是目前的工作更多被作为独立的科研项目开展，在监测指标选择和方法制定等方面，未能与管理工作有机结合；另外，监测数据的分析工作也没有有效地跟上，未能充分发挥数据对管理的指导价值。第二，很多监测和研究工作缺乏系统性和长期性，相关工作难以长期持续开展。第三，对自然资源的分布状况监测比较多，但是对威胁生物多样性和生态系统的因素监测较少。

发挥社区参与保护的能动作用

我国的国家公园是以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域，其重要特点之一就是覆盖面积大，区域内社区众多。国家公园的功能分区亦针对性地划分为以保护为主要目标的核心保护区和生态修复区，以及以合理利用为主要目标的传统利用区和科普游憩区。

关于国家公园中的社区，如能有效调动，则能在帮助他们发展经济的同时，促进其利用自身特有的社会资源，弥补政府在保护工作中的不足，提高监督效率，使其发展成为生物多样性保护的重要力量，反之则可能成为生物多样性的威胁因素。因此，首先应明确社区在生物多样性保护中的主体地位，依法保障社区自治及其参与环境保护的权利。其次应帮助社区建立保护工作协商机制，重大保护决策应事先征询社区居民意见。扶持社区建立保护组织，大力宣传生态环境保护，通过协议保护以及其他多元化生态保护模式，引导社区居民在合理利用自然资源的同时，积极参与国家公园的生物多样性保护工作。

调动社区参与生物多样性保护的同时，还需要在保证社区发展与自然保护目标相协调的前提下，依法保障社区合理发展经济的权利。首先，可以合理设置生态公益岗位，聘用社区居民参与保护管理，帮助其通过保护生物多样性获得经济收入；还可以鼓励社区居民参与国家公园共建，引导其从事区内卫生保洁、环境教育、安保、基础设施建设与维护、生态保护和监测等工作。其次，加快社区交通、水利、电力、通讯等基础设施建设，推进社区医疗卫生、社会保障、教育、文化等公共事业的不断完善，优化社区利用自然资源的方式，全面提升社区发展的软硬件实力，推动社区综合发展。再次，结合当地资源、市场及国家相关扶持政策，制定社区可持续经济发展规划，优化产业结构，统筹生物多样性保护和社区发展需求，适度发展生态农业、特色林业、生态旅游等环境友好型生态产业。