论新时代我国水域警务组织形态现代化建设

崔向前

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州450053）

新时代水域经济高质量发展和水域生态保护已经在国家战略层面全面实施，水域交通是水域经济发展的纽带，水域生态安全是生态文明的显性标尺。时代发展对当前的水域警务基本职能提出了新要求，在新使命新功能视野下亟须继续深入研究水域警务执法的全流程再造的细节和警务组织形态现代化从具体的警务活动到全系统警务供给的问题。而水警是一个成立相对较早的警察机关和警种，要研究其警务执法组织形态，必须研究其历史功能、剖析现状、展望新使命、定位新功能，从历史功能演变把握其执法主体、权限依据、职责变化，从现状分析破解执法困境和功能演变，结合新时代使命构建符合社会发展需求的现代化警务组织形态，履行好水警职能。

一、历史功能

组织职能和组织机构是组织形态的关键组成部分，警务组织形态现代化是法治政府建设下依法行政的警务形态，警察组织机构及其职能是核心。这是解决现代执法形态中法定主体、法定职权、法定义务、法定程序的学理依据和要义。

今天，从警察职能上看,水警主要是负责刑事案件，维持水上公共秩序，接受报警的情况下调查各种水上事故，打击违法犯罪活动，进行水上治安管理和船只保护，保护水上运输安全，救援和处理各种水上突发事件。从组织机构上看，其应该是一个警察机关，这是从历史功能结合警察职能分工演变在学理角度上进行的定位，但现实是另外一回事，其警务组织机构在部分地区实质上只是一个警种。但分析水上警察机关的历史功能，不仅要看水警的现状，还需研究其发展演变的历史和前人成果。

从组织机构、管理体制等组织形态演变上看，现代水警的建立和发展经历了三个阶段：清末，清政府试图在全国范围内建立一些水上警察组织；北洋政府时期，建立了水上警察、矿业警察、铁路警察等专业化、规范化的警察组织（1915年，北洋政府颁布的《水警官制》标志着水警制度的建立）［1］；南京国民政府时期，中央和地方颁布了许多法律法规，水警制度得到了发展和完善，得以进一步法治化、系统化、规范化，逐步走向现代化。

从前人的研究成果来看，主要有“两大类别”“三大功能”。一是警察整体制度研究中涉及的水警制度研究，成果主要有：韩延龙主编的《近代中国警察制度》对近代意义上中国警察制度的产生和发展的历史进行了概括性的论述，还对国家水警的发展进行了概述，但对水警系统的描述较少［2］；杨玉环的论文《论中国近代警察制度的形成》详细阐述了北洋政府在警察机构、警察管理、警察法律法规、警察教育等方面采取的一系列措施［3］。二是单独就我国近代水警制度的研究，成果主要有：辽宁省公安厅史料编撰委员会编撰的《辽宁省公安纪事》及张新华的论文《民初奉天省水上警察制度研究（1913～1931）》，从整体上论述了晚清、民国时期辽宁水警制度的历史演变［4］；董纯朴的《民国水上警察制度考略》是一篇全面研究民国水警制度的论文，详细介绍了水警的历史沿革［5］；陈东升的论文《水域警务及其专业化教育刍议》对水域警务的职能范围进行了系统性的研究，并对开展水域警务专门人才培养工作的可行性进行了探究［6］；乐有金的论文《当前水警执法存在的问题与对策研究》对当前水警执法的现状进行了较为全面的研究［7］。根据上述研究成果梳理，水上警察的历史功能主要体现在以下三个方面：

（一）水上户政和船政管理

民国时期，水运在陆路交通不发达的情况下一直发挥着重要的交通运输作用［8］。我国现代河流周边水运流动性较大，从业人员复杂，船只移动速度慢，水域面积大，线长、面宽、地理环境复杂，水域公共安全管理任务艰巨，需要加强水域安全管理，维护社会治安秩序，保护人民生命财产安全。在民国时期，地方政府和水警机关都把加强水务管理作为办理船民登记和船舶登记的一项重要措施［9］。以《辽宁省公安纪事》记载的史料为例，我们可以发现基本的警务原理。

1.编制基础警务信息，进行分类管理

辽河水警局为了“杜绝土匪对船只捣乱，与粮船发生意外，船只航线要有绝对的把握，不经检查决不越界”。根据粮食船舶的大小，分别在不同等级的船舶上编制铺位名称，并查询船只名称和地址，一一登记。对船舶进行编号，并做好记录，便于参考。水警将其分为四大商号，即海商号、晏商号、河商号和清商号（即取“海晏河清”之意）。登记信息包括船名、船主姓名、年龄、国籍和船员人数。在此基础上，水警可以处理突发事件，方便对水上船舶和人员进行管理［10］。

2.设立行政许可，进行特业管理

随着内河航运的蓬勃发展，内河上出现了驳船、舟草船、舢板、冰筏等各类船舶。在中国东北，冬天又长又冷，冰河时期普通船只不能航行，乘客只能乘坐冰筏或冰犁［11］。为防止“冰筏混驾”，水警部门规定，任何驾驶冰筏的人都要到水警处领取木卡进行检查。从事滑冰业务的，须持水警颁发的《溜冰许可证》，并“佩戴在胸前”，以供查证。通过这些措施，水警加强了对冰上运输的管理［12］。

（二）社会服务

1.水上救援

民国时期内河航运业不仅货运繁荣，客运也十分发达。在铁路繁荣之前，从山东、河北等沿海地区到营口的人们乘船到达辽宁然后转达东北内陆地区的需求旺盛［13］。由于当时船舶安全性较差，船舶失事事故较多。为了保障乘客的安全，组织水上救援成为水上警察的主要职责。

2.冰上护行

与华南地区的河流相比，东北地区的河流冬季冰期长达四个半月。在漫长的河流冻结期间，船夫、河两岸的居民为了谋生，不得不在冰面上行走，在冰冻初期由于河水表面没有完全封冻牢固，冰薄易塌，风险大。为了确保船主和乘客的安全，水警部门禁止行人在冰上行走。水警在冰层较薄的地方会画红旗、挂红灯，在冰厚到可以通过的地方画一面绿色的旗子，在晚上挂一盏绿色的灯。船夫和商人可以根据颜色选择冰面，从而减少风险。当冰面较薄时，为确保人们在河道上正常通行，水上警察局会组织水上巡逻小组［14］。

（三）保障航运安全、江防战备

1.水陆联防剿匪

水警以维护水上安全为主要职责，但当陆地警察人数不足或土匪活动严重时，水警也会配合当地警察共同打击土匪，发挥水陆联防、近海防卫功能，维护当地治安。例如，1927年6月24日《盛京时报》报道称：“土匪将抢劫该县，但该县警察力量薄弱，难以抵抗，随后水警处长派李队长带着海警几十人携带钢枪机枪协助剿匪于凤城。”［15］又如，江苏省不仅设立了内河水警，还有海巡队与军队协同进行近海防卫。

2.稽查毒品

19 世纪30 年代，中国饱受鸦片泛滥之苦，鸦片不仅传到了内陆省份，还传到了沈阳等关外地区。禁烟运动开始后，药品检查成为水警的一项重要职责，无论是在广州还是辽河流域，水警曾在查处鸦片走私活动、维护水域安全、控制毒品泛滥等方面发挥了重要作用。

3.缉盗剿匪、江防战备

清末随着航运业的繁荣发展，土匪在沿江沿河及湖泊一带活动猖獗，严重威胁航运安全。清政府为了安抚百姓，维护治安，维护河运的发展，1853年令曾国藩成立湖南水勇，1865 年设立水师，1902 年令张之洞设立驻汉水师（后改为水上警察）［16］；在辽河流域设立了江防营；1905 年在珠江设水巡总局，直属广东水师提督衙门（民国成立后，隶属广东省城警察厅的水巡总局，改称警察第十二区署）［17］。这些水上武装力量的主要任务为剿灭海盗和江河湖匪，打击盗匪，保障航运安全，以及满足沿岸区域社会治安及军事需要。

二、现实困境

经过对文献的梳理，结合当前水上治安形势的发展，从历史到现实，从宏观到微观等多维度剖析，我们发现水警警务组织形态存在诸多亟待解决的问题，需要进一步加强研究。

（一）宏观层面

根据董纯朴、乐有金等人的研究，水警执法在执法依据、执法权限、执法主体（水警机关及其警务人员）、执法机制等方面存在制度缺陷、主体执法能力不足、本体功能保障不力、警务运行机制不畅的困境，给水警执法形态现代化建设造成了较大压力。

1.立法方面：作为执法依据的制度体系有待完善

当前，立法方面的缺失导致执法依据不足、标准不一。水警执法的依据主要有以下几方面：一是法律层面，比如《治安管理处罚法》《反恐怖主义法》《突发事件应对法》等，与这个层面具有相同效力的还有立法机关以及司法机关的部分法律解释；二是行政法规层面，如《企事业单位内部治安保卫条例》《大型群众性活动安全管理条例》等。以上法律、法规和其他规范性文件为水警执法提供了部分相关的法律保障，但水上立法落后于实际需求，没有从整体上规范整个水上执法活动。以问题最为突出的水上治安管理为例，尚存在很多法律规范的真空地带，部分水上危害行为尚未纳入法律法规，《治安管理处罚法》中虽增加了一些关于在水上进行具有危害性行为的处罚规定，但远不能涵盖现实中所面临的所有具有社会危害性的水上行为。

2.主体方面：执法主体的执法能力有待提升

（1）民警岗位能力亟待提升。水警队伍整体素质不高、装备落后，水上执法能力受限。调查发现，在水上派出所执法一线的民警年龄普遍偏高，平均年龄在40岁以上，且多数水警部门在最近十年内人员更新较少。同时，水上警察机关所给编制数与实际相差较大，大多数编制被占用。从事水域警务的相关人员基本上都没有专业正规的水域警务知识学习经历，绝大部分是先进入水警机构再培训上岗，专业知识普遍较低。水上警察执法应当具有驾船、游泳、救护、攀爬、跳帮等相关水域工作技能，而目前水上警察的这些技能普遍较欠缺。（2）队伍装备保障能力亟待提升。从客观方面来看，水警机构所需的水上执法装备普遍缺失，所以执法效果也在很大程度上打了折扣。以近海港口为例，一方面，专用的海上执法船只比较缺乏，不能够做到快速反应，如遇警情只能暂时借用港口作业拖轮，虽然该类船只在稳定性和防碰撞方面具有一定优势，但是速度低、灵活性差，还要受吃水度等多种因素影响，导致警察出警效率低下，即使发现嫌疑船只也不能够实现快速围截盘问抓捕。另一方面，缺少空中力量支援，没有形成水空合成作战机制。一般码头海域范围较大，仅凭人眼平面搜索目标有很大的难度，想在第一时间识别出嫌疑船只非常困难，而一旦嫌疑船只脱离了视线，则很难继续追踪调查。如果有空中设备，比如直升机或者无人驾驶航拍设备，则可以给搜索工作提供很大的便利。

3.本体方面：支撑执法主体运行的组织机构及其职能亟待规范

当前我国水警机构没有统一的名称，职责也不尽相同。内陆水域（内河、湖泊、港口）及沿海地区水上公安执法警察机构的名称和所属单位不同。改革前，航运公安局及其分支机构属交通运输部；沿海15 个港口公安局和3 个海事公安局也归交通运输部管理；内陆其他水上公安机关则属当地省、市、县公安机关。以地方水上公安机关为例，在基层水警系统中，机构建立和名称不统一，比较混乱，有水警派出所、水警分局、水警大队、水警安全管理大队、水警综合执法大队等。由于各水警机构的隶属关系和权力来源不同，职责也就不尽相同。例如，长江航运公安部门负责中央管辖水域长江干线，而港口公安部门负责管辖海域港口及周边地区。同样都属于港口公安机关，历史的因素导致了他们各自的职责也不相同；同样是地方水警机构，也有不同的职责。例如《重庆市水域治安管理条例》规定，该条例适用于“本市行政区域内江河及其河道内，在常年洪水警戒线以下地区，湖泊、水库及其消落带，江河、湖泊和水库中的岛屿以及水域相关场所的治安管理”。而《江苏省水域治安管理条例》规定，该条例适用于“本省行政区域内江河、湖泊、水库等水域及其岸坡临水一侧区域，以及岸坡两侧从事水上生产经营活动的企事业单位的治安管理”。湖北省的规定与江苏省类似。

4.运行方面：维系警务运行的警务机制亟须流程再造

从警务流程上看，维系水域警务正常运转的警务机制还不够科学、协调，警务组织的整体功能发挥欠佳。根据乐有金的总结，造成以上结果主要有四个方面的原因，笔者认为前三个原因是构成执法形态的显性要素，是保障警务正常运行的基本系属，如下所述［18］：

（1）水警机构管辖范围不明。以近海港口为例，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》和《公安机关办理行政案件程序规定》，港口公安的海上管辖范围是港口、码头工作区域或者水运航线，但实际工作中对于近海锚地、航道等区域的管辖，与边防部队、地方公安机关存在争议，给执法工作带来了阻碍。以长江为例，根据国务院下发的《关于长江港航公安管理体制改革有关问题的批复》（国函〔2002〕1 号）规定：“长江港航公安机构作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。”该规定的管辖范围较为笼统，而地方水警机构也管辖长江水域上发生的案（事）件，长江港航公安机关与地方水警机构在长江干流的管辖界限比较模糊，实践中容易发生争议。

（2）与地方执法机关外部衔接不畅。比如，交通运输部于2012年下发的《交通运输部关于海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，要求海事局将发生在海上的涉嫌犯罪案件移交所在地港口公安机关办理。海事案件多为发生在近海海域的交通肇事案件、重大责任事故案件等，但海事系统管辖是跨行政区域管辖，案件往往超出了港口公安的管辖范围，指定管辖存在障碍，而地方检法机关都是按照行政区划设置的，管辖的都是所属行政区域内的案件，需要多方协调，因此案件常常不能顺畅办理。

（3）水陆警务部门间内部执法衔接不畅。以某沿海港口公安机关为例，该公安机关负责客轮航运过程中的乘警勤务，因此客轮船舶配备有乘务警察，但因受客观条件限制，航行中公安机关无法依法进行案件审核审批，不具备办理案件的条件。当航行中的船舶发生刑事、治安案件时，依照规定可以移交到达港公安机关办理，但遇有疑难复杂案件，到达港公安机关多以船舶配备有乘警为由予以推脱，对案件不予接收。

（二）具体实践运行层面

根据警情世情发展，结合“服务、管理、执法办案”实际，基于对当前水域警务需求和运行效果的评估，以办案为中心，以提升能力为目标，以扩展职能转型为发展趋势的水域警务组织现代化建设，在以下方面存在亟待解决的问题：

1.学理上，涉水案件的种类相对单一

无论从刑事还是治安的角度看，专门公安机关专属管辖属性的涉水案件在法理上涉及行业属性的种类都相对较少。从法定角度看，无论是《公安机关办理行政程序案件规定》还是《公安机关办理刑事案件程序规定》，均未设定水警公安机关。水警当前在我国还不是一个法定的专门公安机关，当然也就没有国家顶层设计层面上法定的管辖案件。首先，学理上的涉水行政案件主要有水面治安案件、水上消防案件两大类，而水上交通事故案件归海事部门。水面治安案件从《治安管理处罚法》的角度看只有四个行为名称，即非法驾驶机动船舶、私开机动船舶、私自变造机动船舶牌照，非法进入管制水域。其次，学理上的涉水刑事案件主要有非法捕捞、非法采砂、非法倾倒污染物等，真正具有刑法专门罪名规范的涉水刑事案件基本上都在生态环境领域，这些案件前些年并未获得重视，水上公安机关办案数量不多、质量不高，目前正逐步加强。以武汉市公安局水上分局为例，随着长江大保护战略的实施，该局2017 年破获了系列非法采砂案，引起了国家重视，长江沿线以地方水上公安机关为主要力量的生态环境执法开始回归。水上交通公安机关也加入到这一国家战略中来，长江航运公安机关属于交通公安机关，其主业是保障水上交通运输安全，但目前也开始与地方水上公安机关联合打击非法采砂、非法捕捞、污染环境等违法犯罪。

2.实践中，涉水的案件相对复杂

虽然无论学理上还是法定上基于业务属性专属管辖的涉水案件相对单一，但实际上涉及水域的案件却比较复杂。这其中主要有两大原因。

（1）中央直属的水上交通运输公安机关管辖的案件。中央交通公安机关作为专门公安机关管辖的案件并不少，其种类与地方公安机关几乎相同，因为其专属管辖是在一定区域内的专属管辖。例如依据《公安机关办理行政案件程序规定》第十六条，“交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件”，这其实等于类似铁路公安机关的专属管辖，其航道管理与铁路公安机关线路治安管理相似，但比铁路公安机关辖区大的就是港区占地规模。这种情况下其涉及的案件种类与地方公安机关相比只不过是空间的位移，只会比地方公安机关管辖的种类多而不会少，但我们不能把水上交通运输机关管辖的全部案件直接统称为涉水域警务案件，因为有些案件并非发生在水域。例如大型港口港区陆地上的上下游企事业单位类似于航空港经济区警务，与地方公安机关业务几乎一致。

（2）地方政府所属的水上公安机关管辖的案件。这类公安机关在各地的名称虽然大同小异，但管辖业务内容却差别很大，有的类似于地方分局，与以行政区域划分的分局相比，其管辖的内容多了非法采砂、非法捕捞等违法行为，例如武汉水上分局，是武汉市管辖案件种类最多的分局，从户口管理到禁毒，从江滩旅游到水上救护，无所不包；有的水上公安分局类似于旅游分局，主要业务是服务游客和生态保护，例如郑州市公安局水上派出所；而有的则只管湖面、江面上发生的案件；有的侧重于维护航运安全，例如已经移交地方政府管理的广州海事公安机关。

3.核心业务中，第三方司法鉴定难

水域警务当前比较重要的是打击非法采砂、非法捕捞案件，由于历史上重视不够，案件办理经验相对较少，相关配套的第三方司法鉴定机构尚未成长起来。因此，只能降而求其次，生态损益价值鉴定在实战中沦为一般价格鉴定。例如，非法捕捞水产品案件的生态损害价值目前国内还没有很好的第三方司法鉴定机构。以千湖之省湖北为例，中国科学院水生物研究所虽然驻地在武汉市，也有研究和鉴定的科学技术水平，但其并未申请水生态司法鉴定资质。非法捕捞的野生鱼类的市场价格与刑法保护的法益价值不在一个层次，但降格为物价部门鉴定，就出现了以水产交易市场的交易物食用价值来定价，这显然与国家保护生态效益是两个层面的概念。再如河砂，目前是按建筑市场的河砂价格由物价部门进行定价鉴定，这也不科学，天然河砂对河道有天然的净化作用，河砂中含的二氧化硅与水中的氮、磷、钾等农业污染源会发生自然反应，进而保证河水质量，如果缺砂，河流富营养化会显著加剧，这种生态功能显然不能用建筑市场建筑材料的价值来体现。但是目前在这个领域又没有专业生态环境定损机构，办案部门只能退而求其次，找物价部门按建筑材料鉴定，以完成办案程序的要求。

全国生态环境司法鉴定机构在2019 年才突破100 家［19］，水警核心业务中的司法鉴定仍是一大难题，缺乏应有的专业鉴定机构支撑执法办案。这是目前水警执法的一大短板。司法鉴定是办理这类案件的必要环节之一，如果没有第三方鉴定，刑事案件就几乎无法往下走程序，而鉴定无门的困境短期内很难消除。

4.起诉环节，法律适用认识差异较大

公安、检察两机关在起诉环节存在法律适用认识差异较大的问题，导致公诉案件流产的比比皆是。例如何谓“非法渔具”，实践中除电鱼设备属于典型的非法渔具外，违法分子自制的渔具五花八门，这些渔具与生活经验密切相关，即使是湖区江边长大的渔民子弟有时也不容易识别，办案机关需要结合现场勘验、勘查而定。当公安机关认定渔具为非法后，案件到了检察院环节，第一现场已经不复存在，一些检察官仅从案卷材料中很难弄懂什么是非法渔具，导致存疑不起诉。

再如有关“禁渔期”和“禁渔区”的认定，两机关往往站位不同、视角不同，导致案件程序走不下去。以武汉市为例，武汉市规定3 月1 日至6 月30日为禁渔期，范围包括长江、汉江等十二个支流（含源头），即刑法授权有地方立法权的政府设定当地的禁渔区、禁渔期，当地水上公安机关落实刑法需结合地方政府禁渔区、禁渔期的规定。同时，湖北省还有个规定：地市级禁渔区、禁渔期报省级政府备案。而市级政府规定的禁渔区往往比省里的严格一些，例如省里规定是支流，市级可能加码为“支流两公里或至源头”，这些在环保法领域也无可厚非，但由于禁渔期、禁渔区每年可以适当调整，而备案工作往往滞后，因此检察院往往以此为由直接认定执法无依据，导致案件久拖不决，耽误办案时限。这些案件往往还扣押有渔具、船舶或羁押有当事人，给办案公安机关造成较大压力。

5.批捕环节，执法理念偏差存在起诉难

最近几年司法机关在贯彻恢复性司法理念，而且这一理念运用在环境执法领域也不矛盾，但随着长江大保护战略的大力实施，长江生态经济带常年遭到破坏的恶果急需刹车，这种形势下依然过度强调恢复性司法似乎不合时宜，会导致案件很难办结。长江航运公安机关和武汉市水上公安机关实际办案时就存在一些问题。检察院在批捕环节随意性也较大，其在恢复性司法这一理念下理由充足，导致这些案件由刑事转为行政，但转为行政后公安机关没权管辖，需要交给渔政部门处理，渔政部门往往拒不配合，让水上公安机关左右为难，对当事人只能取保候审。以武汉市水上公安分局为例，其并没有对口的检察机关，往往是指定到某区检察院代办全市水上公安机关办理的刑事案件，而该检察机关实际上只有两个人对口审查水上公安机关移送的刑事案件，对整个水上公安机关而言办案压力较大，导致一旦出现利益勾连或理念偏差，案件在程序上很难继续进行下去。

6.水上执法风险大，安全系数低

水上执法与陆地执法的显著区别就是船的问题，嫌疑人的船舶的吨位和高度往往具有优势，执法小艇显得力不从心。以江面上常见的流动吸沙王为例，船帮有三四层楼高，水警执法时只能用绳索或梯子攀爬等登上嫌疑船只，嫌疑人早已跳水逃之夭夭，夜晚执法则风险更大、效果更差。所以水上执法过程中嫌疑人和民警的风险都非常大，有时安全都难以得到有效保障，即使是简单的非法捕捞案件，嫌疑人在应激反应下也容易出现意外。一旦出现意外，执法现场就会变成救援现场，且极易引发群体性事件，使公安机关的工作陷入被动，执法效果和社会效果均不理想。

7.实施强制措施的相关费用畸高，初期取证难

水警执法离不开对涉案船舶的查验和控制，无论是水上交通公安机关还是地方水上公安分局，船是水上执法的核心对象，是双方都离不开的基本工具。围绕以船为中心、以船找人、以船画图谱的侦查办案方法类似于陆地交警执法办案中离不开“车辆”这一核心“系属”，路面交警采取的强制措施无论是扣留还是扣押，停车服务是必需的，停车场或具备临时停靠功能的路边港湾、路肩是必不可少的，但水上警察一旦对涉案船舶实施扣押、扣留措施，就意味着会产生引航停靠、港口泊位费用的预算问题，水上公安机关与陆地交警不一样的地方是，陆上停车场停车位相比港口泊位来说相当充足。而在港口，公安机关自己的泊位本身就捉襟见肘，需要租用泊位或临时找岸边停靠，越是大船大案越不敢轻易扣留船舶，因为码头停靠费用高昂，另外还有拖船费用、保安看守费用，这些办案费用较高，在办案经费有限或嫌疑人逃跑的情况下，对船的处置简直是烫手山芋。而且，地面停车场只要交费就可以正常长期停放，而船只不行，有汛期和水位涨落的影响，一旦到了汛期，海事部门要求清理僵尸船只或违法停靠船只，甚至要求作沉船处置，但一旦沉船，证据又灭失了。一些案件的嫌疑人被判刑后，船只并未被没收，停船费甚至比船贵，家属往往不来认领船只，停船费用长时间无处结算。

再如实施扣船措施后，一般需要对船舶吨位进行检测，但这个检测机构是船籍社，其收费少则数万，多则十几万不等，这笔钱按规定是公安机关出，如此数额巨大的费用对于水上公安机关来讲难以负担，导致公安机关扣押船舶难上加难。

初期调查取证难，则后续办案无保障，而案件立与不立取决于初期查证，水警要想有很大作为，困难重重。

8.水环保案件短时间内侦办难

水环保类案件主要是水生态和水污染两大类：水生态类主要是非法采砂、非法捕捞；水污染类主要是非法倾倒固废物、液体等非法排污行为。制约水上公安机关水环保案件办理的因素主要有四个方面。

（1）地方保护主义依然严重。水警办案除了前文述及的前期取证难之外，如遇环境污染倾倒固体废弃物、江河湖口两岸非法排污等行为，还会受到地方保护主义的阻碍。当前个别地区口头上喊环保，实际上抓经济，表面上生态文明喊得很响，实际上却要求环保为经济发展让路，频繁调整自然保护区和禁渔区就是例证。

（2）联合执法存在障碍。由于缺乏水上执法联合办案中心，缺乏经费和自建港口，水务部门与水上公安分局联合执法后，往往对扣押船舶的看护费、拖船费推诿扯皮，导致合作不顺利，案源移交越来越少，变相放纵了违法犯罪。

（3）组织结构上存在缺陷。水警在市级层面的归口领导机构的建制十分关键，水上分局是具体执法办案单位，其上级公安机关如果组织结构不科学不合理，则会制约水上公安机关水环境案件的办理空间。

（4）相关执法协作部门（市级环保局）与水警合作不畅。这种情况主要出在案件移交环节和制度设计上，以W 市为例，水上污染环境行政案件归环保局管辖，构成刑事案件的移交公安机关，但水上公安分局不是按行政区划一一对应设置的，其背后没有区政府的制约，市环保局当然也就不把水上分局列入移交对象，各区级环保局按照上级指示就无法把水上污染刑事案件向水上分局直接移交。

9.渔民上岸难，传统案件易反弹

渔民上岸难一直是困扰水警执法的难题，至今未能有效破解。究其原因主要是转型就业难和渔业自然承载空间尚未消失。以武汉市为例，在几届政府的大力促进就业引导下，情况虽有好转，但传统渔民仍然有400余户。这些传统渔民在禁渔期生活困难，有的上岸打工补贴家用，有的虽然在岸上置业但偷渔现象很难杜绝。另外，渔业仍然是一种就业方式，传统渔民与传统的散户农耕一样，这种厚重的具有文化意义的渔业很难彻底消除，加上当前渔业资源的承载能力还能承载散户的就业需求，就导致合理限度内越轨式的捕鱼获得大众的认同，有了违法的自信合理性基础，一些重点人和案就容易出现反弹。

10.绩效考核指挥棒失调失准

以长江流域为例，地方水上公安分局与长航公安机关职能具有相对差异性，长航公安机关应该主要负责江面与航道安全，地方公安机关的水上分局应该把打击的重点放在岸上和支流上，像铁路公安机关以地保车一样，以岸护江，以支流保干流。无论维护水上交通运输安全还是落实新时代长江大保护精神，均应夯实水域警务执法主导地位，其考核应该以水域警务为主展开设计。但现实中水上公安分局与其他分局一样，在各个考核指标面前处于同一平台上，水环境案件还不如某些案件积分高，如同“种了别人的责任田、荒了自己的业”。

严格意义上讲，按警务组织形态原理，水警出现的市局分支机构标准不一、各自为政，从落实顶层设计到具体执法办案，到技术保障支撑、案件来源（打击不力）等问题，都与考核这个指挥棒失调失准有关。

三、发展与建设对策

解决当前水域警务执法困境，应着眼于现实，结合队伍发展现状，紧紧围绕国家发展战略，以改革谋发展，以转型求空间，在服务新时代国家生态文明建设新使命，回归主业的同时拓展新功能。既要着力解决水域警务组织形态当前存在的棘手问题，又要注重新时代新功能定位，谋划推进公安机关深化改革视野下的水域警务组织形态现代化建设。

（一）立足现实，解决迫切的面上突出问题

针对前文述及的水警执法面临的立法缺失执法无据，水警队伍素质低、装备落后，机构名称不统一、职责不一，管辖范围不明确，协作机制不健全等突出问题，应当从以下方面着手解决：

1.完善立法，解决法律适用的依据和统一性问题

对于全国范围内水域警务执法面临的标准不一、各自为政问题，公安部应该起草制定相关规章制度和指导意见，引导水域警务力量联合执法、互相合作。水域警务具有一定特殊性，所以管理办法和指导意见也应该充分考虑到水域警务的特殊性，不能和陆地公安机关一概而论。统一规范的内容可包括：统一全国水警名称、统一管辖范围、统一出台水域管理的法律法规、统一水域协作机制等。

2.提高水警整体素质，加强水域治安装备建设，提升执法能力

从水域经济安全、海洋执法、水生态安全三大领域，全国重点沿江沿河生态经济带规划及海上丝绸之路战略规划来看，水域经济高质量发展已被提到国家战略层面，习近平总书记倡导“绿水青山就是金山银山”，海上丝绸之路对促进沿线各国的经济发展、文化交流有着极其重要的意义。人、财、物的流动也越来越大，水域治安愈加复杂化，不法分子的犯罪手段层出不穷、千变万化，这些都给水警执法带来了新挑战，需要优秀的警务人才和精良的执法装备，因此，在新时期不但要加强水警的专业知识和业务技能的培训，更要提供精良的武器装备。水上警察除具备陆地警察所需装备以外，还应该考虑到其所处环境的特殊性和作战环境的特殊性，为其配备水上执法的专用装备，如所需专用船舶、水域搜救设施、水上追踪装备和水域通信设备等。

3.统一全国水警名称，划分权责范围，解决执法主体资格组织保障问题

尽管我国大陆沿海的水域警务机构和管理体制在不断革新，但毕竟管理体制改革不能一蹴而就，还需要在前段时间已经实施的交通运输部公安机关所制定的管理体制变化上仔细琢磨，目前来看，大部分的水域警务系统已经发生了很大的改变。坚持分工明确、合理，保证一类事项由一个部门组织统筹解决，避免了彼此推诿、交叉管理、无人办理、政出多门等诸多不良现象，内河（含江、湖、水库等）水域的水警机构也应当进行革新，寻找更加高效合理的管理方法。

4.建立全国性、统一性的培训机制，解决队伍源泉和活力保障

目前，对于警务人才的培养，缺乏专业性、针对性的警务人才培训基地。一些地方警察大多是在各个省公安院校进行培训，一些铁路警察会到铁道警察学院进行培训，森林警察会到南京森林警察学院培训。但是，对于地方公安机关所需的水域警务人才，一般很少有专业性的培训上岗或者在岗培训。通过借鉴我国台湾地区和香港地区的水域警务培养经验，长江航运公安局警察学校可以开展水域警务人才培养，利用现有的资源将其提升为专业性警察学院，以此来彻底解决我国水域警务人才培养的顶层设计问题。

执法主体、执法依据、执法能力、执法保障是执法组织形态的基本组成部分，是立体化的四维系统，必须同时推进，这也是解决法治政府建设的核心环节［20］。上述观点从行政执法原理上看非常科学，首先从立法上解决了执法依据的“依据法定”问题，其次是解决了执法主体的“主体法定”问题，其三解决了执法主体的“职权法定”问题，其四解决了执法主体的能力提升问题，其五解决了执法保障问题。这样基本解决了当前水域警务执法的乱局，明晰了基本职能，划定了责任义务，规划了执法基本能力建设提升的内容和保障能力建设提升的方向，是非常适宜的应急解决之策和顶层设计类的宏观指导思想理念。要继续研究贯彻执行的路径和技术路线，则要深入谋划水域警务执法的全流程再造的细节以及警务组织执法形态现代化从“细胞性单元”的警务活动到“心脏”的全系统警务供给问题。

（二）着眼于新时代新功能，重塑水域警务现代警务组织执法形态

水域警务执法的新时代使命是以人民为中心，落实习近平新时代中国特色社会主义思想，落实总体国家安全观，深入领会把握国家战略，从贯彻实施国家水域经济安全、海洋安全、水生态安全三大战略领域发力，把主要工作重点和精力放到全国重点沿江沿河生态经济带规划及海上丝绸之路战略规划上来。水域经济高质量发展和水域生态保护已经在国家战略层面全面实施，交通和治安恰恰是当今中国警政制度的主旨内容，水域交通是水域经济发展的纽带，水域生态安全是生态文明的显著标尺，这两个方面涉及政治与经济安全，意义重大。政治与经济的良性发展始终是一个国家和民族立身于世界民族之林的关键性指标，是执政党的立身之本。所以，着眼于未来的水域警务执法必须提升格局，紧密结合国家战略深化推进公安改革，在此基础上再造警务流程。

当前的水域警务基本职能应该在保护商旅和运输安全、事故救援等传统功能的基础上，依据国家中长期规划和战略，密切关注新时代治国理政能力重大突破方向，注重向保护水域生态转变，重点工作应该向扫黑除恶、打击超标排放、打击过度捕捞、打击非法采砂等方面进行“靶向治疗”式治理，积极遏制当前的“生态之癌”和“社会治安毒瘤”，向高质量的民生警务转型。

1.做好中层设计，衔接顶层改革

警务组织形态现代化的关键之举是警务服务、管理、执法（办理案件）流程再造，而流程再造除顶层设计外，关键环节就是中层设计。

从国家层面来讲，公安部机构改革正在深入推进，新组建的直属机构已经开始逐步亮相，如食品药品犯罪侦查局的功能将覆盖生态安全全领域。公安部在顶层设计层面，已完成生态安全警察的职能定位，未来将积极会同有关部门，对食品药品、知识产权、生态环境、森林资源、生物安全领域的犯罪和制售伪劣商品犯罪始终保持高压态势，努力实现天更蓝、水更绿、食品药品更安全、百姓生活更放心，切实维护法律法规的严肃性。这些覆盖了水域警务的主要功能，在制度构建和执行层面，无论港航公安机关还是地方公安机关，均可以在“中层”设计这个环节立即展开相关工作，积极解决省市级公安机关在此领域的机构设置、功能补位。

结合警务需求现状，建议此类机构设置到地市级公安机关即可，同时也可以借助当前森林公安机关改革后的队伍存量在县级组建专业分局，但办案指挥、情报中心应该在市级层面单独设置，市以下垂直管理，相对独立于各县级公安局。原因是：目前此领域问题较多，但此类案件案源却相对较少，这与案件办理难度较高、情报建设难度较大有关，需要市级层面办案指挥中心支撑，这就要求建立市级层面的统一办案指挥系统。另外，从流域治理的经验看，区域碎片化会导致河长制流于形式，水域警务的统一管辖应该建立在相对综合的流域治理基础上，以整流域系统治理视角划分专业辖区较为适宜，可以避免断片、碎片过多的弊端。结合我国行政区划和国土功能生态分区，此类水域警务应该纳入生态功能区内的警察机关统一指挥，目前这个理想的区域是地理空间，不仅仅是跨县，还有可能跨省，例如长江生态经济带、淮河生态经济带，但现实是行政区划在市级（设区的市）这个层面相对合理，一些小流域或江河源头能基本覆盖，而省级办案指挥中心目前在我国人口众多及地貌复杂的国土空间上建立并不现实，会导致负荷太重无力运转。所以，在市级以下建立直属的统一办案指挥中心可以强化以流域治理为特性的区域治安治理。

2.尊重历史与现实，以转型促发展

梳理水警历史功能，结合队伍发展现状，无论是港航公安机关还是海事公安机关、地方所属的水上公安机关，都必须顺应公安改革大趋势实现转型发展。以武汉市公安局为例，湖北省管辖水域占全省国土空间面积的26%，水域面积大，水警历史悠久，没有出现断层，是全国水警制度最完整的地区之一。1853 年成立湖南水勇，1865 年设立水师，1902 年设立驻汉水师，1912 年成立水上警察总厅，1930 年成立建制200 余人的湖北水上公安局，日本侵华战争时期也继续延续，1949年5月16日武汉解放，军委会接管了水上警察局，6 月8 日新的水上警察局成立。当前，武汉市公安局水上分局定编300人，辖15个综合部门、5个大队、5个派出所、1个检查站，管辖长江、汉江和主城区，远城区和郊县、湖泊（含东西湖）则归属地公安分局管辖［21］。武汉水警具有明显的自身特征和定位，既不同于长江航运公安机关，又不同于地方公安机关县区公安分局内设的专业水上派出所，其管辖和职能是抓江河主线及干线支流和主城区，曾经管理船籍和渔民户政，具有大都市治安专业特征和水上交通保障功能，从历史功能上看兼具都市治安面的控制和水上交通保障职能，其职能相对长江航运公安机关来说则更加综合，无论历史上还是现在，其相对于地方分局内设的水上派出所来讲，又多了协作保障水上大交通安全方面的职能。未来的水上警察可以在明确划分专业警种的情况下，以武汉模式为蓝本挖掘拓展水域警务功能，解决民生警务需求，追踪国家生态文明建设主线，厘定功能定位，优化整合组织结构。

建议明确警种定位后分步走，先整合组织机构，再塑造警察机关。加强地方所属的水上公安+港航公安+海事公安+水生态（环保+自然景区）警察的功能，从上到下成立专业机构，慢慢向专业警察机关回归并转型扩能。这样就可以从细化和规范化层面解决水警警务组织形态的组织机构科学性和功能形态的优化和良性发展，为执法流程现代化奠定最重要的主体和功能两方面基础，为警务形态再造提供发展空间。

3.基于当前共性和个性问题，分类解决警务流程关键环节

当前的水上警察机关分属于国家交通运输部和地方政府，基本上涵盖海事公安和港、航公安及地方政府所属的水上、水生态（环保+自然景区）公安。这些水上公安机关分属于不同的部门，其警务模式和队伍自身建设等方面存在不同程度的问题，既有共性的也有个性的。完善水域警务执法流程必须在前文所述的警务组织机构整合的基础上，基于当前共性和个性问题分类解决。

作为整体进行比较研究，在共性问题上以最有代表性的武汉市水上公安和长江航运公安机关为样本，我们不难发现，二者存在诸多共性问题：其一，二者的业务范围在外人看来都不明晰，而行业内部人员也认为有交叉，管辖范围重叠覆盖，办案种类亦有相同，例如二者在同一江段都负有打击非法采砂之责。其二，武汉水警和长航公安的人员和武器装备等保障支撑均不足，与地方公安机关主要城市分局相差甚远。其三，二者的水上公安信息化和规范化建设均落后于地方公安机关，隶属于武汉市公安局的水上分局信息化建设也落后于地方分局。针对这些共性问题，应该采用前文宏观性问题的解决办法，逐个破解。即第一个问题需要整系统的水警机关组织机构调整到位后解决，调整前需要用立法的或协商的途径解决管辖纷争，避免管辖真空；装备保障问题需要结合专业执法的行业特性进行专业分类保障；规范化建设、信息化建设滞后是各地水警的共性问题，但相比于地方公安机关又具有个性特征，也需要结合执法的警务地理环境进行分类解决。

而作为个性问题，各地情况则多有不同。以武汉市水上分局为例，其缺乏省厅层级的工作指导，即湖北省缺乏省级层面专业的水上警察工作指导机关，没有水警总队或水警管理处，而江西和广东则有省级主管指导机构。这种情况需要当地省厅根据公安改革精神进行有针对性的补位。再如队伍发展，武汉与上海、广州相比差距较大，广州海事公安已经移交广东省厅管理，其改革力度较大，整合速度较快，与地方机构改革力度有关，借助本轮地方政府机构改革部分水上公安机关已经完成整合。总体来讲，无论信息化还是队伍建设，无论共性问题还是个性问题，都需要结合情况分类分步进行。

4.编制行业标准，健全水警执法制度体系

制度建设的基准是行业发展需要，行业的操作规范标准本身就是科学经验的总结。结合行业发展现状，水域警务解决立法短板的前提就是先总结好行业经验，提炼出行业性警务标准。例如制度层面还没有船舶水上治安管理的部门规章，公安部还未出台统一的规范，各省各自为战，规范性的部门规章或更高层级的制度出台既需要一线单位的实战总结，又需要理论先行。

再如当前比较急迫的任务，水生态、水环境领域深层次的问题怎么干怎么办，急需拟定行业规范，需要研究从生态定损到证据采集的行业性特色标准，以此来支撑下一步的立法工作，进而才能完善好水域警务的立法制度体系，解决执法依据的问题。从编制行业标准到制度生成，水警一线执法人员和学理研究要密切配合形成合力，当前应以构建行业规范为起点，全面梳理、逐个突破。

5.厘清水警工作的内涵，明确科学的职能定位

当前水警的工作由于隶属关系不同，工作任务并未聚焦，要解决这种“专业警种不专业”的现象，需要厘清水警的基本工作内涵，明确科学的职能定位。建议把水警的基本工作任务界定在以下几个领域：

一是维护水上安全。这是总体性要求，也是基于基本社会治安控制面的兜底性要求。

二是管理水上交通。包括维护群众水上出行安全、货运物流安全等水警传统职能，但需要向物流管理和船籍、户政管理回归和扩展，并注重向反恐防暴领域拓展基本业务和专业性高精尖业务。

三是保护水生态与自然资源环境。这是属于贯彻实施国家生态文明战略，回归主业的工作任务。主要显性业务是打击非法采砂、非法捕捞、非法倾倒污染物等以及环境宣传教育，进行环境保育涉水刑事执法。

四是管理水上自然风景区治安。对大型湖泊、水库及城市湖泊水上景区公园及其毗连区湖岸江滩进行岸线式管理。目前我国采取这种管理模式的地区较多，这属于比较科学的以岸管水、以水护江（河）模式，值得进一步法治化予以肯定。

五是水上救援。这既是历史功能又是新时代需要，无论在江河湖泊还是旅游景区，随着绿水青山保护形势转好，游客增流，涉水救援任务是服务群众的最显性的民生警务，得民心的德政警务，对密切联系群众、维护以人民为中心的安全观意义重大。

建议围绕地方党委政府中心工作，在水环境治理、服务涉水景区等方面扩展职能，以此转型为民生警务，塑造水警新名片，以有为谋有位，进一步发挥水警传统功能优势。回答新时代社会治理中的行业警察和区域治理难题，破解我国当前水域治理乱象，遏制当前水域治安恶化态势，充分发挥行业专业警种以警辅政功能价值，推进平安江河湖泊整体向好转变，建设更高质量的民生警务和平安中国。

6.基于行业需求，狠抓规范化建设

规范化建设涉及整个执法系统，涵盖从主体、依据到保障、考核等警务组织形态全流程。当前对于水警来说，需要解决的既有外在的规范问题，也有内在的管理规范化、业务技术规范化、后勤装备保障规范化、队伍人力资源建设规范化等诸多问题。

在外在规范上，首先，公安部门应结合水域生态这一显著特性出台水警标示、船舶晒图等统一规范，从外观上把水警形象树立起来。其次，在后勤装备的规范上，应结合水上水下设备功能和警务需求，制定行业标准，在船舶吨位、探测设备、救援防护设备、救生器具等特殊设备保障上进行科研攻关，在准入、保养、使用上进行规范化保障，保障执法人员安全。例如救援抛绳的长度应该结合实际制定限度，太长抛不动，太短没啥用，到底多少米合适？一般经验总结是30 米比较合适，那么在材料、尺度、韧性、重量等方面就应制定生产准入规范。再次，在业务技术上，涉及水上救援的水警应该学习消防救援经验，无论官方专业消防救援力量还是社会救援力量，其基本业务技术应是一样的。以水警无人机救援为例，对于远距离抛救生圈等任务，无人机具有距离和速度双重优势，但弊端是受制于风向和负荷，特别是救生圈的空中浮力受风向影响较大，江面横风极易导致无人机随救生圈一起掉到水中，那么水上救援无人机首先在防水领域要攻破难关，另外无论水警还是社会救援力量在使用无人机抛圈救援时，在起飞、降落、抛圈等技术流程上应该统一技术规范。最后，对于管理规范化，建议在水警机构的考核办法上下功夫。内部管理规范的生机在于考核，考核是个指挥棒，也是维持警务组织正常运转的基石。建议对全国水警在分类建设的基础上分类考核，分成河流类、湖泊类、景区类，按照其功能设计考核指标体系，引导其回归主业，避免越位执法。7.抓住关键环节，做强水上司法鉴定业务

水上司法鉴定涉及水上刑事科学技术，特色鲜明，但当前发展不充分，很多水上生态环境损害案件受制于此，导致公安机关无法有效发挥打击犯罪能力。水上司法鉴定工作必须加紧抢救性恢复与建设。

我们在某些水上司法鉴定领域已经取得了突出成绩，为服务民生、事故救援、案件查破等发挥了积极影响。以水上法医鉴定为例，当前涉水现场尸体各种各样，尸体来源多样，总量特别大，勘验条件恶劣，需要在水里、泥里打捞；同时检验条件比较差，导致杀人抛尸分尸的命案很难侦破。水上法医条件艰苦，其司法鉴定中心日趋萎缩，存在留不住人才、人少案多、装备落后等短板。对此，应加大软硬件投入，加强人才培养，提升勘查发现提取证据的能力；瞄准热点难点建设前沿实验室，例如硅藻实验室；推动长江流域刑事技术法医联盟（民间自发组织）向官方警务协作联动机制转变，以流域管理为抓手发挥联动优势，破解对漂流物、尸体等的识别能力。

面对生态领域鉴定的全国性难题，建议加强水生态、水环境领域司法鉴定工作，力促重点节点城市与社会单位联合共建实验室。例如长江流域生态经济带可以在泸州、宜昌、武汉、南京、上海依托警察院校或中国科学院水生物研究所等科研院所建立实验室，淮河生态经济带可以在桐柏国家级自然保护区、信阳农林科技学院、南京森林警察学院科研院所建立实验室，以期满足当前对水生态水环境进行勘验和鉴定的需求。

8.服务执法办案，优化警务流程关键环节

在解决宏观问题和局部突出问题之后，最后要回归到执法办案这一核心要务上来，这也是再造警务组织形态现代化的归宿。厘清水警的基本职能、基本权限、基本能力后，如何结合现状优化警务流程是个争议较大的问题。我们认为，从全流程梳理应该把握好以下几个环节：

（1）建立横向协调机制，避免制度缺陷，解决组织分工问题。解决横向执法单位之间的冲突扯皮问题，是为了补充优化管辖制度的先天不足问题。与不同的涉水单位建立执法协调机制，例如关于禁渔期、禁渔区的设立，每年3月1日前必须会商渔业部门共同商定。

（2）优化绩效考核目标，引导水警回归涉水业务，解决目标绩效管理问题。地方公安机关所属的水上警察机关当前游离主业现象严重，要充分发挥绩效考核这个指挥棒，调整其涉毒、打拐、诈骗指标，把主要打击力量引导到涉水案件处理和管理服务上来。

（3）狠抓继续教育培训，解决执法主体能力建设问题。要制定培训标准和内容，对派出所层级民警进行法制、执法技能等方面的继续教育。以长江生态经济带为例，民警要适应长江大保护战略要求，制定标准，做到“四会”（会游泳、会救援、会驾船、会执法）。会游泳就应制定标准，40岁以下民警都会，每年训练两个月以上。会救援就应懂得最基本的救援原理和生存技能，会使用基本的救援器材，例如利用无人机抛救生圈救援的要领、救援绳子抛投技术均应该规范掌握，要懂得运用团队优先、岸上优先的基本救援理念。会驾船就是要掌握船舶驾驶技术，这个难度较大，但水警每年应保证至少一个月的驾船实操训练。会执法就是除具备岸上执法能力外，还要进行打击非法捕捞、非法采砂、污染环境案件的办理技能培训以及对法制程序进行专题培训。主城区水警还应注重训练保卫特殊重大城市或参与安保活动的技能，发挥主城区社会治安面常态控制功能。

（4）围绕核心业务，精研打击战法、技法。优化打击战术运用，实施日常打击和专项打击相结合，成立专班专业队对涉水生态环境领域“三大案件”进行精准打击。优化不同形式的打击方法，相互配合使用，不仅打源头，而且对全产业链进行打击，彻底消除以前联合执法弊端，改变以前行政执法疲软的局面，发挥公安机关刑事打击优势，对变本加厉、违法成本较低、房地产项目较多的地区进行源头性打击，利用信息化大数据技术对全产业链的采、运、卖、收（掩盖收入）等环节进行打击。对于违法行为向支流、岸线扩散的态势，应打边界、打支流、打业态，采取“以岸保水、以支流护干流”的治理理念，由岸线治理向流域治理转变，对重点区域生态案件采取高压震慑，彻底解决两法衔接扯皮、幕后保护伞

和地方保护主义干预的恶性循环问题。提高水上查缉、水上办案复杂性危险性的风险意识，加强专业性战法训练，用专业性化解办案风险，在截停、冲撞、跳帮、停机、停靠关键警务驾船技术上“战、训、研”一体化推进；对水下蛙人、水下排爆进行战略性物建，以应对突发事件，在提升尸体打捞、物证打捞能力的同时降低执法风险。