新时代我国民航公安安保规制研究

王贝贝

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州450053）

新时代我国已成为世界航空运输大国，民航业也逐渐成为国民经济的重要产业，航空运输在国民经济发展中的地位愈发显著。而安全是民用航空的生命线，尤其是美国“9·11”事件之后，人们对民用航空的担忧从航空器的飞行安全转移到了针对航空器的犯罪活动，民用航空的安保问题越来越受到人们的重视。机场公安、地面安检、空中安保是保卫民用航空器飞行安全的三大领域，其中机场公安和空中安保都可以见到民航公安的身影，可见民航公安在保障民用航空安全方面发挥着重要的作用。因此，研究民航公安安保的规制问题，是保障民用航空安全不可回避的重要课题。

一、新时代民航公安的安保职责解析

为应对国内外航空安保的严峻复杂形势，我国自20 世纪70 年代开始就加入了《国际航空安保公约》，国务院也专门颁发了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》，民航局根据业务需要前后出台了六部专门规范安保工作的规章以及大量的政府规范性文件。在这些法律规范的指引下，我国于20世纪80年代成立了民航公安机关。由于民航公安在执法中的权限划分及职责分工与一般公安机关不同，故与铁路、交通、林业公安机关合称为我国的四大行业公安机关。基于现有的法律法规，民航公安在民用航空安保中的职责主要体现在机场公安和空中警察在民用航空安保领域所承担的安保职责。

（一）机场公安的安保职责

根据《中国民用航空总局关于贯彻实施〈中华人民共和国民用航空安全保卫条例〉有关问题的通知》的规定，机场公安是指国家依法在机场设立的，对机场安保承担管理、监督、检查职责，独立执行覆盖民航系统全面安全保卫任务的专门公安机关。根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》，机场公安的职责有八项，但随着国内形势的变化，现如今机场公安的职责可以总结为三个方面：一是打击各种针对民用航空器的恐怖活动；二是负责统筹部署空防安全工作；三是维护机场的正常运营秩序。

（二）空中警察的安保职责

为防范航空器内人为因素对飞行活动的非法干扰，有效预防和制止发生在航空器内的违法犯罪活动，我国从2002年开始组建空中警察队伍。我国的空中警察实行双重管理：民航总局公安局负责业务领导，航空公司负责勤务派遣。我国在民航总局公安局下设空中警察总队，在各航空公司分别设立支队、下设大队、再下设中队。我国第一批空中警察于2003 年10 月1 日正式上岗，与机长、航空安全员一起承担空中安保的职责。

目前，我国在规定空中警察职责方面的有关法律规范几乎为空白，仅有民航总局公安局空中警察总队下发的《空中警察管理规定（试行）》，其中规定了空中警察依法处理的12 种行为。与国际上其他国家机上安保力量只负责处理劫机、炸机、恐怖事件等严重的违法犯罪行为不同，《空中警察管理规定（试行）》把空中警察可以处理的12种行为分为两大类，除了上述较严重的违法犯罪行为之外，还包含了一般的防范并制止旅客其他危害民用航空安全和破坏航空器正常秩序的行为，这些行为因为违法情节较轻，通常只受到行政处罚。

空中警察作为人民警察的一个警种，依法享有行政执法权和处罚权。在航空器内执行安保任务时，空中警察依据《中华人民共和国警察法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规，可依法对违法嫌疑人采取盘问、检查、强行带离等行政强制措施。

二、现阶段我国民航公安安保领域存在的不足

（一）安保立法不足

民用航空安保领域经过多年的探索与实践，已初步形成了以《中华人民共和国民用航空法》为母法，《刑法》《治安管理处罚法》为核心，《民用航空安全保卫条例》《民用机场管理条例》《中国民用航空安全检查规则》《飞行中安保规则》等法规为重点，以及一系列有关航空安全保卫的规范性文件为补充的法律体系。该法律体系虽然在一定程度上为民用航空的安保工作提供了有力的法律支持，但是，民航公安在履行安保职责时仍面临着立法不足的掣肘。

1.安保立法滞后

民航公安履行安保职责时依据的母法——《中华人民共和国民用航空法》——于1995 年制定，1996年施行。虽然五经修订，但《民用航空法》每次修订都是小范围修订，并未涉及一些根本性问题。譬如《民用航空法》第八章对公共航空运输企业市场准入、航空运力、航空运价等方面的管理模式显然不符合十八大以来党中央确定的继续深化经济体制改革和扩大对外开放的精神，其管理模式与世界先进的航空运输管理体制不符，阻碍了中国航空运输企业融入经济全球化浪潮的趋势［1］。

此外，作为民航公安的空中警察在执法过程中，与其配套的相关法律法规建设则更加落后，这在客观上直接导致其执法依据不足。目前我国对空中警察的职责描述仅有两个规范性文件：《中国民航空中警察组建方案》《空中警察管理规定（试行）》。更复杂的是，法学界对于规范性文件的法律效力问题一直争论不休，尚无定论。这些都在一定程度上造成了空中警察的执法困境［2］。

2.安保法律体系混乱

目前，我国在民用航空安保方面的立法主要有——①法律：《民用航空法》《刑法》《治安管理处罚法》。②行政法规及规章：《民用航空安全保卫条例》《民用航空安全检查规则》《民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则》《航空安全员合格审定规则》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》。③规范性文件：《国家民用航空安全保卫规划》《民航总局关于贯彻实施〈中华人民共和国民用航空安全保卫条例〉有关问题的通知》《民用机场公安机关治安防控工作实施细则》等数百部规范性文件。

显然，我国航空安保法律体系中规范性文件的数量远远超过了法律、行政法规和规章的总和。但这些规范性文件在整个法律体系中的地位和法律效力，目前我国法律并没有明确规定。在这样的背景下，试图通过这些规范性文件对我国民航安保工作发挥重要作用，显然是行不通的。再加上这些规范性文件自身存在数目庞杂，内容交叉重叠，适用措施滞后的问题，导致我国民用航空安保法律体系头轻脚重，体系混乱。

在民航领域，民航公安机关的执法依据具有一定的特殊性。除了依据一般公安机关的执法依据，如《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国警察法》之外，还有一些特殊的法律法规规章，如《中华人民共和国民用航空法》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》等。而这些特殊的法律法规条文本身又规定，适用的当时需要结合其他法律法规的内容，这就导致民航公安机关执法时法律依据混乱，难以适用。

3.国际航空安保公约与国内立法衔接不畅

为保卫民用航空的飞行安全，中国先后签署了《东京公约》《海牙公约》《蒙特利尔公约》等多个国际民航安保公约。在这些公约里，中国将自觉履行缔约国的义务，按照国际航空安保公约的要求和标准构建与国际航空安保相接轨的安保法律体系。那么，这就势必要考虑到一个复杂的问题——国际条约在国内的适用问题，也称国际法与国内法的关系问题［3］。中国法学界比较一致的看法是“国际法与国内法是两个不同的法律体系，但由于国内法的制定者和国际法的制定者都是国家，两个体系之间有着密切的联系，彼此不是互相独立而是相互渗透和相互补充”［4］，据此，国际条约在国内的适用问题就转变为如何将国际条约转化为国内法，或如何直接并入国内法，以及当国际条约与国内法发生冲突时如何适用的问题。关于国际民航安保公约如何在国内适用，我国并没有明确的规定，具体的适用都散见于一些法律法规中。譬如1980年，国务院出台的《关于中国加入海牙公约和蒙特利尔公约的通知》上标明“希望各地区、各有关部门认真执行上述国际航空保安条约的有关条款”；1987年出台的《关于对中华人民共和国缔结或参加的国际条约所规定的罪行行使管辖权的决定》规定“对于中华人民共和国缔结或参加的国际条约所规定的罪行，中华人民共和国在所承担条约义务的范围内，行使刑事管辖权”。这些都是将国际航空安保公约自动并入国内法。除此之外，我国还通过对有关法律条约的制定和修改，将我国加入的、国际航空安保公约中规定的但没有确定具体罪名和处罚的危害航空安全的违法犯罪行为确定下来。譬如1997 年的《刑法》中新增了“劫持航空器罪”，这就是将国际民航安保公约转化为国内法的具体体现。但在司法实践中，这些较混乱的适用方式导致国际航空安保公约在我国的适用方式和法律地位始终处于模糊不清的状态。

除此之外，国际航空安保公约与国内法还有衔接不畅的地方。譬如，关于国际航空安保公约在我国刑法体系的地位和适用效力问题，《刑法》并没有作出明确规定，一旦出现某类国际航空安保公约规定的危害航空安全的犯罪行为而我国《刑法》对此又没有明确规定，其如何适用就变得扑朔迷离了。这些都在客观上加大了实务部门处理此类违法行为的难度。

（二）安保主体方面的不足

1.机场公安机关体制改革问题较多

从2003 年8 月民航总局和公安部联合下文实施《民用机场机构改革方案》开始，全国93个机场公安机关分别开始进行属地化改革。但直到现在，机场公安机关在体制改革中依然存在许多问题：部分地区移交工作进展缓慢甚至停滞；在对改革文件精神的贯彻实施中，各个地方操作不一，等等。

虽然机场公安的体制改革改变了机场公安的行政隶属关系，强化了其政府监管职责，定机构、定编制、定职能的《三定方案》也为机场公安理顺了部分工作关系，但是体制改革遗留问题仍然影响机场安保职责的保障力度。体制改革之前，机场和机场公安机关是“一家人”，体制改革之后机场公安移交地方，但部分机场管理者出于自身利益考虑，将本属于机场公安机关行使的职责重新划分给自己管理的空防安全部门。这就导致机场的某些部门和机场公安多头执法、职责交叉。譬如，就机场控制区通行证件使用管理而言，这本属于民航公安机关的职责权限，但是民航安全监督管理局空防处在日常工作中也在行使着机场控制区通行证的管控职责［5］。这就容易引起多个部门之间推诿、扯皮，甚至爆发冲突，影响其安保职责的履行。

体制改革后，机场公安机关虽然隶属于地方公安机关，但与地方公安机关存在着衔接不畅的问题。譬如，就旅馆业治安管理系统的衔接问题，有些地方公安机关的管理系统并未完全向机场公安开放。当一些地方公安高度关注的重点管控人员到机场辖区宾馆住宿时，机场公安通常毫不知情，完全依赖于地方公安的通知、通报，这极其不利于机场公安的治安管理工作。

2.空中安保主体职责混乱

公共航空运输企业负责飞行中航空器的安全保卫工作，但是企业法人一般不可能成为飞行中航空安保工作的具体实施者，因此，飞行中航空器安保的职责具体由机长、空中警察、航空安全员和其他机组成员，甚至包括旅客承担。其中，依据《飞行中安保规则》规定，其他机组成员的安保职责为“按照分工维护客舱正常秩序，发现航空器可疑情况时及时通知航空安全员，协助机长及航空安全员妥善处理飞行中出现的严重危害飞行安全的行为”；旅客的安保职责主要体现在遵守民用航空的相关规定，保持航空器内的良好秩序，发现航空器内有可疑情况时及时举报。可见，在空中实施安保的主体主要为机长、空中警察和航空安全员。

机长的空中安保职责主要通过以下国际条约及国内法赋予：1963年的《东京公约》规定了机长的五种治安权——采取合理强制措施、获得治安协助权、命令离开飞机权、移交主管当局权和合法掌握证据权；《民用航空法》规定了机长对于航空器的违法行为可以采取合理措施的权力；《民用航空安保条例》规定了机长享有特殊情况下拒绝起飞的权力；《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》规定了机长采取管束措施等治安权力。

据前文所述，我国关于空中警察的执法规范性文件较少，其空中安保的职责权限也并非十分明确。实践中，空中警察通常需要负责处理飞机上发生的所有危害飞行安全的治安案件和刑事案件。

航空安全员的前身是20世纪70年代时我国在国际航班上设置的专门用来安全保卫的人员。20世纪80年代民航公安机关成立，此时的航空安全员编制隶属于飞行部队，业务方面需要受民航公安机关领导。随着民航系统的体制改革，航空安全员与民航公安机关割裂，成为机组成员，属于公共航空运输企业的员工，由公共航空运输企业派遣，负责保障民用航空飞行安全。根据《民用航空安全保卫条例》第二十二条规定：“航空安全员在机长的领导下，承担安全保卫具体工作。”此时的航空安全员作为机组成员之一，应当接受机长的领导，维护航空器内的秩序，制止威胁民用航空飞行安全的行为，保护所载人员和财产的安全。

通过对上述空中安保主体的安保职责介绍，我们不难发现，空中安保存在机长与空中警察权力交叉、空中警察与航空安全员职责重叠的情形，这势必会造成众多执法困扰：当航空器内发生违法犯罪行为时，机长和空中警察都享有处置权，那么当机长和空中警察处理意见相左时，容易引起争论，不利于空中安保工作的开展。航空安全员与空中警察的职责重叠也是如此：空中警察成立初期，是按照培训航空安全员的规则和流程进行培训，《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》中所述的航空安全员的安保职责和《空中警察管理规定（试行）》中规定的空中警察的安保职责基本上是重合的，那么在具体执行过程中也就极易发生矛盾。3.空中执法存在诸多困难

受空中警察人数的限制，很多航班上只有一名或没有空中警察，这就导致空中警察在空中执法时会受到法定程序的限制。根据新修订的《公安机关办理行政案件程序规定》，“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像”。因此，空中警察在飞机上执法时，受人数限制会造成很多查处治安案件的工作无法进行。

空中安保主要发生于航空器飞行过程中。在航空器飞行过程中发生的违法犯罪行为，空中警察需要将自己收集到的证据、抓捕的嫌疑人一并移交给机场公安。但在证据移交环节也存在许多问题，譬如证据移交欠规范——机上收集到的许多证据不满足证据的形式要求，导致机场公安在办案时无法适用，事后又无法重新收集证据，最终导致违法犯罪行为无法得到及时的惩治等。

4.地、空安保缺乏有机协作

民用航空安保应当是由空中安保、地面安检、机场公安相互协作有机运行的一个整体，但是在实践中，空中安保由公共航空运输企业负责；在机场体制改革划归地方之后，地面安检主要由机场管理机构负责；机场公安在体制上隶属于地方公安机关，在业务上接受民航公安局的领导。这三大安保领域分属不同的部门领导，那么就势必会影响各个安保主体间的有机协作。譬如公共航空运输企业和机场管理机构之间就存在着安保执法脱节的现象。机场管理机构的地面安检是保障航空器飞行安全的前置条件，实践中许多起空难事件的发生都是由于地面安检的疏漏使得犯罪分子将危险物品带上航空器造成的。机场管理机构在地面安检过程中发现携带有危险物品的人员，在依法没收这些危险物品的时候并没有及时与空中警察或空中安全员沟通，造成执法脱节的现象。

三、新时代我国民航公安安保工作的创新路径

（一）完善航空安保立法，建立体系完备的航空安保法律体系

民航公安在安保执法过程中面临的诸多问题，归根结底都是安保立法的不足。清晰而又充足的法律依据，是民航公安有效履行安保职责的重要前提。

1.修订完善《民用航空法》

《民用航空法》已运行23年，共16章214条。该法律的基本框架结构为总则、民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻救援和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任和附则。该法的基本框架是合理和全面的，对关系民用航空的有关法律问题都有表述，但在新时代背景下应当根据出现的新情况对该法的部分章节内容进行增删，明确该法的基本原则，确保立法与时俱进、与时代相配套。

目前，我国已经形成由一部法律、二十余部行政法规、百余部有效的部门规章、文件组成的民航法律法规体系框架。如前文所述，这其中起着重大作用的部门规章、文件的法律效力问题至今尚不明确，这一现状极大地制约了我国民用航空运输业的发展。针对这个问题，在修订《民用航空法》时，我们应当明确现适用的民航法律规范的效力、层级和适用范围，实现我国民航立法的法典化和体系化。进一步修订《民用航空法》《民用航空安全保卫条例》《民用航空安全检查规则》《公共航空旅客运输飞行中安全保卫规则》《公共航空运输企业航空安全保卫规则》等民用航空安保方面的重要法律法规，弥补法律的疏漏。明确与安保有关的规范性文件的作用和效力，将部分重要的规范性文件提升为部门规章，构建合理有序的民用航空安保法律体系。

法律的基本原则是法律规范的灵魂。在修订《民用航空法》时也应当注重对法律基本原则的修订。航空安全是航空立法的第一要义，2004 年，我国第一次把“尊重和保障人权”写入宪法，为与国家的根本大法保持一致，《民用航空法》也应当把“以人为本”确立为基本原则，把保护民用航空运输消费者权益作为一项基本原则写入该法的总则中。

2.完善《刑法》在民航安保领域的立法

基于国家航空安保公约和国内法的规定，我国已初步形成了以预防和打击民用航空非法干扰行为为目的的安保规则。但是基于国际和国内民用航空安保的新局势，我国《刑法》针对危害民用航空安全行为的规定仍需要进一步明确：对危害航空安全的违反治安管理行为与犯罪行为的界限，干扰行为与扰乱行为的区别未作明确规定，也未依据国际航空安保新形势增设新型机上危害航空安全的违法犯罪行为，只有将这些加以完善才能促进航空安保法律体系的现代化发展。

关于国际条约在国内的适用问题，建议修订《刑法》明确国际条约在国内刑法领域的适用规则，制定统一的立法将国际条约所规定的危害航空安全的行为转化为国内法，解决国际条约在我国适用混乱的情形。

3.制定专门的单行法，弥补航空法律体系的空白

航空安保领域的发展离不开一套完备的航空法律体系。因此，在明确航空领域立法原则和基本规则的基础上，我们可以大胆设想借鉴西方航空大国航空法法典化、体系化的经验，将现在我国航空安保领域立法不足的现状通过制定单行法律的方式来解决。譬如我国目前民航安保领域备受争议的机长机上执法主体的法律地位问题、空中安保主体的职权交叉混乱问题，就可以通过一部《飞行员法》来明确。对于空中警察的职权、空中警察和机场公安办案的衔接问题，可以通过制定《民用航空安全保卫法》来解决。这些众多的单行法律必定会成为民用航空安保领域的中流砥柱，并且这些单行法律在进行了有步骤、有目的的科学合理编纂和融合后，必定会为民用航空的法典化和体系化作出贡献。

（二）端正思想理念，提升安保水平，打好安保攻坚战

1.端正安保理念，提升安保水平。

民航公安的安保理念和安保水平对于保护民用航空安全，打击危害民航安全的行为影响重大。机场公安、地面安检、空中安保是保卫民用航空器安全的三大领域。其中机场公安在体制改革后大多隶属于地方公安机关；空中安保由空中警察、机长、空中安全员负责，空中警察由民航总局下属的空警总队派驻在各大航空公司，业务上和体制上归民航总局领导，而其人员配置和工资福利却与各大航空公司有着千丝万缕的关系，在业务上很难做到真正的独立；地面安检工作由机场负责。因此，只有各安保领域有机协作，树立共同发展的理念，努力提升自身发现和查处危害航空安全行为的本领，才能打好民航安保攻坚战。

2.借鉴国外先进民航安保经验

民用航空领域的一大特征就是其国际性。危害民用航空安全的违法行为也具有国际性特征，那么其他国家先进的民航安保经验就变得非常具有参考意义。民航公安机关应当在工作中积极研究国外危害航空安全的典型案例，总结国外航空安保主体的应对经验，努力把社会力量融入民航安保团队。随着经济社会的多元化发展，安保行业生态形式也变得更加丰富，安保的业务已经从单一的人力巡逻防控模式升级为人防、物防、技防、犬防、押运、保安咨询、劳务输入等领域为一体的全方位安保服务网络，并开始向高科技安全防范领域迈进。我国的民用航空安保大门应当向社会层面打开。通过对国外民航大国的考察，在民用航空的安全保卫中引入那些经过资格审查具备一定资质的社会力量，如引入安保公司等社会组织来负责一定领域的安保业务，通过引入社会力量，提高安全检查的效率，提升乘客的满意度。

（三）加强地、空执法协作，构建智慧防控体系

民用航空安保的实现离不开地上和空中安保人员的有机协作。地、空执法协作具体体现在技术、资源、信息共享等多个方面。譬如在资源和信息共享方面，任何一方安保主体在得知有威胁民航安全的人或事件时，都可以积极与其他安保主体联系：机场公安通过民航公安情报信息系统得知有威胁民航安全的人员要乘坐某航班飞机时，在做好自身情报信息研判与应对工作的同时，将该信息传送到机场管理机构以及对应的航空公司。提醒机场管理机构在该人员进入航站楼时重点安检，提醒航空公司在航空器飞行期间做好相关安保工作。通过地、空安保情报信息共享，打破原来空中安保和地面安保各成一体的格局，完善民用航空安保工作。

劫持航空器等犯罪行为由于危害性大，一直是民航安保的重点关注对象。由于劫持航空器的犯罪行为发生在飞机上，当此类犯罪行为发生时地面安保指挥平台无法感知劫持航空器犯罪行为的具体细节，很难及时有效整合多方力量打击该犯罪行为。如果在地、空合作平台下，航空运输企业可以将其航班视频图像即时传送给机场公安指挥中心，搭建可视化指挥平台，将有利于解决这一难题。

随着信息技术的发展，利用科技创安，构建智慧警务是民航公安当前应当考虑的问题。广东省公安厅机场公安局利用信息化手段，依托大数据平台，在构建智慧警务方面已经取得成效，其所构建的指挥联勤网、视频监控网、预警研判网、安保联动网、社区警务网在打击机场拉客扰序行为、抓捕涉恐、网逃人员方面发挥了重要的作用。例如2018年4 月，一涉恐嫌疑人员在东莞购买了一张去往白云机场的机场大巴车票，机场公安局的情报预警系统立马作出了情报预警。机场公安局二号航站区派出所民警迅速做出反应，等该大巴车一到机场，该涉恐嫌疑人员立马处于机场公安机关的全程监控之下。机场公安局民警通过对其行动轨迹和接触人群的研判，发现并抓获数名涉恐人员。这就是大数据时代背景下智慧警务与传统警务相比展现出的优势。利用智慧警务构建信息化的防控体系，并利用机场的天然优势不断丰富数据源，构建立体化的数据模型，这在今后的民用航空安保工作中必将发挥越来越重要的作用。