统一司法行政戒毒工作基本模式演进：从形式到实质

李 栋

（广东司法警官职业学院，广东 广州 510520）

一、肇始：从二元模式到统一模式

毒品问题作为全球性问题影响着世界，我国亦概莫能外。随着我国改革开放与世界接轨，我国的毒品防治工作也面临着越来越严峻的形势。2019年6 月18 日发布的《2018 年中国毒品形势报告》指出：一方面，我国禁毒工作取得明显成效，全国新发现35岁以下吸毒人员同比下降31%，大力推进社区戒毒社区康复“8·31”工程，全国戒断三年未发现复吸人员207.3万名；但另一方面，我国毒品治理局势仍极为严峻，全国现有吸毒人员240.4万名，规模仍然较大①http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/18/content_5401230.htm，最后访问时间：2019年8月10日。。

为了规范戒毒工作，国务院于1995 年发布《强制戒毒规定》，规定“强制戒毒工作由公安机关主管”，而司法部于2003年发布《劳动教养戒毒工作规定》，规定“劳动教养戒毒工作由司法行政机关主管”。自此，我国的强制戒毒工作形成了“公安—司法”强制戒毒双轨制模式［1］。针对同一种行为采取不同的规制手段在我国早已有之，例如我国采取“行政违法”与“刑事违法”的二元违法体系②在劳教制度废除之前，甚至可以说我国采取了“行政处罚”“劳动教养”“刑事处罚”的三元违法体系。，即对部分行为依程度不同而采取不同的制裁方式。但是对于吸食毒品这种单一性质的行为采取不同的主管机关分管的方式，却还是极为少见，事实上也造成了不同主管机关之间工作衔接不顺畅、互相争权诿责、工作重复进行等负面效应。

公安机关与司法行政机关共同管理强制戒毒工作的二元模式存在诸多弊端，建立统一的戒毒工作模式的呼声极大，如有学者提出：“针对公安机关强制隔离戒毒机构起不到应有的戒毒功能和双重归属权带来的协调不畅、浪费资源等问题，建议撤销公安机关强制隔离戒毒机构，把所有的强制隔离戒毒工作交由司法行政机构的强制隔离戒毒场所。”［2］实务中也出现了“加快推动决定权与执行权分离的体制改革，将现行的公安、司法行政机关共同履行强制隔离戒毒工作职能，改革为统一由司法行政机关独立承担，形成公安机关专职禁毒、司法行政戒毒场所负责强制隔离戒毒的运行机制”的呼声［3］。在这一背景下，国务院于2018 年通过《国务院关于修改部分行政法规的决定》明确：“设区的市级以上地方政府司法行政部门负责管理司法行政部门的强制隔离戒毒场所、戒毒康复所，对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持。”同年，司法部印发《关于建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式的意见》明确提出建立“全国统一的司法行政戒毒工作基本模式”。据此，我国在行政法规层面上确立了统一的司法行政戒毒主管机关，将以往的公安机关与司法行政机关共同管理戒毒工作的二元模式变更为由司法行政机关统一主管戒毒工作的统一模式，这不仅是对理论层面上优化戒毒工作的回应，更是对戒毒工作实务的正视。

强制戒毒工作模式由“公安—司法”强制戒毒二元模式向由司法行政机关主管的统一模式转变是对强制戒毒工作的严峻现实的积极回应，能够打破以往二元模式下公安机关与司法行政机关在戒毒工作上权责交叉的问题。但是，统一模式的建立并非简单将原先由公安机关主管戒毒工作的职权转移到司法行政机关，而是在司法行政机关统一主管戒毒工作的前提下，由司法行政机关与公安机关、检察机关等机关单位进行协作，共同保障强制戒毒工作的顺利进行。

二、鉴往：二元模式的反思与修正

以往由公安机关与司法行政机关共同管理戒毒工作的“二元模式”在实际运行中出现了诸多问题。首先，脱胎于劳教强制戒毒的司法行政戒毒具有将吸毒人员等同于被施加劳教的违法人员的倾向。这种倾向与我国传统上认为“鸦片烟毒贻害甚剧”的观念有着密切的联系。其次，二元模式使强制戒毒工作由公安系统与司法行政系统两个系统分管，导致出现两套系统重复建设、人员冗杂、职能重复、检验标准不一、转处移送制度不顺畅等问题。此外，二元模式下，公安机关对吸毒人员所采取的强制戒毒时间只有3 至6 个月，难以对戒毒工作发挥实质作用。而期限一到又面临将吸毒人员移送司法行政机关的转处移送程序，公安机关与司法行政机关的转处移送标准不一使得部分吸毒人员无法成功移送而直接释放，导致戒毒工作就此中断。这些问题都是戒毒工作顺利进行所难以忽视的，因此，既需要明确吸毒人员的身份以明确戒毒工作的性质，也需要打破“公安—司法”强制戒毒双轨制的二元模式，将戒毒事权集中。

（一）吸毒人员身份的辨正

在劳教制度废除之前，公安强制戒毒与劳教强制戒毒双轨并行的模式不可避免地使戒毒工作带上了“惩治制裁”的色彩，吸毒人员容易被简单地归入“违法犯罪人员”的行列。即便是劳教制度废除之后，由于现有的强制戒毒所大多是由劳教场所“换牌改名”而来，管理人员及其思维仍或多或少保留着传统劳教制度的痕迹。此外，公安机关拥有戒毒工作的决定权，这使得戒毒工作带上了“治安”的色彩，吸毒人员也很容易被当成“违法犯罪人员”。

但实际上，吸毒人员的身份是否实质上的“违法犯罪人员”是值得商榷的。即便认为吸毒人员属于违法犯罪人员，也应当认识到吸毒人员并非单纯的违法犯罪人员，而是同时兼具违法人员、毒品的受害人、毒品上瘾的病人三重身份。首先，吸毒行为属于无被害人的犯罪，仅仅侵害自身身体健康而并未侵犯他人利益，按照“被害人自我答责”的原理与“密尔的损害原则”，吸毒都不应属于违法犯罪行为。试想，在自杀这种剥夺自身生命法益的行为都不具备违法性的情况下，吸毒行为又如何能被认定为是违法行为呢？其次，即便吸毒行为被认为侵害了公序良俗、社会秩序，而被认定为行政违法行为或刑事违法行为，吸毒人员也应当有别于普通的违法犯罪人员。我国《禁毒法》第31条规定“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”，表明吸毒人员并非单纯的违法人员，同时也是受害人、病人；同时，国家对吸毒人员所采取的是“帮助措施”，而非“制裁、惩罚措施”。然而，当下我国公安机关对吸毒人员采取的强制戒毒措施最长可达三年，如果算上其后最长可达三年的社区戒毒阶段，吸毒人员受到限制的时间最长可达六年。这种本身轻于普通行政违法、刑事违法的行为，所遭受的制裁却远远大于普通的刑事犯罪行为所判处的刑罚，这不得不引起我们的注意。

域外部分国家已经取消了强制戒毒方式，而仅保留了自愿戒毒、社会戒毒的方式，这种转变的原因在于对吸毒人员身份的定性从简单的“违法犯罪人员”向“受害人”和“病人”转变。当然，外国的强制戒毒工作经验有其存在的社会背景和政治制度，因此，借鉴外国的强制戒毒工作经验不能忽略我国的基本国情。在我国吸毒人数众多、法制还在逐步建设、完善的背景下，虽然没必要一味学习域外发达国家经验而过早取消强制戒毒方式，但也不能忽略吸毒人员的受害人与病人身份。只有正确认识到吸毒人员同时兼具违法人员、受害人、病人的三重身份，才能对戒毒工作、吸毒人员采取恰当的措施，而不是将吸毒人员单纯作为违法犯罪人员给予严厉的制裁与惩罚。即便认为强制戒毒方式的存在有其现实需要，也应当认识到强制戒毒与自愿戒毒、社区戒毒、家庭戒毒等方式一样，仅仅只是戒毒的手段之一，而戒毒工作的目的与核心是“戒毒与回归”。因此，应当摒弃强制性思维下将吸毒人员简单定性为“违法者”的理念，而应当重视吸毒人员的“受害人”与“病人”身份。

（二）二元模式转变为统一模式需谨防“形式合一、实质分轨”

二元模式下由公安机关与司法行政机关分管强制戒毒工作，但这种双轨制模式会造成两机关之间职权交叉、衔接不畅、资源浪费的问题，所以应当对这种双轨制实行并轨，将戒毒的事权集中于司法行政机关。首先，公安与司法分段执行强制隔离戒毒造成资源浪费，二元模式下公安机关与司法行政机关对采取强制戒毒措施的吸毒人员均要履行入所体检程序、均要配备警卫人员与医护人员、均要配备治疗器材等人力物力资源，这就导致戒毒场所的重复建设。其次，《戒毒条例》规定由公安机关执行3 至6 个月后移送司法行政机关继续执行。但是，这不仅面临着“前期由公安机关先执行3至6个月的依据与意义究竟何在”的问题，而且由于公安机关与司法行政机关的移送标准不一，甚至出现公安机关不移送或司法行政机关不接收的情况。二元模式的双轨制造成戒毒主管机构的臃肿，也使戒毒工作的程序繁琐，过多的资源放在程序的衔接与配合之上，势必导致戒毒及康复阶段被轻视，使戒毒工作难以收到应有之效。在司法体制改革的背景下，如何完善司法行政体制以更好地解决戒毒工作便成为难以绕开也不能绕开的问题。

如前所述，国务院的《强制戒毒规定》与司法部的《劳动教养戒毒工作规定》确立了我国“劳教戒毒”与“公安戒毒”的二元戒毒模式；而2007年《禁毒法》的颁布确立了统一的戒毒模式，即“强制戒毒模式”。但这种“强制戒毒模式”仅仅是在形式上将“公安戒毒”与“劳教戒毒”统一归类于“强制戒毒模式”，而在实质上仍然是由“公安戒毒”和“劳教戒毒”两部分组成并分别运行。劳教制度废除后，“劳教戒毒”改为“司法行政戒毒”，依然是将“统一的”强制戒毒模式划分为“司法行政戒毒”与“公安戒毒”两部分，并由司法行政机关与公安机关分别主管。这种所谓的“统一模式”只是形式上的统一，却是实质上的分轨。因此，统一司法行政戒毒工作基本模式的落地落实便不能停留在形式上将“公安戒毒”与“司法行政戒毒”统一命名为“强制戒毒”，而应当从实质上将“公安戒毒系统”与“司法行政戒毒系统”予以合并，将两个系统的事权集中于一个主管机关手上，才能避免二元模式下两套戒毒系统并行不悖导致的职权交叉重复、资源重复建设、程序衔接不畅等弊端，也能避免形式上的统一模式所带来的“形式合一、实质分轨”的弊端。

因此，应当改变由公安机关与司法行政机关分管强制戒毒工作的二元模式，将双轨制进行并轨，统一由司法行政机关主管、协调。统一司法行政戒毒工作基本模式意味着打破二元模式下由公安机关与司法行政机关分管戒毒工作的局面，也意味着不能仅仅在形式上将“公安戒毒”与“司法行政戒毒”统称为“强制戒毒”，而应当在实质上由司法行政机关统一主管强制戒毒工作。此外，整个司法行政戒毒工作统一模式的运行也需要发挥公安机关的作用，但公安机关的身份应当从曾经的主管机关转变为辅助机关与协助机关。只有正确厘清司法行政机关与公安机关在统一模式内的地位与职能，才能使统一模式避免陷入“形式合一、实质分轨”的局面。

三、知来：统一模式从形式到实质

统一的司法行政戒毒工作模式的落地落实要避免形式统一模式所带来的“形式合一、实质分轨”的弊端，实现主管机关的单一化与职权的集中化，但这并不意味着仅在形式上由司法行政机关作为唯一的强制戒毒工作的主管机关即可，也不意味着仅仅依靠司法行政机关一己之力便可完成强制戒毒工作。相反，统一司法行政戒毒工作模式要真正实现落地落实，需要从形式走向实质，需要从系统性的层面加强与公安和检察机关等单位的协调与配合，需要对社会相关资源进行适当引入，需要从观念上革新单纯将吸毒人员视为违法人员的旧观念，需要对“四区五中心”的戒毒模式内部各要素进行统筹兼顾。

（一）与公安、检察机关的协调与配合

从二元模式到一元模式指由司法行政机关统一主管强制戒毒工作，但这并不意味着戒毒工作排除公安机关的介入。相反，公安机关在戒毒工作中的作用不可或缺，其职能与定位也更应明确。简言之，在司法行政戒毒工作中，公安机关与司法行政机关应当分别承担强制戒毒的决定权与执行权，而社区戒毒阶段更是离不开公安机关的监管与帮教。由司法行政机关主管统一的司法行政戒毒工作的基本模式并不意味着由司法行政机关单独实施戒毒工作，而仅仅是意味着司法行政机关主导戒毒工作的进行。司法行政机关强制隔离戒毒工作模式的构建是一个系统的工程，涉及很多工作机制和工作体系的搭建与创新［4］。吸毒人员的发现与查处及决定是否采取强制戒毒措施均有赖于公安机关的配合与协助。因此，强制戒毒工作的推进应加大与公安机关、卫计委等部门的协调力度［5］。统一的司法行政戒毒工作基本模式要谨防“形式合一、实质分轨”的现象，也不能陷入“形式合一、实质单一”的“唯司法行政机关而轻公安机关”的泥淖。

此外，统一司法行政戒毒工作也需要监督才能防止权力滥用、保障戒毒工作的顺利进行，但仅仅依靠司法行政机关与强戒所的内部监督却难免有“自我监督”之嫌。因此，需要发挥检察机关的监督职能，防止强制戒毒工作中发生人情案、挟私报复案等权力滥用或渎职情况的发生。其次，由于强戒所作为戒毒的强制场所，不可避免地带有强制性与暴力性，而强戒所内暴力监管等侵犯人权事件也时有发生，这更加要求检察机关要积极发挥监督职能，以防止强戒所内侵犯人权事件的发生，以更好地保障吸毒人员的合法权益。再次，实践中出现强制戒毒人员在强制戒毒期间利用被发现的新犯罪事实来使自己从强制戒毒程序转为刑事诉讼程序，以此来逃避执行剩余强制隔离戒毒期限的情况①http://www.spp.gov.cn/spp/llyj/201907/t20190707_424180.shtml，最后访问时间：2019 年8 月10 日。。这种现象虽属个案，但恰恰说明统一的司法行政戒毒工作如果缺乏与公安部门、检察机关的有效协作，便很容易出现制度性漏洞，进而影响戒毒工作的有效推进。这些都要求检察机关发挥检察职能，通过检察监督来纠正戒毒工作中的违法违纪行为，如宁夏便于2017 年设立了全省首家司法行政强戒所驻所检察室。

申言之，从二元模式向统一模式转变仅仅意味着主管机关的改变，而不意味着对公安部门、检察机关职能的排斥。统一司法行政戒毒工作基本模式的落地落实离不开公安部门、检察机关的协作与配合。

（二）社会资源的引入

统一司法行政戒毒工作虽然属于强制戒毒手段，但应当认识到强制性只是戒毒手段之一，且正因为其“强制性”与“暴力性”特征而更加需要慎重使用。即便适用强制戒毒手段，也应当认识到“戒除毒瘾、回归社会”才是戒毒工作的目的与核心，而不应因果倒置、片面强调手段的“强制性”与“暴力性”。回归社会这一目的要求戒毒工作的进行需要与社会的现实发展相适应，在这一点上，社会组织相对于政府而言无疑具有更高的专业性与市场敏锐度。因此，戒毒工作的顺利进行需要与社会组织进行对接，为吸毒人员的社会化提供与时俱进的、恰当的技能培训与社会沟通渠道，使戒毒人员的认识能跟得上时代的发展与进步、技能能与社会需要相适应。只有保证吸毒人员不至于在戒毒期间与社会脱节，才能在更大程度上确保吸毒人员在戒毒工作完成后能顺利回归社会，而不至于因为与社会格格不入而再度走上吸毒的道路。

戒毒工作的实施不同于行政制裁或刑事制裁措施，司法行政机构的康复训练能力有限，单靠司法戒毒机构的人力、物力和财力无法满足康复学员康复训练过程中社会适应能力提升的需要［6］。因此，应当积极引入社会组织的资源与力量，通过充实社工队伍、政府补贴志愿者、政府购买服务、与高等院校及科研机构合作等方式健全社会支持系统［7］。当下，我国正积极推进政府职能转变，实现从“万能政府”到“有效政府”的转变。政府的职能应更有针对性、更加具有上层建筑的属性，至于专业领域内的工作应当通过向社会组织分权、购买社会服务等方式积极引入社会资源与社会力量，实现专业化运作。因此，社会资源在统一司法行政戒毒工作中的引入顺应我国“有效政府”的建设、能有效避免政府职能的臃肿。

此外，戒毒工作的定性亦十分重要，以往将戒毒工作等同于对吸毒人员的惩戒手段，导致一些暴力化、集权化管理的情况出现。而强制戒毒在时间与程度上比刑罚更为严苛，甚至出现了“刑罚倒挂”“宁愿判刑”的现象，严重违反了行政比例原则。实际上，戒毒工作应当是一种社会化的帮扶措施，是需要国家、社会积极参与的帮助吸毒人员回归正常轨道、摆脱毒瘾的救助行为。社会组织具有更好的专业性与市场敏感度，能更有效地提供社会化的帮教措施，也能针对市场对人才的需求变化而与时俱进地提供相应的培训。传统的强制戒毒工作虽然在强制劳动之余也包括了对吸毒人员职业技能的培训，但这些都停滞于修车、机器维修等传统技能，未能适应当下信息社会、经济社会快速发展的需要。而社会组织恰恰在这方面有着更强的针对性、灵活性与市场导向性，能提供社会需要的职业技能培训。因此，政府应扮演监督指导而不是主导的关键角色［8］。社会资源的引入不仅能有效地体现戒毒措施作为社会化帮扶措施的本质，更能发挥社会组织的专业性，实现更为有效的戒毒防治效果。

（三）传统理念的革新

统一司法行政戒毒工作应当摒弃以往将吸毒人员简单划为违法犯罪人员的思维，应当树立“吸毒人员是患者、受害者而不是单纯的越轨者”的理念。如前所述，吸毒人员不是单纯的违法人员，同时也是吸毒的受害者与病人。对待吸毒人员应当采取的是治疗、矫正的方式，而不是大政府理念下的强行管制、粗暴制裁。我国台湾地区的戒毒策略便经历了从着重惩罚的“道德模式”逐渐向将吸毒者归于“病犯”并予以戒瘾治疗的“医疗模式”的转变［9］。在“道德模式”之下，吸毒人员往往被等同于违法犯罪人员而被采取制裁措施，而“医疗模式”则注重对吸毒人员采取宽缓的治疗措施。

然而，尽管当下我国大力推进新型的戒毒所建设，但仍保留着将吸毒人员当作违法犯罪人员、重安防而轻康复治疗的倾向。以江苏省为例，江苏省顺应戒毒管理需要打造“智慧型戒毒所”，但却把重点放在了安防上面，“把防戒毒人员逃跑、防所内死亡、防所内复吸、防自伤自残作为安全防范的重中之重，加大力度引进和更新视频监控、红外报警、无线定位报警和夜间起身报警等系统”［10］。这实际上仍是将戒毒所当作看守所甚至监狱，把吸毒人员当作犯人。这种传统观点忽视了吸毒人员的身份与戒毒措施的性质，难以保证戒毒工作的有效推进。

（四）“四区五中心”内部的衔接

浙江省于2013 年创立了“以四区分离为基础、以四式管理为特色、以五大中心为支撑、以诊断评估为总牵引”的“四四五”戒毒模式，该模式于2018年被司法部正式确定为全国统一的司法行政戒毒基本模式。而司法部也于2018年通过《关于建立全国统一的司法行政戒毒工作基本模式的意见》明确提出借鉴“浙江经验”建立“四区五中心”①“四区”指：生理脱毒区、教育适应区、康复巩固区、回归指导区；“五中心”指：戒毒医疗中心、教育矫正中心、心理矫治中心、康复训练中心、诊断评估中心。的全国统一司法行政戒毒工作基本模式。值得注意的是，“四区五中心”的划分并不是单纯从形式上进行区分即可，早在“四区五中心”的全国统一司法行政戒毒工作基本模式建立之前，各地建立的戒毒基本模式基本上是包括“生理脱毒期、身心康复期、社会复归期”在内的三期模式②如贵州“三分四期”戒毒模式、宁夏“3·3·3”工作模式、广西“四四”戒毒管理模式、北京、新疆的“三期五疗一延伸”模式、福建“三期六疗一延伸”的“361”模式、安徽“3451”戒毒模式、河北“365”戒毒模式、陕西“三三三”戒毒管理模式、内蒙古“三期六级”戒毒模式、河南“三五六九”戒毒教育矫治模式、山东“三六三”戒毒模式、广东“三三六”模式、重庆“三期三自”模式、江苏“三四二”模式、浙江“四四五”强制隔离戒毒模式、四川“常春藤生命复原戒毒模式”、海南“精神戒毒法”教育矫治模式、湖南“三定四区五中心”模式、青海的“四期三法两延伸”戒毒模式。，与“四区五中心”在框架上并没有太大区别，但均在不同程度上存在各期各阶段之间衔接不顺畅、过分重视管制与安防、轻视社会复归阶段等问题。而各地不同的模式也使得各地标准宽严不一，导致强制戒毒工作的效果大打折扣。如在湖南省X 戒毒所，虽然按照省局的指示要求，根据戒毒的三个阶段，建立了相应的四个戒毒管理区，但是各个戒毒管理区的管理方式与内容没有体现出特殊性与针对性，特别是回归适应区，基本没有有效运转起来。医疗戒护区由于缺少医疗设施与医疗人手，具体工作也没有得到有效开展。由于多方面原因，五级管理与六项机制中有几项工作还没有真正落实到位，如自主管理、临床戒护管理、心理矫治工作机制和后续照管工作机制等。

统一的司法行政戒毒工作基本模式能避免各地模式不同所造成的标准不一的问题，但戒毒模式在实际的运行中却出现形式上区分、实际上混乱的局面。“四区五中心”实体化运行是全国统一的戒毒工作基本模式的核心和关键①http://www.moj.gov.cn/Department/content/2018-12/07/608_46374.html，最后访问时间：2019 年8 月10 日。。因此，“四区五中心”的司法行政戒毒工作模式更强调系统内的协调运行，更加注重内部各区、各阶段等要素间的有效衔接，也只有各区、各中心之间实现强制戒毒工作在不同阶段间的有效衔接，才能对不同的吸毒人员因人而异采取不同的措施与方式，才能有效保障统一司法行政戒毒工作模式的顺利推进。

四、结语：落地落实应当统筹兼顾

从“公安—司法”分管戒毒工作的二元模式向由司法行政机关统一主管司法行政戒毒工作的一元模式转变，可谓是我国强制戒毒工作模式的极大进步，但这并不意味着在立法上明文规定司法行政机关作为戒毒工作主管机关便可一劳永逸。相反，统一司法行政戒毒工作基本模式的落地落实需要防止“形式合一，实则双轨”的现象。统一司法行政戒毒工作基本模式的落地落实除了要打破以往“公安—司法”双轨下争权诿责、资源浪费的窠臼，更要考虑与公安部门、检察院等机关单位的有效衔接、社会资源的引入、戒毒理念的革新、“四区五中心”戒毒工作基本模式内各区各中心等要素的内部衔接等全方位的体系架构问题。徒法不足以自行，统一司法行政戒毒工作基本模式的落地落实是一个系统性工程，不仅需要在司法行政机关主管下各机关单位的相互配合，更需要对社会力量引入、社会观念更新、工作人员理念革新等方方面面的问题进行统筹兼顾。