论中国近代铁路警察制度的形成

刘海波

（铁道警察学院 马克思主义教研部，河南 郑州450053）

中国铁路警察初创于清末，历经北洋政府时期的发展，至南京国民政府时期已基本完备。自清末初创至今已有一百多年的发展历史。铁路警察是维护铁路运输安全的专业核心力量，探究中国近代铁路警察制度的形成过程，既可以弥补学界研究之不足，又可以为认识与理解当前的铁路警务改革提供历史的经验与智慧。目前学界已有不少关于近代铁路警察的研究成果，较为详细地论述了铁路警察组织机构的发展变迁，但仍有不少问题尚未触及，本文拟从铁路警察制度的构建、对铁路警察的认识等方面展开讨论。

一、清末铁路巡警的存在形态

自1902年关内外铁路巡警初创，京汉、沪宁、津浦、道清等铁路都相继有巡警的存在。在以往研究中，学者多忽略对清末铁路巡警形态的划分。纵观清末铁路巡警创办后的发展，大致可以分为以下两种：

一是由地方筹办巡警，派驻于铁路各处，亦称作铁路巡警，最具代表性的是关内外铁路（后改称京奉铁路、北宁铁路）巡警。京奉铁路“向由北洋派兵驻守”，这种情况一直持续到民国初年，北洋警兵才移交路局管理［1］。北洋派驻警兵于关内外铁路是在特定的历史背景下形成的，袁世凯以北洋大臣、督办关内外铁路大臣的双重身份从英俄手中接收关内外铁路，派警兵驻扎于铁路各处亦是职责所在［2］。

二是由铁路自办巡警与地方巡警（或防营、军队）共同维持铁路治安，例如，京汉、沪宁铁路。铁路自行设置巡警的合法性源于1903 年商部颁行的《铁路简明章程》，其言铁路可自行雇用一定数量的弹压、巡丁等。1905 年巡警部建立后，令各省创办铁路巡警，但是警政初办，面临人才、经费缺乏等诸多困难，各省情形也不尽相同。如京汉路的京保段仿关内外铁路先行创办巡警，河南段则由河南编练铁路巡警一营派驻铁路，湖北段则由地方护军负责保护。此外，京汉路局亦设有警务委员，并带有一定数量的巡兵［3］。

综上来看，在清末，铁路巡警这一称谓包含的范围是较广的，既包括铁路自办巡警，又包括铁路沿线地方派驻铁路的巡警，此点往往容易被学者所忽视，主要是因为对铁路警察的管理归属权及其性质的认识尚缺乏足够的重视与讨论。

清末铁路巡警的创办存在较大探索性，各省、各路警政发展不平衡、不统一，以致时人尚未就此问题展开深入探讨，清廷统治便已终结。但需指出的是，时人对各铁路巡警的管辖权问题曾有微小的讨论，但最终结果是邮传部奏统筹添设护路巡警，将铁路自行雇用的护勇、巡丁等改为巡警，以符名实［4］。邮传部此举的意义十分重大，铁路自行雇用的巡丁、护勇等均是雇佣性质，邮传部奏请将其改为巡警，将其纳入整个巡警制度之下，使这一群体的身份实现了重大转变，这为后来铁路巡警的发展奠定了制度基础。在此背景下，1911年津浦铁路北线将近通车之际，便着手编定章程，筹备巡警。

在铁路巡警创办初期，时人对其认识相对有限，但至少已认识到铁路巡警自出现即与铁路存在密切关系的独特性，即以保护铁路产业与客商安全为主要责任。需尤为注意的是《山海关内外铁路巡警稽查职守章程》，这是中国历史上个第一个铁路巡警章程，也为各路巡警所广泛援引，可见其所具有的标志性。其开头便言明铁路巡警担负保护铁路产业与客商安全的责任，并详述了维持车站、车上秩序等多种职责，但在细读之下，便会发现此章程并不是仅仅针对铁路巡警，也包括铁路自行设置的稽查［5］。在铁路巡警的职权划分上，也因不同种类的巡警而需要有明确的划分界限，这反映了职权与归属权的双元化，其本质是由国家权力的分散造成的。

总体来说，清末铁路巡警初创时富有较大的探索性，但缺乏对铁路警察制度的深刻认识，纷杂的发展状态也有待后续不断整顿。

二、北洋时期铁路警察的多元化发展

辛亥革命终结了两千多年的封建帝制，中华民国宣告成立，但政治上的巨变并没有打断铁路警察向前发展的历史进程。北洋政府时期，军阀割据，虽有名义上之中央政府，却无实质的强大中央集权。在此历史背景之下，交通部曾试图划一全国铁路，但因邮传部原有各路表册因军兴而散佚，路政司致函各路局请移送现行规则章程等［6］。全国路政难以划一，作为铁路附属机关的铁路警察亦难完全整顿。民国初期交通部所能直接管辖的是京奉、京汉、京绥、津浦等铁路干线，各路所设铁路警察便成为时人关注的焦点。

民国肇建，交通部代替邮传部成为全国铁路的主管机构，直至临城劫案发生，一直未成立专门管理铁路警务的中央机关，相关事务均由专管铁路事务的路政司管理。路政司对铁路警务的管理也较为零散，如1912年，交通部路政司致函京汉路局，希望迅速筹划改良路警［7］。1913年12月18日，交通部路政司训令各路局严禁巡警入党［8］。1917年6月18日，交通部以巡警违法事件层见叠出，但各路所设巡警虽为铁路行政附属机关，但仍具有独立性质，故不受车守指挥已成惯例，故令各路站长、厂长、所长、车队长等对于所在路警应有指挥监察之责［9］。而后不久，交通部又作变更。1918 年1 月29 日，交通部“前因路警程度不齐，是以拟令路员监管，以期辅助该管官长监察之所不及，本属一时权宜，至一人两管，权限或有未清”。各路“亦以兼管不清为虑”“自应准予取消原案”。“警察虽有普通特殊之别，而代表国家行使警察职权，则初无二致，凡属铁路员役以及商民人等均应尊重其职权。在路警该管区域以内，倘有涉及刑事或违警罪者，当然得加以相当之干涉。自经此次划清权限以后，该管官长事属专司，责无旁贷，尤应振作精神，从严督率所属，尽心执行职务，毋稍因循敷演。”［10］交通部此番不成功的调整，进一步确立了铁路警察的特殊性及独立性。而后为进一步规范铁路警察服务，1922年10 月，交通部订定《铁路警察服务规则》，这一规则成为此后十年间对铁路警察职能的重要规范。

与此同时，各路警务也展现出多重发展状态，关于编制、名称、服装、规章等均不能完全统一。如平汉路在1928年以前，由警务处先后制定警察法规四十六种［11］。

鉴于此等纷杂局面，整顿铁路警务成为时人关注的焦点，对铁路警察性质的认识亦包含其中。有人认为铁路警察原属于行政警察的一种，虽具有保卫路线、维持行政秩序的责任，但所承担的实属地方警察的职责。又因当时中国地方警察尚未完全设置，故国有铁路警察的管理不得不专设路警维持之，进而提出统一各路警察编制，加强铁路警察教育训练等诸多意见［12］。亦有人提出从人才、训练、学识、道德、体格等方面对铁路警察进行整顿［13］。此后更是出现了专门研究铁路警察的相关著作，进一步深化了对铁路警察认识的研究，其中颇具代表性的是《铁路警察大意》，其序言中有载，铁路警察之“意义、性质、观念、作用等实与一般警察殊”［14］。在现实中，“铁路警察与地方警察攘利诿过，争鬨之案不一而足，凡以统系组织之不同階之厉也”［15］。著者王祖岐认为铁路警察属于交通警察之一部，“普通警察之精神不足以贯彻于全国事项，乃依诸种之必要，缩其范围”，铁路警察即专司保护铁路，但仍属于内务行政警察。铁路警察实为防止铁路上之公共危害，直接维持安宁秩序，限制个人自由之行政行为，以辅助路政之发达［16］。

上述对铁路警察的诸多认识均有特定的历史渊源，国家政治的不统一自然难以造就完善的警察制度。至北洋时期，京奉、津浦、京汉等铁路警察（铁路自管警察）实质上已经成为维持铁路安全的稳定力量，这是由中国近代的历史现实造就的。但是，路警自身力量的不足，外加各路纷杂的警务局面，必然需要一次全新的变革。

1923年5月，津浦铁路临城劫案发生后，铁路警务引起了国人的高度关注，在中外压力之下，1923年8月25日，交通部令颁布《铁路警备组织纲领》，9月1 日，铁路警备事务处在交通部成立。铁路警备事务处成立后，对于各路警备事宜进行整顿，呈准交通部长会同路政司，以交通部名义召集京汉、京奉、京绥、津浦、胶济五路警察处长等人员与议，电知各路将应行改革意见，拟具议案，以备讨论。1923 年10 月1 日开会，同月4 日闭幕，通过议案11件，涉及编制、警额、服制、枪械、警备、饷章等方面。1923 年11 月，国务院添设督办铁路警备事宜处，12 月交通部将铁路警备事务处改为路警总局，以划分权限。12月8日，交通部公布《交通部路警总局职掌规则》。路警总局为推行既有应行改革之事，召集各路警务处长会议，于1924 年5 月13 日起开会三日，议决提案19件，涉及军人无票乘车办法、划一路警制服、路警教育规划、发行路警旬刊等。可以说，自交通部成立管理铁路警务的中央机关后，对铁路警务的整顿与制度化建设几乎是同步进行，并取得了一定的成果［17］。但是此时国家政治尚难统一，军阀混战，各路路政受战争影响极大，警务发展依旧复杂，难以从根本上扭转。督办铁路警备事宜处亦仅存在两年多，即因经费不足而关停。

纵观整个北洋政府时期，各路警务的多元发展正是国家权力无序发展的延伸，交通部虽曾试图整顿铁路警务，但是囿于特定的历史条件而难以划一。但这并不妨碍时人对铁路警察的研究，对路警性质的明确为铁路警察形成一个完备的体制奠定了思想认识上的基础。

三、南京国民政府时期对铁路警察的统一整合

南京国民政府铁道部成立不久，便着手整顿全国铁路警察，随着国家形式上的暂时统一，铁路警务亦向纵深发展。

1928 年，铁道部发布训令：“查警察以维持公安、防止危害为目的，执行职务负有维护、侦查、防御三种责任，须不眠不休，精神与肉体均极劳动，故其自身之修养非机警无以察物，非慈爱无以亲民，非勇敢无以救人。”铁道部对于路警力图切实整理，以统一方法，使路警具有独立健全能力，以维持路政之安宁，增进国家之荣誉［18］。

1929 年1 月11 日，铁道部发布训令，为调查各路警务状况，以进行考核整理，要求各路将民国十八年度所有警务经费预算，现有警官警员名额，各段警察、保安队人数以及全路警察分段支配数目暨警用各种器械等五项亟应分别造具呈报，限文到十五日内分造专册［19］。

1929 年2 月20 日，铁道部颁行《整饬路警施行大纲》，就路警职务权限、精神风貌、武器装备、内勤整理、纪律作风、服务态度等作出明确规定［20］。但是这一大纲的施行并不顺畅，1929 年2 月26 日，沪宁沪杭甬铁路管理局即抄录大纲原件转发各总段长，但逾两月有余而未收到总段长呈复，故5 月17日再次发布训令，要求总段长通令各段长限文到三日内呈复［21］。

1929年12月9日，铁道部对各路警段订定划一名称，“以每段首尾地名二字冠首，称某某警务段，其下如再分段应称某某警务段第几分段，其数目系按全路次序一直连贯，至其首领，应称某某警务段警务长，省称某某警务长，概不称总段长，至以下分段应称某某警务段第几分段警务长，省称某某分警务长”［22］。

1930年5月21日，铁道部训令：“查各路关于路警规章，除警察服务规则早经通令遵行外，其余各项多属各路自行釐定，既不完善，复多简陋，各自为政，未免分歧。现在各路情势已变，恐未适应现在环境，兹为详加修正路警一切应用规章及办事手续起见，合行令仰该路局、会、公司即便遵将该路自订规章各检一份呈报，以便统筹核夺。”［23］此后，铁道部电令各路局，“关于各路警务沿革及最近组织、编制、驻警、经费并应行改良等件呈报”［24］。各路警务发展纷杂，亦亟须整理。如平汉路在1930年6月15日的呈文中言及，自1928 年警务处改为警务课，隶属于总务处以后，情事变迁，原有法规多不合现情，虽屡有修订警察法规之议，但因连年多变而未实现，现在所有办事手续仍暂参照旧有规章办理［25］。

1931 年，铁道部举行铁路警务会议，意在集思广益，以共谋统一改进之方法。1931 年5 月28 日，铁道部令公布《铁道部铁路警务会议章程》，专任讨论整理铁路警务事宜。1931 年7 月，铁道部铁路警务会议召开，共收到议案95件，内容十分宽泛，大致分为制定统一的路警规章、划定路警编制名称、整饬风纪、路警教育训练、补充枪械、设置路警专管机构等诸多方面［26］。

1932 年，铁道部以铁路为专门事业，对于铁路警察亦应有专局管理，经年以来，各路警制不一，警务废弛，匪患时有所闻，非力图整顿不足以消除隐患。铁道部为保护各路行车安全，按照1931年全国铁路警务会议应设专管机构的提议，特设立全国路警管理局，专管各路警务事宜［27］。下设秘书室、总务处、保安处、督察处。各路警察署系令各路原有警务课、督查室等改组而成，并限于7月1日一律成立。各署与各路原有警务组织规章自有不同，另定组织规程。1932年6月4日，铁道部公布《铁道部直辖路警管理局派驻国有各路警察署暂行组织规程》［28］。此后，铁道部分别委派京沪、平汉、平绥、津浦、陇海、胶济、北宁、道清、湘鄂、南浔等路各署正、副署长。各工程局警务组织在未规定改组办法以前暂维持原状①参见《铁道部中华民国二十一年六月份工作报告》中的“关于路警事项（2）改组各路警察署进行情形”。。1932年7月1日，派驻各路警察署如期成立，统一的组织架构基本形成。

1932年5月，铁道部直辖路警管理局成立后，仍旧力图整顿，故召集各署召开铁路警务会议，并要求各路对于1931 年铁道部铁路警务会议议决案中因困难而未实行者拟具报告，送交路警管理局［29］。1932年9月，路警管理局召集各路警务会议，议决提案156件，内容较上次警务会议更广，议决成立路警规章审定委员会，专为修订各项规则章程，以备呈铁道部核准施行。此警务会议关于整顿路警及各项应兴应革事宜应有尽有，主要包括如下方面：一是统一指挥管理，从前各路警务均由各路局管理，号令不一，编制纷歧，路警管理局成立后，将各路警务课一律改组为警察署，下设各警察段和护路队，直接接受路警管理局的指挥和监督；二是统一路警编制，路警局制定各警察署所属警察段和护路队的编制专章，以整齐划一；三是统一警务员司及长警饷制；四是厘定各路规章；五是整顿各路防务；六是严格训练警察；七是整理各路消防设备；八是整理防汛事务。路警管理局力图从制度构建及运行等方面整顿全国铁路警务，至1935年底，路警局制定颁行的规章，内容涵盖职制、考成、待遇、教育、司法、勤务、防务、消防、服械、卫生、检查、会计等方面，形成了较为完备的铁路警察制度。

与整顿铁路警务并行的是对铁路警察认识的进一步加深。1931年铁路警务会议召开，会上有提案者提出应将铁路警察改隶车务处管辖，后被否决，在对铁路警察性质的认识上，当时的管理部门明确指出铁路警察系铁路上一种特别行政，应单独设处管理，按照法理事实不应划归他处管理［30］。“铁路警察在性质上为交通警察之特殊警察，然有时负有地方行政警察、卫生警察、司法警察各任务”②参见《铁道部中华民国二十年十二月份工作报告》中的“关于业务事项（1）令知各路铁道警察适用违警罚法”。。1932 年8 月，铁道部发布训令：“查本部警务行政向归业务司兼管，现在路警管理局业经成立，亟须划清权限，明确责任，兹制定业务司与路警管理局职权划分办法五条，合行抄发，令仰遵照办理。”［31］这进一步明确了铁路警察的独立性。

综上而言，路警管理局的成立和各路警务组织及运行的整顿，表明中国近代铁路警察制度基本确立。但是，不得不指出的是铁路警务积弊甚多，试图通过几年时间而做天翻地覆的变更而达到至臻之程度是不可能彻底实现的，对铁路警务的进一步调整随着历史前进的车轮继续进行。

四、结语

中国近代铁路警察制度的形成，一方面是制度的构建及内部运行的整顿；另一方面是对铁路警察性质、职能认识的加深，两者相辅相成。自清末铁路修筑之时，《简明铁路章程》明确规定，铁路沿线地方派军队保护，铁路亦可自行雇用弹压巡丁，两者均具有合法性。而后，清廷推行巡警制度，便形成了铁路自办巡警与地方所办铁路巡警共同维持铁路治安的局面，虽然当时有人对两者的关系提出质疑，但是警政初创，不具备力行整顿的条件。至北洋政府时期，随着政局的剧烈变化，各路为规范警务，便开始自行制定规章制度。1923年临城劫案发生，终于促成中央政府交通部建立专门的铁路警务机构，并提出了诸多整顿办法，但因整个国家政治、军事尚不统一，外加经济困难、人才匮乏，很难从根本上扭转各路警政的多元化发展。令人欣慰的是，北洋时期对铁路警察性质的讨论愈发增多，这也从认识上为铁路警察的发展提供了思想基础。南京国民政府时期，随着铁道部的建立，迅即开始整顿全国警务，1931年铁道部召开铁路警务会议，1932 年成立铁道部直辖路警管理局，对铁路警察进行极力整顿并取得了较好的效果。随着各项规章的颁行，铁路警察制度从中央到各路完成了组织架构上的整合，各路亦能遵照部章办理事务，良好运行。至此，相对完善的铁路警察制度完全确立。

纵观近代铁路警察制度的形成历程，虽然其自产生便一路向前发展，但是此中艰难历程又非本文所能完全言明。近代铁路警察在形成初期呈现出多元而纷杂的发展态势，对铁路警务的整顿也是基于各路既有警务状况而实施，最终经过统一整合，而成为一套完整的制度。若探讨造成此种变化之最深层次原因，则是清末民初政治、军事、权力的多元分散，并未形成一个强力的中央政府，铁路警务亦难完善。而若国家统一，以强大的政治权力作支撑，铁路警察终将实现制度化的发展。