社会应急力量的应急权力研究

王红建，刘 辉

（郑州大学 法学院，河南 郑州450001）

进入21世纪以来，我国面临着各类重大突发事件的威胁，从2003 年非典危机、2008 年汶川地震与南方雪灾到2015年天津滨海新区爆炸、2018年长春长生疫苗事件、2019 年凉山森林火灾，每个突发事件都对人们的生命健康、财产安全造成了巨大的损害，给社会治理带来了严峻的挑战。为有效应对突发事件，国家在不断积极探寻科学的应急管理制度。在应急管理机构方面，现代突发事件的发生不仅呈现出复合型［1］特点，而且往往具有衍生性、次生性，突发事件的危害后果，亦往往具有国际性、多样性和不确定性［2］，因此，以往的“单灾种”型应急管理体系已不能适应当前突发事件应对工作的需要。

为解决“单灾种”型应急管理体系的弊端，学者们探讨多年的应急管理机构大部制改革得到了国家的积极回应，应急管理部于2018年应运而生。应急管理部整合了原有13个应急管理部门的职能，实现应急管理对象、应急管理职能、应急管理过程三个方面各自内部要素的高度统一［3］，以推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。应急管理部的成立也推动了我国应急救援队伍的改革，公安消防部队、武警森林部队转制与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，专业应急救援队伍正在实现由专项型向综合型的转变。专业应急救援队伍建设虽在不断发展，但还是存在数量较少，不能满足我国当今发展需要等问题［4］，因而在应对重大突发事件时，还应注重社会应急力量的参与。社会应急力量因与民间社会结合较为紧密，在某些情况下会比专业救援队伍更快发觉突发事件并实施应急处置措施，可以有效降低突发事件带来的危害，但当前我国突发事件应对方面的法律并未明确社会应急力量的具体应急权力与保障措施，导致社会应急力量开展应急处置工作存在诸多阻碍，严重影响其参与突发事件应对的积极性。因此，本文将通过介绍社会应急力量的基本情况、社会应急力量取得应急权力的遴选模式、社会应急力量的具体应急权力与社会应急力量行使应急权力的保障措施，试对社会应急力量应急权力制度的建构与完善提出可行性建议。

一、社会应急力量的遴选模式

社会应急力量是指民间社会中自发形成的参与突发事件应急处置的救援力量，有广义与狭义之分，广义上的社会应急力量包括数量庞大的志愿者、相关企业事业单位以及从事应急救援工作的社会组织等，而狭义上的社会应急力量仅指从事应急救援工作的社会组织，即非政府性应急救援队伍。本文所研究的社会应急力量仅是狭义上的社会应急力量。

社会应急力量参与突发事件应对工作大致始于汶川地震期间，因而2008 年被称为我国的“公益元年”。社会应急力量参与应急救援初始，绝大多数组织或人员并不具备采取应急处置措施的经验，且尚未形成拥有专业人员、专业设备的应急救援队伍，而是仅凭热情赶赴灾区，结果不仅未对专业应急救援队伍形成协助，反而带来交通状况混乱、应急资源浪费等消极影响。因此，国家有关部门发布文件建议社会应急力量不要贸然进入灾区参与应对突发事件，鼓励社会公众以社会捐赠等形式支持应急管理机关的应急处置与救援工作。汶川地震后的十余年间，尽管国家并未给予社会应急力量太多支持，但社会应急力量建设还是取得了较为迅速的发展。相较于社会公众参与应对突发事件刚兴起之时，目前的社会应急力量不仅具有较为专业的设备、具备应急知识的人员，而且在常态状况下还会进行较为系统的训练。此外，社会应急力量的规模大幅增长，组织形式也更为正规化。据民政部社会组织管理局副局长黄茹透露，截至2019 年一季度，全国各级民政部门共登记社会组织约82.6 万家，其中社会救援领域的有1200多家［5］。

当前，我国的社会应急力量虽然数量较多，但其成立与发展缺少应急管理部门的引导与规范，均处于“野蛮生长”状态，因此每支社会应急力量的人员组成、专业设备、救援能力等状况均有所不同。为更加高效地开展突发事件应对工作，法律需要对社会应急力量的应急权力及保障措施作出明确规定，但如果法律赋予所有的社会应急力量以应急权力，则有可能导致如汶川地震期间无论有无应急救援能力的社会力量均蜂拥而至，最后不仅未能对抗震救灾工作加以协助，反而影响正常应急处置工作，甚至还有可能会出现不具备救援能力的社会应急力量为谋取不正当利益而滥用法律赋予的应急权力的情况。因此，法律不应简单地将非常规突发事件应急权力赋予所有的社会应急力量，而应在规定应急权力之前首先确立社会应急力量的遴选制度，再将应急权力赋予遴选后合格的机构，这样才能真正发挥社会应急力量在突发事件应急处置中的作用。结合当前应急管理机关对社会应急力量的管理方式，遴选模式大致可以分为以下几种：

（一）网上登记备案+应急救援申请

“网上登记备案+应急救援申请”模式是应急管理部目前正在采用的社会应急力量遴选方式。应急管理部于2019 年上线运行抢险救灾网上申报系统，其中便包括网上登记备案与应急救援申请两大功能。网上登记备案是指社会应急力量需事先在申报系统登记队伍基本情况，并通过所在省份应急管理部门审核，登记与审核的内容包括社会应急力量队伍的人员组成、专业救援设备配置以及应急救援水平等核心因素。网上登记备案是应急救援申请的前置程序。应急救援申请是指社会应急力量在网上登记备案并通过网上申报系统的审核后，有权在突发事件发生时申请参加应急救援，而应急管理机关则要对提出申请的社会应急力量所在地区是否距突发事件发生区域较为接近、应急救援水平是否足以参与该突发事件应急处置等情况进行综合审查，确定其是否可以参加本次突发事件应急救援工作。应急管理机关批准某支社会应急力量的救援申请后，该社会力量便享有应对本次突发事件的应急权力以及国家提供的相应保障措施。

（二）技能竞赛选拔+救援资格赋予

应急管理部于2019 年举办全国首届社会应急力量技能竞赛，分为各省内部的培训考核赛和全国集中技能竞赛。举办社会应急力量技能竞赛旨在通过竞赛活动，组织凝聚一批具备一定水平的社会应急力量，不断提高社会应急力量的凝聚力、组织力和动员力，营造全社会学应急知识、练应急本领、强应急技能的浓厚氛围，并向公众宣传应急知识和技能，提高全社会自救互救技能和水平，共同推动应急救援事业的发展。此次社会应急力量竞赛虽筛选出一批技术过硬、遵规守纪的社会应急队伍，但应急管理机关并无通过竞赛形式选拔突发事件发生时有权参加应急救援的社会应急力量之目的，只是通过技能竞赛确定某些社会应急力量的应急救援资格。省级应急管理机关与应急管理部分别通过培训考核赛和全国集中技能竞赛对参赛社会应急力量依照各应急项目作出省内排名与全国排名，当突发事件发生时，应急管理机关可以依据最近一次竞赛的排名状况、所在地区及所需社会应急队伍数量，确定哪些应急救援力量具有本次突发事件的应急救援资格。另外，根据社会应急力量参与突发事件应对的自愿性原则，具有应急资格的应急救援力量在不能或不愿参加应急救援时，应急管理机关可以根据排名往后顺延，以确定最终参与应急救援的社会应急力量名单。

（三）省级应急管理机关选拔+各省之间相互援助

“省级应急管理机关选拔+各省之间相互援助”模式是吸收我国长期以来实行的“以块为主”的应急管理体制与地方政府间的对口援助机制理念形成的一种社会应急力量遴选模式。“省级应急管理机关选拔”具有两个方面的含义：一方面，各省应急管理部门负责统筹管理本省内的社会应急力量，并精准掌握本省各个社会应急力量的成员、专业设备以及专业救援能力等情况，以便在突发事件发生时能够组织有足够救援能力的社会应急力量参与应急处置；另一方面，社会应急力量参与突发事件应急救援以省内选拔为主，即应急管理机关在平时应指导本省的社会应急力量针对本省易发、多发的突发事件类型开展训练，在突发事件发生时则首先选拔本省的社会应急力量参与应对突发事件。“各省之间相互援助”是指当本省的社会应急力量数量不足以协助应急管理机关采取应急处置措施时，可以请求相邻、相近省份应急管理机关调派有救援能力的社会应急力量参与突发事件应急处置，而具体由哪些省份负责援助，既可由省级应急管理机关之间事前签订援助协议确定，也可由应急管理部统筹确定。

以上三种社会应急力量遴选模式各有优势。“网上登记备案+应急救援申请”模式的优势在于应急管理机关在信息化时代下利用网上申报系统可以更为全面地统筹全国范围内的社会应急力量参与突发事件应对工作，可以最大化地发挥国内应急力量在应急救援中的作用，但其也可能存在网上登记备案与省级应急管理部门审核协同性不足导致社会应急力量对自身情况进行虚假登记而未被发现的隐患，因而该模式在具体操作过程中对各部门的职责还应进行细化以增强不同部门间的协同性。“技能竞赛选拔+救援资格赋予”模式的优势在于应急管理机关可以保证参与突发事件应对的社会应急力量的应急救援水平。另外，此模式还有利于激发社会应急力量之间的竞争意识，竞争会促使应急队伍为提高竞赛名次更注重专业技能的训练，社会应急力量的整体水平也会有所提升。“省级应急管理机关选拔+各省之间相互援助”模式的优势则在于：第一，可以促使省级应急管理机关更加重视本省的社会应急力量建设工作；第二，本省的社会应急力量不仅对突发事件发生区域更为熟悉，而且其针对本省的易发、多发突发事件的应急救援水平相对较高；第三，该模式较为合理地遵循了社会应急力量参与应急处置的就近原则，应急反应能力更快，应急处置效率更高。在实践过程中，应急管理部与各地应急管理机关应根据突发事件级别、突发事件发生区域的情况以及各地社会应急力量的实际状况确定最合理的遴选模式，以保证遴选制度发挥应有的作用。

二、社会应急力量应急权力的内容

突发事件应对方面的法律虽然规定了社会动员机制、非专业性应急救援队伍建设以及社会应急力量参与突发事件应对义务，但并未对社会应急力量的具体应急权力作出明确规定，导致现行法律无法为社会应急力量参加突发事件应对提供畅通途径和必要空间［6］。在现实状况中，社会应急主体因不具有法律的明确授权，参与突发事件应对工作可能会面临各方面的阻碍，如在2008 年南方雪灾期间，某电网企业派出的应急救援队伍在抢修电力设施时，不可避免地对某些农田、农作物造成了破坏，但电网企业并不享有非常态状况下的临时征用权，导致事后面临大量的民事侵权诉讼。法律授权缺失产生的阻碍会严重影响社会应急力量参与突发事件应对工作的积极性，为确保社会应急力量在进行应急处置时不会遭遇合法性难题，相关法律应尽快对其具体应急权力作出明确规定。

社会应急力量的应急权力可分为应急处置权和紧急征用权，因两种应急权均具有单方性、强制性、优益性等特征，是一种强大的支配力量和调控力量，所以其性质为国家公权力中的行政权力。行政权力一般只能由行政机关行使，但是行政机关以外的社会组织经过法律、法规、规章的授权，以自己的名义行使职权，并独立承担相应的法律后果，也可以成为行政主体，即授权行政主体［7］。因此，社会应急力量在行使应急处置权与紧急征用权时的地位为授权行政主体，又可称为被授权组织。

（一）应急处置权

习近平总书记在2019 年中央政法工作会议中指出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。在应对突发事件过程中，政府独自管理的模式正在发生改变，政府、市场和社会合作共治的制度选择，已经成为应急管理新的发展趋势［8］。我国的应急管理体制也已开始由“独揽型”向“共治型”进行转变，但无论多少主体参与应急救援，应急管理机关及其建立的应急救援队伍都是突发事件应对的主导力量。国家鼓励社会应急力量参与突发事件应对工作，但社会应急力量并不是突发事件应对工作的主导力量，而是仅发挥对国家应急力量的辅助作用，因而相关法律应依照应急管理机关可采取的应急处置措施对社会应急力量的具体应急权力作出规定。因此，社会应急力量行使应急处置权时主要可以采取以下几个方面的应急处置措施：

1.紧急救助措施

紧急救助措施保护的是公民的生命健康权，是第一位的。社会应急力量在选拔过程中主要考察其成员、设备的专业性以及救援能力，因而社会应急力量参与应对突发事件最主要的工作便是协助应急管理机关采取救助措施。社会应急力量采取的紧急救助措施与国家救援队伍大致相同，应包括协同搜救受害人员、伤病员紧急运送与救治、疏散或撤离在突发事件发生区域并受到威胁的人员等。另外，有学者认为财产权也应在紧急救助措施保护之列，因而应在坚持“生命第一，财产第二”原则的前提下对遭受突发事件损害的财产也采取紧急救援措施［9］。

2.保障措施

保障措施是指为保护突发事件发生区域人员的生命健康权和生存权而采取的应急措施。社会应急力量可采取的保障措施应包括紧急救援物资运输、救灾物资接收发放、紧急救援人员后勤服务保障、灾害现场清理、医疗救护和卫生防疫以及抢修被损坏的交通、通信、供水、供电、供气、供热等公共设施等。

3.协助采取行政强制措施

《突发事件应对法》第四十九条规定，履行统一领导职责的人民政府可以采取的应急处置措施有：迅速控制危险源、标明危险区域、封锁危险场所、划定警戒区、实行交通管制和其他控制措施；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施。控制和保护等行政强制措施是一种强制性的权力，其实施会对公民的人身、财产产生直接影响，对公民权利自由的干预力度较大［10］，理论上只能由法律明确授权的行政机关行使。但是，突发事件应急处置具有紧急性，当应急管理机关无法独自及时地采取控制和保护等行政强制措施时，可以要求社会应急力量加以协助，但社会应急力量不能擅自决定或独立实施行政强制措施。

（二）紧急征用权

1.社会应急力量享有紧急征用权的必要性

在我国，征用就是国家为了公共利益的需要，根据法律法规强制取得集体所有土地的使用权、公民私有财产的使用权或劳务，并给予适当补偿［11］。因突发事件应急处置具有紧急性，应急救援队伍自己携带的设备可能不足以实施救助措施，应急救援队伍抢修供电、供水等公共设施时可能会不可避免地占用有关单位和个人的农田或其他场地，因而《突发事件应对法》第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”应急征用相较于一般行政征用，具有被征用财产所需要的紧急性、征用决定作出程序的简化性等特点，但目前所有的行政征用行为都只能由国家机关作出，社会应急力量并不享有征用权。社会应急力量在应急处置过程中虽只发挥对国家应急力量的协助作用，但并不意味着其不会单独采取应急处置措施，在没有国家应急力量在场而社会应急力量因需立即采取救助或保障措施不得不强制使用单位或公民财产的情况下，如果其不享有征用权，就可能会在事后遭遇财产权利人提起的民事侵权诉讼，并不得不支付侵权赔偿。因此，突发事件应对的相关法律应当对社会应急力量的紧急征用权作出规定，但也要在其具体可以实施哪些征用措施方面加以细化，此外，还要对社会应急力量滥用紧急征用权进行防范。

2.紧急征用权的立法权限

突发事件应对的相关法律应对社会应急力量的紧急征用权作出明确规定，但并不是所有位阶的法律都有规定紧急征用权的立法权限，为避免出现法律对社会应急力量的紧急征用权作出规定但却无效的局面，我们需要对哪些法律有权规定进行明确。我国《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但并未明确此处的法律是广义的法律还是狭义的法律。而《立法法》第八条规定对非国有财产的征收、征用只能制定法律，此处的法律仅指狭义的法律。因此，征用权仅能由全国人大及其常委会制定的法律进行规定。当前，虽然还未有任何立法对社会应急力量的紧急征用权作出明确规定，但却存在大量政府及其部门以及地方立法机关对应急管理机关的征用权作出规定的情况。政府部门无权创制应急征用规则，也无权细化应急征用条款，且下位法对上位法征用规则的抄袭或细化于法治有害无益［12］。因此，在建构社会应急力量的紧急征用法律制度时，只能由全国人大及其常委会作出规定，其他位阶的法律不应擅自创建该制度，以免影响社会应急力量行使紧急征用权的合法性。

三、社会应急力量的应急权力保障

突发事件应对的相关法律虽规定了社会应急力量具有协助应急管理机关进行突发事件应急处置的义务，但并未规定如何对社会应急力量加以保障，导致目前社会应急力量不仅需要自费购买救援设备、自主寻找训练场地、自己搜集突发事件信息，还要自行承担应急处置风险。另外，法律保障制度的缺失导致社会公众与有关单位缺乏对社会应急力量的认同感，而认同感的缺失则会对社会应急力量建设产生极大的阻碍。一方面，认同感的缺失不仅会导致社会公众不想参与突发事件应急处置，而且会使社会应急力量的成员承受来自家庭和社会的质疑；另一方面，认同感的缺失也会导致有关单位不能为社会应急力量提供必要的便利，比如在台风“山竹”肆虐期间，有一支来自河南的民间救援队伍，在返程途中路过湖南被收取了过路费，公路方表示没有政策支持民间救援队伍免费通行，此举无疑会削弱社会应急力量参加突发事件应对的积极性，与国家鼓励社会应急力量参与突发事件应急处置的政策背道而驰。因此，国家鼓励社会应急力量参与突发事件应对工作的同时，还应注重完善针对社会应急力量的保障制度。

（一）常态状况下的保障措施

1.建立专门管理机构和相关社会团体

随着社会应急力量的壮大且在突发事件应对工作中发挥越来越重要的作用，政府应进一步强化对社会应急力量的指导与监督，进一步细化社会应急力量参与突发事件应对的协调、沟通和保障工作，因而当前有必要建立一个专门的机构履行对社会应急力量的管理职责。目前，应急管理部已设置的21 个机关司局中并没有专门负责社会应急力量管理的机构，也未成立专门的部属单位，而是由应急管理部各司局协调履行对社会应急力量的管理职责。在地方应急管理机关中，只有少数突发事件易发、多发地区的应急管理机关近几年对专门的社会应急力量管理机构进行了设置，如四川省于2017年成立四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心，承担全省的社会力量参与突发事件应对的管理工作，是全国第一家从省级层面统筹社会力量参与参与突发事件应对的专门机构。专门机构的建立对社会应急力量的管理是极为必要的，各级应急管理机关可以根据实际情况选择设立内部机构或归其领导但独立挂牌的部门，以更为有效地履行对社会应急力量的管理职责。另外，国家或社会应急力量之间可以建立如救灾协会之类的社会团体，也可以依托相关基金会，促进社会应急力量间的信息共享、专业交流、共同训练等，以提高社会应急力量间的协同能力，提升突发事件应急处置的效率。

2.加强资金、设备等方面的支持

国家对社会应急力量参加突发事件应对采取“自愿参加、自助为主”原则，因而目前社会应急力量的专业设备、所需资源以及训练场地等都是自己购置的。社会应急力量因不具有营利性，自己所能拿出的资金也是极为有限的，因而严重影响其提高专业救援水平。国家欲加强社会应急力量在突发事件应对过程中的作用，就需提高社会应急力量的救援水平，而其最为直接的方式便是加强对社会应急力量资金、设备等方面的支持。应急管理机关应探索将资金、设备提供给社会应急力量的具体方法，以保证此项资金、设备得到最为高效的利用，避免某些社会应急力量依靠该措施谋取不正当利益。

3.建构政府购买公共服务机制

政府购买公共服务，以公共资源为引导的政府与民间组织的合作正在成为政府职能转型、公共事业社会化中一个方兴未艾的领域［13］。提供公共服务是政府的基本职能之一，当政府自身缺乏向社会供给所有公共服务的能力时，政府购买公共服务机制便开始兴起。当前，我国正实现从“管制型”政府向“服务型”政府的转变，政府应向社会提供更多公共服务的要求使得我国诸多领域的政府购买公共服务机制正在不断完善，而突发事件应急管理也是政府的一项重要公共管理职责，因而也可以在该领域建构政府与社会应急力量之间的购买公共服务制度。政府在突发事件应对领域购买公共服务不仅可以减轻应急管理机关的应急处置压力，提高应急救援效率，而且也可以减轻作为非营利性组织的社会应急力量的资金压力，以提高社会应急力量的救援水平与积极性，因此，政府购买公共服务对社会应急力量而言也是一种保障措施。在建立突发事件应对领域的政府购买公共服务机制时，不仅要谨慎挑选所合作的社会应急力量，还要针对购买对象、购买程序、采购预算等方面建立完备的法律制度。

（二）应急处置阶段的保障措施

1.交通部门应给予社会应急力量充分便利

交通部门应给予社会应急力量充分便利有两点原因：第一，突发事件应对工作具有紧急性，要求救援队伍应尽快赶赴灾区采取应急处置措施，如果各地的交通部门因政策、路况等原因对社会应急力量产生阻碍，将会影响突发事件应对工作的效率；第二，社会应急力量参与应对突发事件具有公益性，其不仅冒着生命危险前往灾区实施应急处置措施，还要自备人员、设备、物资以及运输工具，如果交通部门不提供充分配合，不仅会增加社会应急力量的资金压力，还会严重打击社会应急力量参与应对突发事件的积极性，对突发事件的高效处置产生消极的影响。当前，交通部门能对社会应急力量采取的便利措施有两种：一是保证社会应急力量的优先通行；二是免收社会应急力量所乘车辆的过路费。但是，不同路段可能有不同的政府部门或单位进行管理，因而应急管理部与省级应急管理机关应完善与交通部门的沟通协调机制，确保社会应急力量能够最为快速地赶赴灾区参与突发事件应急处置。

2.确保社会应急力量能够及时了解突发事件信息

及时正确地掌握突发事件信息是采取突发事件应对措施的前提，应急救援队伍如果未了解突发事件发生、发展情况便实施应急处置措施，可能不仅无益于突发事件应对，还会扩大应急救援人员的伤亡。政府负有公共管理职责，其不仅有强大的信息收集机构，而且也会收到有关单位或社会公众对其所了解的突发信息状况的报送，因而国家应急力量可以及时掌握较为准确的突发事件信息。社会应急力量与国家应急力量不同，其只是一个民间救援组织，所需突发事件信息全部需要依靠政府发布，因此，政府如欲在突发事件应对中发挥社会应急力量更大的作用，就要确保社会应急力量能够及时了解突发事件的发生、发展信息。社会应急力量了解突发事件信息有很多渠道，除从中国应急信息网与其他网络途径中获取外，应急管理部还应着手建立社会力量参与救灾工作信息化平台，针对社会应急力量进行专门信息发布。有关机构在突发事件应急处置期间还应保持与社会应急力量间对话机制的畅通，以确保社会应急力量在应急处置过程中遇到的问题能第一时间被应急管理机关知晓并尽可能解决。另外，应急管理机关也可以邀请社会应急力量参加灾情会商、工作部署等会议［14］，以增强国家应急力量与社会应急力量之间的协同性。

（三）事后的保障措施

突发事件应对工作结束后对社会应急力量的保障措施便是表彰与补助。表彰形式大致有三种：一是通过应急管理部网站以及其他各类媒体对突发事件应对中具有典型事迹的社会应急力量进行宣传，这样不仅可以提高社会公众对社会应急力量的认同感，激发更多公民参与应对突发事件，还能提高社会应急力量参与突发事件应对的积极性，促使其在常态状况下继续开展训练，提高应急救援水平。二是对参加突发事件应急处理做出贡献的人员给予表彰和奖励［15］，以提升其作为社会救援人员的荣誉感。三是建立应急救援人员服务认证制度，以鼓励社会公众组建或参加社会应急队伍，进一步发挥社会应急力量在突发事件应对过程中的作用。突发事件应对工作结束后还要对某些社会应急人员进行补助：一是对参加突发事件应急处置的社会应急人员，给予适当补助和保健津贴；二是事前为参加应急救援的社会应急人员购买人身保险，或事后对自费购买人身保险的人员予以补助；三是对参加突发事件应急处置导致受伤、死亡的社会应急人员，应给予本人或家庭相应的补助或抚恤。