政府主导下的自治嵌入----农村公共体育服务多元治理模式构建研究

辛 锋

2018年2月4日，指导“三农”工作的第15份中央一号文件指出，党中央将“构建乡村治理新体系”作为总体战略要求之一，并明确提出“深化村民自治实践，加强农村群众性自治组织建设”。由此可见，在十九大创新社会治理的新理念下，将自主治理模式引入到农村公共服务管理中将是未来乡村治理的一个重要发展方向。国务院颁发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确将体育作为国家基本公共服务清单的一部分加以推进落实[1]，因此加强农村公共体育服务治理体系的建设和完善，也是构建乡村治理新体系的重要内容。政府主导与自治嵌入形成的农村公共体育服务治理共同体最大的特点就在于能够让农村公共体育服务从“政府决策导向”逐渐转向“农民需求导向”，有效缓解农民实实在在的“体育需求”与政府意识形态主导下的“刚性供给”之间的矛盾[2]。笔者正是基于这样一种理论与现实诉求，对政府主导与自治嵌入统合管理模式在农村公共体育服务中的应用进行理论的构建及实践的指导，以期能够进一步推动我国农村公共体育服务体系的建设与完善。

1 我国农村公共体育服务治理模式的改革优化势在必行

1.1 我国农民体育需求不断提高且呈现出多元化、差异性特点

2014年全民健身活动状况调查报告显示：与2007年相比，2014年我国20岁及以上的农村体育锻炼的人数增加了154.0%，增长幅度远远高于城镇[3]。农民体育参与的人数增加，反映出我国农村体育发展取得了较为显著的成效和我国农民对于体育参与的需求不断上升，提示进一步强化农村公共体育服务供给势在必行。

在我国，农民体育需求呈现两个特点。第一，农民体育需求的多元化。随着农民体育锻炼需求的提高，其在体育运动项目的选择上体现出了多元化特点。尤其在民族传统体育文化较为浓厚的乡村地区，农村居民更加倾向于参与本地区的传统体育项目，但在一些“村转居”社区，农民则更多地希望参与到现代竞技体育项目中；另一方面，随着农村体育锻炼人口的增加，不同性别、不同年龄农村居民的体育需求在体质监测、体育赛事、体育文化活动、不同项目的体育设施等方面表现不同。

第二，我国农村体育需求的地域差异性。就全国经济发展的总体水平来看，东、中、西部地区之间的差异性较大。以北京、上海、广东等省市为代表的我国经济发达地区，在农村体育发展水平上位于全国前列。农村体育在场馆建设、制度完善、资源开放方面已经日趋完善，农民对于传统体育项目和现代体育项目的参与都有一定的需求[4]。以山西、湖南、辽宁等省市为代表的中部和东北地区，农民在脱贫攻坚之后还尚未形成相对成熟的体育参与意识，农村体育场馆及制度建设还未完善，因此更加需要体育基础设施的建设以及多方面的体育宣传指导。以青海、新疆、西藏等省市为代表的我国西部地区，经济发展水平落后，农民日常生活基本以解决温饱为目的的耕作和劳动为主，体育锻炼所需要的经济条件和时间条件并未完全满足。综合来看，我国不同地区在农村体育发展条件、农民的体育需求特征、体育服务应有供给等呈现出不同特征。这就决定了我国农村公共体育服务供给需要对原有“统一划归”的治理模式做出改革优化，逐渐形成凸显“因地制宜”和“因需制宜”特点的新型治理模式。

1.2 我国现行农村公共体育服务管理模式的低效与失位

1.2.1 农村公共体育服务“制度内供给”效率低下以政府为直接供给方的“制度内供给”，既是当下农村经济发展水平低下、公共服务基础薄弱的现实使然，同时也是快速解决农村体育发展困境的必然选择。

农村公共体育服务的制度内供给的主体是政府，供给成本的分摊方式通过政府财政预算来进行。这种供给方式的优势在于能够在不计算投资回报的基础上快速实施服务供给，但缺点在于极易导致“公共体育服务供给边缘化”以及“供需失衡”的低效。一方面，我国经济社会发展城乡差异显著。在2020年全面建成小康社会的宏伟目标下，农村地区的发展自然成为国家建设的首要任务。从目前的情况来看，农村发展的困境是多方面的，经济结构优化、资源配置、教育、医疗、交通等都需要国家给予大力度的扶持与帮助。在上述一系列民生大计之下，政府之于公共体育服务的供给就必然会被边缘化。近年来的“种粮直补”政策、免征农业税、农机购置补贴等都体现了政府在“三农”方面的供给力度，国家财政在农村公共服务供给上的支出进一步加大，农村公共体育服务供给在短时间内难以脱离“边缘化”。另一方面，由于农村公共体育服务投入的收益回报小、时间长，社会资本往往不愿进入到农村公共体育服务供给序列之中，因此“制度内供给”必然会在较长一段时间成为农村公共体育服务供给的主要模式。政府作为供给主体的“制度内供给”，在服务对象上是全体成员。全体农民享受无差别的体育基本公共服务[5]。这就导致政府在进行供给时难以估计某一特殊群体的实际需求，同时也极易催生政府的“政绩导向”。“制度内供给”以政府财政支持为主，农民的实际体育需求易被强制隔离，各级政府在进行供给时更多地考虑到自身的社会效应，这就导致供给的形式、内容与方法几乎全凭政府一方决断，从而出现“供非所需”“需者不供”的供需失衡。

1.2.2 传统科层制模式下的农村公共体育管理机构形同虚设我国农村公共体育管理采用科层制模式。随着社会持续发展进步，科层制层级过多、条块分割、管理低效等弊端不断显现，官僚化现象严重。在农村公共体育管理中，传统的科层式管理已经暴露出越来越多的不足[6]。从目前农村公共体育管理体制来看，负责管理基层农村公共体育工作的是县、乡两级政府，但是具体工作的开展则由其下属的县体育局(文体局、文化局)和乡镇文体工作站负责。由此可见，隶属于乡镇政府的文体工作站是我国农村公共体育工作的“前沿阵地”，也是实现农村体育需求与政府体育服务供给平衡的“关键衔接点”，其作用对于农村公共体育服务管理的正常运行至关重要。但是作为农村公共体育管理工作“基本细胞”的乡镇文体工作站，却几乎在大部分农村地区形同虚设。虽然目前乡镇文体站的设置较为普遍，但其经费和人员十分紧缺，挂牌现象比比皆是，导致诸多文体站“见牌不见人”[7]。我国大多数乡镇文体站对于农村公共体育管理工作而言表现出了一种 “应然职能”与“实然状态”的失衡。

1.2.3 我国现行农村公共体育管理的法制欠缺一方面，我国目前用于保障农民体育基本权利的法制建制不足。首先是立法层次不高。我国的体育法制体系由1件法律、6件行政法规、5件中央文件、137件地方性法规和政府规章构成[8]。也就是说目前能够在农村体育层面产生法律效力、进行法治约束的只有《中华人民共和国体育法》。但是《体育法》涉及层面较广，且并无针对农村体育具体工作的明确要求，在其余的行政法规和政策文件中针对农村体育的相关文件少之又少，因而无法对农村体育工作进行有效的法律规制。

另一方面，我国农村公共体育管理工作的制度建设尚不完善。在供给制度层面，我国农村公共体育服务除政府以外并无其他供给主体，社会资本投入的权益保障制度欠缺，同时政府对于公共体育服务的供给也缺乏明确的财政扶持制度，使得农村公共体育供给力度被大幅削弱；在农村体育财政制度层面，虽然我国目前实行的是公共事业财政逐级转移制度，但是目前国家尚未出台规范统一的对公共体育事业转移支付的相关制度，导致公共体育事业的转移支付的随意性和间断性特点明显[9]；在民主制度层面，目前各级政府体育职能部门以及乡镇的文体工作站对于农村体育需求的评价与反馈尚未形成完善机制。农民在农村公共体育建设中的参与和评价并未形成专门性的制度，供给与民需之间的制度桥梁还有待于进一步完善。

2 政府主导下的治理共同体在农村公共体育服务中的适应性

2.1 政府主导与自治嵌入治理共同体的政策理论要义

公共治理的理论要义来自于治理理论。治理理论作为一种理论范式，对于新时代公共事务治理的新变化与新内涵起到了理想的分析价值。从治理理论的内涵及目前我国农村公共体育服务的发展现状来看，政府主导与自治嵌入共同构建的多元治理体系将会具有很强的社会适应性。

首先，多元综合治理源自于治理理论体系的现代化发展和马克思列宁主义的中国化的系列理论基础。就人类社会治理的历史沿革来看，人类的社会治理经历了从统治型到管理型，再到服务型的变迁。在服务型社会治理模式下，社会治理逐渐由统治型和管理型治理模式所强调的单一权威治理向多元化协同治理发展。公共权威不再仅仅局限于单一的统治阶级，而是建立在政府与社会、政府与人民的互动基础之上，政府、社会及公民都成为社会治理的多元主体之一。马克思主义认为：人民是历史的创造者，且无产阶级建设必须由无产阶级政党来领导。就我国的时代发展特点和现实国情而言，突出人民在治理体系中的主体地位是未来发展的重要方向。但是这种治理体系的创新，一定是在党和政府领导下的治理体系创新。在党的十七大、十八大和十九大报告中，都明确强调“保证党领导人民有效治理国家”，因此，以党和政府为主导，以人民为主体的多元治理体系既有其客观的政策理论依托，也有其现实客观依据。

第二，就政府主导而言，新时代特色社会主义理论体系是其理论来源。在党的十九大上，习近平总书记指出：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，因此，构建中国特色的社会公共事务治理体系，也必须凸显出中国特色社会主义的最本质特征，不能忽略和弱化党和政府的领导作用。多元化治理体系的前提是党和政府的领导。同时，在习总书记新时代特色社会主义理论体系中，推进国家治理体系是全面深化改革的总目标之一。因此坚持党的领导，发挥党的领导优势，推进治理体系的优化，既是新时代特色社会主义理论体系的要求，也是国家发展的现实使然。

第三，自治嵌入形成的多元治理主体的理论依托既来源于党的政策，又来源于国外学者的治理理论。党的十九大报告明确指出：要强调在党的领导下，坚持人民主体地位和人民主体作用，应当让人民成为国家治理的主体。在农村治理体系论述中又明确指出要健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。2018年一号文件中明确指出：“深化村民自治实践，加强农村群众性自治组织建设”。这是人民主体地位在农村公共服务治理中的直观体现。通过村民自治实践让人民在治理体系中的主体地位真正落实到实践工作之中。同时，就自主治理而言，也可在国外理论治理理论中寻得借鉴。公共事务治理的困境内源于其天然的非竞争性和非排他性，广泛存在“搭便车”“机会主义”和“逃避责任”的问题[10]。针对这一情况，美国经济学家Elinor Ostrom提出了自主治理理论。所谓自主治理，就是指相关利益者群体在面对共同问题时，能够通过内部成员之间的相互协调、自主组织而非外界的强制干预或委托代理解决问题的一种集体行动[11]。Ostrom认为：自主治理就是希望一群相互依赖的委托人能够通过合理沟通将自己组织起来，规避个体的“机会主义”，从而实现持久利益。一群彼此依赖的委托人可以在社群和信任的基础之上构建有效的自主治理制度从而去解决集体行动的三大问题：制度供给问题、信用承诺问题、相互监督问题。

2.2 政府主导下自治嵌入的多元治理模式在农村公共体育服务管理中的应用价值

首先，政府主导下的自治嵌入的治理共同体强调了农民在农村公共体育管理中的主体地位，提高了农民参与的积极性和主动性。原有的科层制集权管理模式注重政府对于农村公共体育强制干预，农民在公共体育服务管理中的参与程度比较低，导致农民体育需求缺乏表达途径、农村公共体育服务监督主体缺乏受用者人群、农村公共体育开展缺乏活力等现实问题。政府主导下的自治嵌入强调农民的自主治理，支持农民自治组织在农村公共体育事业中进行需求表达、资源配置、监督评估等工作。将农民作为农村公共体育管理的主体，在一定程度上真正让农民参与到农村公共体育事业管理之中。农民群体不仅能够通过“自治”的参政议政平台表达自身的体育需求，平衡农村公共体育服务供需矛盾，同时也能够根据农村公共体育开展的实际情况进行实时有效的监督并做出修改和完善。

其次，政府主导下的自治嵌入倡导协调沟通，有利于农村公共体育服务相关职能机构的整合。政府主导下的自治嵌入统合模式首先强调农民自主治理。自治组织成为了协调各方职能机构工作的有效主体。政府主导保证了原本的政府供给和强制权力，而自治组织则起到了协调者的作用。自治组织通过结合农村公共体育的实际供需情况将各方工作重点进行及时调整和反馈，避免政府职责出现“重叠”或“遗漏”。

再次，政府主导下的自治嵌入避免了绝对自治所带来了保障不足和监管不力，进一步强化了党和政府在农村体育工作中的领导地位。在政府主导下合理地实施自治嵌入，就是让政府在农村公共体育管理中由之前的决断者和实施者转换为制度设计的引导者、利益冲突的协调者、自治组织的培育者以及制度执行的监督者，在强化政府领导作用的前提下将责任下放、权利下放。政府在农村公共体育管理中更多地行使制度建设、扶持帮助、监督引导的职责。一方面给予了农民在农村公共体育管理上更大的自主权，提高了农村参政议政、监督管理的主体性和主动性；另一方面也避免了绝对自治下所出现的农村公共体育管理混乱和资源浪费现象。

3 政府主导下自治嵌入的多元治理模式的构建思路

3.1 政府主导与自治嵌入的内涵

政府主导，就是指政府在多元治理的政策和法规的制定、公共产品和公共服务供给和决策中发挥主导作用[17]。在农村公共体育服务管理中，政府主导的内涵表现在三个方面：首先，政府负责制定农村公共体育服务管理中的各项规章制度和法律条文，突出自身决策者的作用；其次，政府在农村公共体育服务的资金支持上发挥主导作用；再次，政府在农村公共体育服务中发挥协调沟通和监督指导作用。目前在积极推进国家治理现代化背景下，政府主导的内涵是在党的领导下，农村公共体育服务的供给、资金、管理、监督、落实等各个领域都纳入到制度的框架和轨道之内，由之前国家的“统”治转变为党委和政府领导下的协同“共”治。政府主导在农村公共体育服务管理中不再强调政府的“权”，而是强调政府的“能”。

自治嵌入，就是在党和政府的领导下，培育农村公共体育服务的自治组织，强化村民在农村公共体育管理中的自治实践能力，发挥自身在治理体系中的主体地位。但是需要注意的是，在农村公共体育服务领域所实施的自主治理，并非纯粹和绝对意义上的自主治理，而是要嵌入在更高层次的制度框架之中的自主治理。这种制度框架来自于党和政府所出台的政策制度和法律规制。具体而言，在农村公共体育服务管理中，供给方式、供给内容、管理手段、自治组织等层面均可由村民自治组织来负责实施与落实，但是上述一系列的工作开展均要以党和政府所出台的各项法律、制度、政策为行动依据，绝不能出现游离于政府之外的绝对自治。

3.2 政府主导下自治嵌入多元治理模式的理念建构：对公共性的坚守和强化

公共性概念体现出的是一种复杂性和多元特性，其在不同领域内的内涵和所指也存在一定差异。自党的十八届三中全会所提出的“创新社会治理体系”，再到党的十九大所提出的“建立共建共治共享的社会治理格局”，体现了我国国家治理体系和治理能力的现代化发展趋势。就农村公共体育服务而言，其隶属于社会公共服务，在国家治理和社会治理的覆盖范围之内，因此也应该充分地突出社会治理的本质属性——公共性。对于社会治理而言，政府主导的公共性应凸显“公共行政”，人民的公共性应体现为“公共权利”[18]。

从政府层面而言，公共性强调了一种民主思维。这种民主思维强调政府与民众之间平等沟通、协商对话机制的建构。政府主导并不是政府的“事必躬亲、独断专行”。加强党的领导在于加强制度和法律层面的领导，而非隔断与民众之间的对话通道。目前我国在农村公共体育服务层面上面临的最大问题就是“供需问题”。从大范围而言，东部、中部、西部不同经济发展水平的农村地区在公共体育服务供给上还未体现出“因地制宜”；从小范围来看，同一地区的农村公共体育服务供给“单一粗暴”，缺乏与本地村民之间的有效沟通，村民所需的公共体育服务难以落实到位，村民享受的往往是政府指派或是硬性下达的公共体育服务。例如在以山西省“十三五”期间公共体育服务设施专项建设规划储备项目中，足球场项目和田径场项目的建设总数为182个，占所有项目的81.6%[19]。但是从实际调研的过程看，足球和田径项目在山西省农村的实际开展效果并不理想，项目开展较广泛的广场舞、篮球、羽毛球、武术等专项扶持力度几乎没有，尤其在襄汾县、太谷县、平遥县等传统体育开展较好的农村中，许多足球和田径场已经被当地村民改造成了民族传统体育练习场地。农村公共体育服务多元治理模式的构建，首先就在于理念的更新和强化。在治理过程中凸显出公共性特征，就是让政府在充分发挥主导作用的前提下，切实将村民的公共体育利益置于顶层，构建起政府与村民之间的双向互动机制和桥梁。

从村民层面而言，公共性强调公民对于公共事务的关心和重视。George Frederickson在对公共性进行分析的时候着重强调了公民精神，认为公共性不仅仅呼唤一个公共性的政府，更需要热心公共事务的公民[20]。从目前我国农村公共体育服务供需矛盾与治理困境而言，一方面在于政府缺乏同民众的有效沟通，另一方面也存在村民对公共体育服务的漠然。大部分地区的农村居民对于体育的概念还比较模糊，对于公共体育服务的需求重视程度还比较低，有些农村甚至是在政府搭建起互动平台的基础上都不会主动进行需求表达。笔者在对山西省太原市小店村的实地走访过程中发现，虽然该村在公共服务宣传栏中明确设置了体育需求表达“小黑板”，但是在多次走访过程中发现，黑板上始终没有出现任何有关体育服务需求的表达，多是一些涉及居住、饮食、财政补贴等方面的内容。由此可见，在农村公共体育服务中构建多元治理模式，重点在于让农村居民真正地参与到管理中来，即实现一种政府主导下嵌入式的自主治理。这种自主治理的首要前提就在于农村居民的理念更新，让农村居民主动地实施自治实践，而非被动自治。

3.3 政府主导下自治嵌入多元治理模式的主体建构：政府与自治组织的合作共识

3.3.1 政府层面：提高“元治理”能力，强化核心领导角色从政府层面来看，应提升政府核心领导能力，合理发挥政府领导作用。实现农村公共体育服务治理模式和治理能力现代化、创新农村公共体育服务治理体系的核心在于优化政府的治理能力。政府在新的治理体系中应该着重发挥公共事务实力的顶层设计能力，着力破解体制机制方面的突出问题，进一步强化自身在整合资源、责任控制、监督规范等方面的能力，扮演好公共服务治理的组织者、协调者、服务者和监督者的角色。

政府在整个农村公共体育服务中角色地位的明确，从实践层面来看是一种政府职能的转变。这种职能的转变一方面在于政府如何在整个治理体系中合理地发挥作用，另一方面也在于如何同农村公共体育服务的各个参与方正确处理好关系。在原有的农村公共体育服务治理中，政府“统包统揽”的治理方式严重影响到了农村公共体育的供需平衡以及管理效率的提升。在新的治理模式中，政府角色的重新定位不是让政府游离于整个治理模式之外，而是要提升政府的主导能力，但这种主导是更高层次的主导，不是所有治理事务的事必躬亲。农村公共体育服务的治理之所以出现供给效率低下，很大程度上是因为政府在整个治理体系或治理链条的各个环节中过于强调主导和把控作用。因此，政府在农村公共体育服务多元治理模式中，要进一步提升自身的“元治理”能力。一方面要做好整个治理模式的顶层设计，在制度机制建设方面发挥核心作用；另一方面也要培育和发展社会和农村自治组织，引导广大村民参与到治理工作中来，拓宽农村公共体育服务的治理渠道，做好整个农村公共体育服务治理的“领导者”。

3.3.2 村镇层面：做好自治嵌入工作，扮演好政府-村民的衔接者角色从目前我国农村发展的现状及具体的调研走访情况看，进行农村公共体育服务治理，发挥自治组织在农村公共体育服务管理中的作用，可采用下列路径：

首先，在体育开展需求较高，且人数较多、经济发展水平较为理想的村落可以先成立自治组织试点。在自治组织构成上，可以由村民大会公开选取出1到2名威望较高、有奉献精神、组织能力强的村民党员担任自治组织负责人，再选择4～5名村民代表、体育爱好者代表等作为自治组织的成员，也可吸收一名村干部加入到自治组织之中，之后将相关的组织人员名单上报乡镇或县级政府部门备案。但是需要注意的是，自治组织在搭建平台时不能仅仅局限于上传下达的工作，也要适时根据本村具体的体育发展情况总结和筛选一些有意义的体育需求表达，能够为上级政府部门提供有意义且可行性强的公共体育服务供给建议。

其次，对于一些体育发展基础较为薄弱，村民体育基础或经济发展水平较差的村落，可以尝试多村联合组成公共体育服务中心作为所辖村落体育服务的自治机构。从目前来看，我国中部和西部地区，农村经济发展水平较低，同时广大村民体育需求和体育参与的积极性也并不理想。如果以单个村落为单位建立自治组织，在实际工作中很可能由于缺乏群众基础而失去自治效用。因此，可以将附近几个村落联合起来成立多个村落之间共同的自治组织。每个村落可公开选派一名村民党员及若干名群众代表担任自治组织成员。将所辖村落看作是一个整体来发挥政府与村民之间的协调作用，积极开发一些可以多村共享的体育服务形式，形成多村落之间的体育服务联动机制和覆盖机制。

3.3.3 村民层面：积极参与治理工作，强化治理主体地位首先，需要上级政府和村民委员会切实发挥对村民的引导和宣传工作。让村民参与到农村公共体育服务之中。要让村民具有主人翁意识。这种意识来源于两个方面：一是要培养村民的公民精神。让村民能够明确自己是村落一员，让村民主动关心村落的发展问题；二是要培养村民的体育参与意识。让村民了解体育的优点，了解体育对自身健康水平及生活质量的提升所带来的积极作用，让村民能够主动参与体育，参与本村体育氛围和体育环境的建设。

其次，在积极培育村民公民精神和体育参与意识的同时，也要积极搭建多渠道、多形式的村民参与互动平台。从笔者实际走访的情况来看，目前村民需求表达平台，沟通渠道极为单一，同上级政府部门之间的沟通基本处于中断状态。因此，构建不同形式、不同渠道的互动交流平台，是提高村民参与公共体育服务管理的客观基础。在实质性平台搭建方面，可以建立包含上级政府部门、自治组织和村民的“三方联动”会议、“农村公共体育意见箱”“体育需求小黑板”等平台，同时也要积极搭建QQ群、微信群等网络平台，积极鼓励自治组织和村民对农村公共体育服务建言献策。

3.4 政府主导下自治嵌入多元治理模式的机制建构：合作、竞争与制衡

3.4.1 合作机制：政府领导、自治嵌入、公民参与的多形式合作农村公共体育服务多元治理模式在具体的治理过程中，政府、自治组织以及所在地村民作为治理的三方主体，需要在治理理念上保持一致。在相互协调下开展治理工作，提高合作效率，以角色明确为合作的基本前提。政府要扮演好主导者角色，从管理型政府向服务型政府转变；自治组织和村民也要切实扮演好治理主体角色，配合政府进行实质性的治理工作。

在表达环节，村民要在政府、自治组织等治理方的共同合作下，通过一定的渠道和方式合理表达对于公共体育服务的需求、偏好和问题。例如山西省长治市捉马村、鹿家庄村等城中村设置的村民信箱、村民联席会、社区领导开放接待日等互通形式，在解决农民公共体育需求上起到了关键性作用。第一，要建立起多元化的渠道，改变之前单一的村民—村委会—乡镇政府—县市政府的体育服务需求表达渠道，要进一步拓展村民—乡镇政府、村民—县市政府、自治组织—县市政府的多元化需求表达渠道；第二，乡镇政府和县市政府要设立直接面对村民的农村公共服务办公室，将公共体育服务作为办公室日常工作的一部分；第三，自治组织要同乡镇政府和县市政府建立固定的沟通协商渠道，如举办定期联席会议、公共服务政府信箱等，尽可能地促进村民公共体育服务需求表达多元化。

在决策环节，自治组织要在政府部门的领导和组织下，对所辖村落农村公共体育服务的目标、内容、程序做出一定的决策。一方面，要进一步优化原有的“自上而下”的决策制定通道，政府要通过村委会和自治组织将所辖村落的体育资源、体育需求、人员构成、场地设施等了解清楚，在此基础上制定和出台相关的政策；另一方面，要逐步建立“自下而上”的决策制定通道。自下而上的决策通道要以政府领导为基本前提，在紧密依靠党和政府的领导下，合理表达需求，在不违反相关法律制度的情况下调整上级政府的公共体育服务政策，并及时报备政府，形成一种自上而下和自下而上的双向决策轨道。

在筹资环节，以政府为主体，其他治理主体相互配合，通过多元筹资渠道筹集农村公共体育服务相关资金。第一，多村落区域性的公共体育服务自治组织要充分发挥各个村落的筹资，将共同筹资、共同受益作为工作的出发点和落脚点；第二、要重点发挥地缘情节，主动联系原籍在本村的具有一定资金实力和资金优势的老乡进行筹资；第三，要结合本村具体的自然、文化或少数民族资源进行适当开发，尽可能通过现有资源创造经济收益，以可循环性的收益回收代替单项的资金筹集。

在监督环节，以政府作为领导主体，制定监督机制，由自治组织和所在地村民作为监督主体，进行多方合作监督。政府应该负责出台监督机制，形成政府、自治组织、村民三级监督体系。政府负责对整个监督体系的监督，避免自治组织和部分村民发生“监守自盗、虚假监督”的情况，同时也要建立起多元立体的监督反馈渠道，能够对监督问题的整改过程实施全程跟踪；自治组织和村民要负责其监督的主体责任。对于公共体育服务的资金流向、设施使用、赛事开展、体育服务落实等环节的监督设施专人专岗负责。

3.4.2 竞争机制：政府主体与市场主体、自治组织之间的良性竞争就农村公共体育服务治理而言，政府与社会之间的对立不应成为竞争的焦点，竞争的焦点在于抵制单一主体下的效率低下。也就是说，适当地形成竞争机制，有利于农村公共体育服务供给和治理效率的提升。在竞争层面，主要形成以下两个方面的竞争：

首先，是政府与市场主体之间的良性竞争。虽然从目前来看，政府依然是农村公共体育服务供给的主体，但是随着我国体育市场的发展以及全民体育需求的提升，市场主体也将作为一个重要的供给方进入到农村公共体育服务之中。政府主体与市场主体的竞争，前提是要让政府将供给权适当地放回市场中，通过招标的形式吸引一部分市场主体进入到农村公共体育服务供给之中，之后再逐渐形成双方的竞争，主要是围绕农村公共体育服务产品质量和供给效率之间的竞争。

其次，是不同村镇之间农村公共体育服务自治组织之间的竞争。同政府与市场主体之间聚焦于供给层面的竞争相比，这一层面的竞争主要聚焦于农村公共体育服务的管理层面。政府可以适当地发挥组织管理作用，定期组织不同村落之间的体育赛事、评比不同村落体育参与的各项指标(如体育活动组织数量、参与人数、开展形式、场地设施等)。政府可以将上述评价的指标作为自治组织考核的重要依据，并以此为基础形成基本的奖惩机制，鼓励不同村落之间的自治组织展开良性竞争。

3.4.3 制衡机制：政府参与限度与自治组织自主限度之间的平衡目前，在农村公共体育服务治理体系中的各方都具有一个共同的价值目标，但是追求己方利益最大化的基本动机在短时间内还无法避免。在这种情况下，易导致在多元治理模式中，政府过多地参与到管理工作之中，在领导作用之外过度地干预治理工作。需要在整个农村公共体育服务中设立一种制衡机制，使其能够在供给、监督、问责环节发挥应有的作用。

在政府层面，要保持在整个农村公共体育服务治理工作中的有限性和自觉性。在现有的农村公共体育管理中，由于供给主体的单一，政府在农村公共体育的“供给—管理—监督”过程中均处在绝对的主导地位。一些具有自治组织雏形的“农村体育工作小组”也在政府全面的嵌入管理下失去了自治性，彻底成为政府的“喊话器”和“标志杆”。因此，实现政府主导与自主治理在农村公共体育中的统合平衡，就需要对政府主导的边界进行重新规划和界定。要明确政府与自治组织在农村公共体育工作中各自职能范围的项目清单，并在明确责任的基础之上形成“政府行政管理与农村公共体育自治互动衔接机制”“农村公共体育自治组织协助政府工作事项”“农村公共体育自治组织依法履行职责事项”等多个制度和条例，从制度层面纠正政府管理在农村公共体育治理中的“长臂效应”，改变农村公共体育自治组织的“软肩现状”。

在自治组织层面，要进一步加强党对自治组织的领导。每一个农村公共体育服务自治组织的负责人都需要有党员担任，保证自治组织的整个管理体系和工作流程都能够完全在党的领导下进行，要加强村委会对于自治组织的领导作用，要让全村村民能够形成一个集体，共同将公共体育服务作为一项重要工作加以落实。

3.5 政府主导下自治嵌入多元治理模式的场域建构：治理的网络化链接

对于农村公共体育服务而言，多元治理模式的重要层面就是让自治组织和村民参与到公共体育服务治理工作之中。这种工作开展的前提就是需要构建一个自治组织和村民能够发表意见、行使工作权利的场域。

政府主导下自治嵌入多元治理模式，并不是仅仅强调政府和自治组织两个主体之间的互动，政府应与涉及农村公共体育运行的多方社会力量形成网络化的连接。

从单项连接逐渐转变为网络化连接，就是要增加政府及政府主导的组织和制度体系与社会其他力量连接的端口。一方面，村干部要真正进入到自治组织的实际管理层面之内，让村干部形成农村公共体育管理的实际压力和动力，鼓励村干部将农村公共体育管理主动作为农村社区管理的重要工作内容；另一方面，作为农村上级管理机构的乡镇政府，对于农村公共体育的管理也不能仅仅停留在指导、帮助、扶持、监督的层面上，同样也需要同具体的农村公共体育自主治理形成实质性的对接。由此，乡镇所在辖区各个农村的公共体育自治组织也要相互连成一片，形成自治组织负责人委员会，而乡镇文体站的负责人员也要进入委员会担任实质性的负责人员，要让乡镇文体工作人员将农村公共体育管理作为日常的工作来做，而非一项强制性的行政任务来完成。同时要优化考核机制，不能简单以面子工程作为考核标准，要以工作人员在自治组织负责人委员会的实际工作情况作为考核的重要依据。

此外，也要注重网络参与空间的建设。一方面政府要积极开放网络沟通空间，让自治组织和村民都能够通过网络平台直接、简洁、快速地表达公共体育的需求和问题；另一方面，政府也要在积极构建网络空间方面加强相应的监管，避免不当言论出现。