适应气候变化的法律制度研究

摘 要： 系统梳理我国适应气候变化的政策和立法进展可以看出，我国在适应气候变化领域存在立法空白，构建适应气候变化的制度体系是开展应对气候变化立法的重要任务之一。建议应通过开展应对气候变化立法，明确减适并重的原则、适应气候变化的目标和各部门职责分工，构建一个包括“适应气候变化规划制度、气候变化影响评估制度、气候变化监测预测和预警制度、适应气候变化保险制度和法律激励措施”的适应气候变化法律制度体系。

关键词： 适应气候变化 立法 法律制度

历次IPCC评估报告第二工作组报告、15度特别报告、气候变化与土地特别报告，以及我国已发布了三次的《气候变化国家评估报告》均以大量科学研究的结果证明了气候变化影响的严峻性和适应气候变化的必要性，可作为我国需要加强适应领域法制建设的科学依据。《巴黎协定》第二条明确提出“提高适应气候变化不利影响的能力并以不威胁粮食生产的方式增强气候抗御力和温室气体低排放发展”，设定了应努力提升适应能力的缔约方责任。《中国气候变化第三次国家信息通报》表明，近百年来中国的气候变暖趋势与全球的总趋势基本一致，已经产生了显著的影响，而且未来将继续对中国的自然和经济社会系统产生重要影响。构建国内适应气候变化的法制保障，是应对气候变化立法的重要立法任务之一。

一、国内适应气候变化的政策基础

面对持续蔓延的应对气候变化等非传统安全威胁，中国坚持减缓与适应并重的原则，全面布局适应气候变化政策，主动开展适应气候变化行动，努力提高适应气候变化能力。我国最早于2004年提交了《初始国家信息通报》，第一次提出适应技术需求清单。2007年发布的《应对气候变化国家方案》明确提出了“减缓和适应并重的原则”，指出“中国是一个生态环境比较脆弱的国家，气候变化已经对中国的农牧业、森林和其他生态系统、水资源、海岸带、人类健康、大中型工程项目建设和旅游产生了一定的影响，国家必须增强适应气候变化能力”。

我国将适应气候变化作为重要内容纳入国家规划体系，在“十二五”规划中提出要制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。在生产力布局、基础设施、重大项目规划设计和建设中，充分考虑气候变化因素;在“十三五”规划中提出将进一步主动适应气候变化，在城乡规划、基础设施建设、生产力布局等经济社会活动中充分考虑气候变化因素，适时制定和调整相关技术规范标准，实施适应气候变化行动计划;特别是我国将适应气候变化作为重要内容纳入《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，规定了主要领域提高适应能力的政策措施和行动目标;根据“十二五”和“十三五”期间科技领域应对气候变化专项规划，中国将重点发展极端天气气候事件预测预警、植物抗旱耐高温品种选育与病虫害防治等十项关键适应技术，围绕气候变化影响的重点领域、重点区域、脆弱人群与优先适应事项，强化建材、交通运输、农牧业、渔业和水资源等领域适应气候变化关键技术研发与应用示范。

2013年11月颁布的《国家适应气候变化战略》是我国目[HJ2mm]前为止在适应气候变化领域最为全面的纲领性文件，分“面临形势、总体要求、重点任务、区域格局、保障措施”五章对适应气候变化工作进行了全面规制，总体部署到2020年国家适应气候变化的目标与行动。

在区域性政策方面，为推进城市适应气候变化行动，我国于2016年印发了《城市适应气候变化行动方案》，并于2017年由国家发展改革委和住房和城乡建设部联合在内蒙古呼和浩特等28个地区开展气候适应型城市建设试点，积累城市适应气候变化的经验，全面提升城市适应气候变化能力。

在国际合作方面，中国是全球适应委员会的共同发起国，由生态环境部李干杰部长代表中方任委员。2019年全球适应中心在中国设立的办公室是其在荷兰总部以外开设的第一家办公室。李克强总理和荷兰首相吕特、联合国前秘书长潘基文共同出席了中国办公室的揭牌仪式。

二、重点领域适应气候变化的政策和立法进展

由于尚未出台专门的应对气候变化法，前述有关适应气候变化的政策、试点和合作机制均缺乏有约束、可量化、可考核的指标和法律强制力来保障执行。我国目前适应气候变化主要依靠农业、森林、水资源、海洋、防灾减灾等领域专项法律法规进行规制。以下分而述之：

（一）农业领域

《农业法》作为农业领域的基本大法，规制的对象涉及农业、草原、林业、渔业、水土保持等领域，范围相当宽泛。我国于1993年颁布了《农业法》，分别于2002年、2009年、2012年进行了修正;《农业保险条例》于2012年制定，2016年进行了修订;《渔业法》于1986年颁布，2013年进行了第四次修正。在政策行动方面，我国积极发展低碳农业，农田有效灌溉面积由2005年的5500万公顷提高到2015年的6580万公顷，农业灌溉水有效利用系数由2005年的045提高到2015年的0532，农田灌溉水用量占总用水比重由2002年的614%下降到2013年的55%。我国还发布了《科学应对厄尔尼诺防灾减灾保丰收预案》，积极防范地区旱涝不均、病虫害突发、极端天气气候事件等厄尔尼诺对气候产生的影响。

我国农业领域立法主要从“农业资源利用”和“农业环境保护”两方面入手进行了立法规制，并没有从气候变化的角度考虑到农业同时作为温室气体的源与汇开展立法。因此，农业同时作为碳排放的源与汇，农业领域的当前立法在降低农业领域温室气体排放、增加农业领域碳汇能力、提高农业领域适应气候变化能力等方面存在立法空白。

（二）草原领域

我国《草原法》在立法目的上可以看出从资源利用到资源保护转化的足迹，主要建立了草原权属制度、草原资源保护制度、草原规划制度、草原承包制度、退耕还草制度以及等级评定与草原统计制度。在下位立法层面，为了配合《草原法》的实施，国务院和农业部陆续出台了《草原防火条例》《草原征占用审核审批管理办法》《推进草原承包工作方案》《草畜平衡管理办法》《草原监理人员行为准则》等一系列关于草原保护的行政法規和部门规章。在政策行动层面，我国根据《“十三五”草原保护建设利用规划》和《耕地草原河湖休养生息规划（2016-2030年）》，每年支持人工种草800万公顷，2013年中国草原综合植被盖度达542%。

《草原法》建立了草原所有权属的确权、转移和救济制度，草原调查制度，草原统计制度，草原生产生态监测预警制度，以及基本草原保护制度。其中关于草原权属的管理、规划和权属登记的制度设计可以为“应对气候变化监督管理部分”的相关立法所借鉴。关于草原生产、生态监测预警系统的规定可以为“适应气候变化部分”的相关立法所借鉴。在草原管理领域，关于自然资源权属分配后的确权，国家可以依法通过登记的方式进行管理，这种管理方式不属于行政审批，是赋予社会主体自然资源使用权的政府管理行为，权属登记是为了保护草原的所有权和使用权，符合物权法定的立法要求。《草原法》关于草原权属登记的法理和制度程序，可为碳排放配额注册登记系统设计所借鉴。

（三）水资源领域

我國在水资源管理领域的法制较为健全。2010年修订了《水土保持法》，2016年7月最新修订了《水法》，2017年6月修正了《水污染防治法》。国务院1993年发布了《水土保持法实施条例》，2006年公布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，2012年发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，2016年通过了《农田水利条例》，已建立了较为完整的水资源利用和保护的法制体系。

在水资源管理方面，《水法》专章规定了水资源规划制度，详尽地规定了水资源规划的分类、编制责任主体、制定依据和程序、批准备案要求以及执行的要求，可为应对气候变化立法设立规划制度时所借鉴。在水资源的使用和保护方面，《水法》主要采用了强制性的资源使用许可、审批、备案、监测、总量控制等治理方式，重点条文部分均是很“硬”的条款。我国在水资源保护领域采用了严格的行政立法手段，可以为开展应对气候变化立法所借鉴。但纵观水资源和水土保持领域的立法成果，均未涉及提升水资源适应气候变化能力的问题，对于加强气候灾害的预测预警等问题没有涉及。

（四）陆地生态系统

IPCC于2019年8月正式发布的《气候变化与土地利用特别报告》及其决策者摘要指出，气候变化加剧了土地荒漠化、土地退化，威胁粮食安全，不可持续的土地利用还会加剧气候变化，进一步提出应对气候变化的紧迫性。报告希望各国采取可持续的土地利用方式，减少过度消费和粮食浪费，避免森林焚烧和毁林，建议各国加强土地和粮食等所有行业的减排行动。

我国《森林法》的立法模式经历了从资源利用到资源保护模式的转变，确定了森林权属登记和森林档案制度、森林规划制度、采伐许可证制度、森林资源恢复制度和出口限制制度。其中森林权属登记和森林档案制度可以为应对气候变化立法所借鉴。对于温室气体排放管理，如果采取行政审批或许可证制度较难获得立法审查的话，采取权属登记或档案管理的形式进行管理，弱化行政审批特点，或可容易加快立法进程。《森林法》主要围绕森林兼具经济资源和生态资源两种属性的特征开展立法。但是在森林立法领域，没有涉及到“碳汇”问题，忽视了森林减缓气候变化的功能，以及对于加强气候影响的监测评估、提升林业适应气候变化能力方面缺乏关注，为《应对气候变化法》留下了立法空间。

（五）海岸带和相关领域

我国虽然目前尚未制定《海洋法》，但于1982年制订并于2016年11月第三次修订了《海洋环境保护法》，天津、山东、浙江、福建等省市出台了省级海洋环境保护条例，加大对海洋环境污染的处罚力度;加之《海域使用管理法》、《港口法》，以及《海洋观测预报管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》等条例，以及《海洋观测预报及防灾减灾标准体系》、《全国海洋观测网规划（2014年～2020年）》等重大政策文件，确定了国内海洋资源管理和环境保护的法律制度体系。

《海洋环境保护法》主要是围绕海洋污染物的预防和治理来展开的，提出的措施对于提高海洋适应气候变化能力具有积极意义。但是，适应气候变化的工作重点在于提前的预防和预警，一旦等到涉海气候灾害发生后再行修复，治理成本将成倍扩大。《海洋环境保护法》的局限性在于重“防治”轻“预防”，治理方式以末端治理为主，对于开展海岸带地区及海岛的气候变化影响评估、加强海洋灾害监测预警等前端预防和治理的内容几乎没有涉及。因此，应该通过应对气候变化立法，对加强海洋气候风险预测预警和气候影响评估进行规制，通过立法建立起关于海洋环境保护全过程的法律制度体系。

（六）防灾减灾领域

我国在防灾减灾领域的法律主要有《气象法》（1999年）《防震减灾法》（2008年修订）《突发事件应对法》（2007年），条例包括《气象灾害防御条例》（2010年）和《人工影响天气管理条例》，部门规章包括《气象探测环境和设施保护办法》（2004年）《气象灾害预警信号发布与传播办法》（2007年）《气候可行性论证管理办法》（2008年）《气象行政处罚办法》（2000年）等。《气象法》系列法律主要是对气象设施、气候资源、灾害防御等内容进行了规制，客观上是对提高适应气候变化能力最为直接的法律。由于立法时间较早，《气象法》中没有专门条款涉及应对气候变化问题，对气候影响评估和预测预警等问题仍是立法的空白点。

三、适应气候变化的立法任务

我国适应气候变化的制度规则散见于相关部门法律中，零散而不成体系。应通过开展应对气候变化立法，科学完整地搭建适应气候变化的制度框架，其他相关领域法律在修订过程中也应相应增加适应气候变化内容。

（一）明确减适并重的原则

《中国应对气候变化国家方案》提出了“减缓与适应并重的原则”：“减缓和适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。中国将继续强化能源节约和结构优化的政策导向，努力控制温室气体排放，并结合生态保护重点工程以及防灾、减灾等重大基础工程建设，切实提高适应气候变化的能力。”减缓气候变化的重要性毋庸赘言，而适应气候变化亦不容忽视。因此有必要将“减适并重”原则通过立法明确为应对气候变化的基本原则，突出适应气候变化在国家应对气候变化工作中的重要地位。

（二）明确适应气候变化的目标

适应气候变化工作头绪较多，涉及从国家到地方各级政府、企事业单位、公民个人等众多主体的职责，同时涉及农业、林业、环保、水利、海洋、气象、卫生、城乡建设和交通运输等众多国务院部门的管理职能。在法律条文有限的条款中不可能面面俱到规定诸多细节，但必须将适应气候变化工作最基本的目标和总体要求明确出来，相当于从国家法律层面对适应气候变化“定调”，建立适应气候变化的制度框架，为下位法提供立法依据。具体各级政府和各部门如何开展适应气候变化工作可通过部门规章或者地方立法进行规制。

要对适应气候变化“定调”首先就是要明确适应气候变化的目标，并且厘清适应气候变化目标和國家应对气候变化目标之间的关系。国家应对气候变化的总体目标应该是一个全面的总体目标，下面又分为各层级的行动目标。适应气候变化应该属于国家应对气候变化总体目标下面的行动目标。因此建立在立法中在应对气候变化目标相关条款中对行动目标进行明确规定。

同时，立法中至少应该有一条对于适应气候变化的总体要求进行规制，从宏观上表明国家提高适应气候变化能力的总要求，提出“国家在产业布局、基础设施、重大项目规划和建设中，应当充分考虑气候变化影响，推动适应技术研究开发和推广，增强适应气候变化特别是应对极端气候事件的能力”。在无法过于细化的情况下，这样宣誓性的提法可以为以后的工作提供法律依据。

（三）明确政府和部门适应气候变化的职责

根据《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》，新组建的“生态环境部、自然资源部、农业农村部、应急管理部”均与适应气候变化工作密切相关。根据当前的政府机构改革要求，同时保证立法的长期稳定性，应将适应气候变化的法律义务规定到各级人民政府层面，具体由政府应对气候变化主管部门牵头负责。如果具有适应气候变化法律义务的责任主体在该工作上不作为，可据此对其进行追责。同时，鉴于适应气候变化无法靠单个部门一己之力完成，各部门已经有的一些生态保护、防灾减灾等好的做法客观上有助于提高适应气候变化的能力，为该项工作打下了一个良好的基础。立法除了赋予行业和部门适应气候变化职责之外，还应建立各部门分工配合的协调机制，最大限度地形成部门间适应气候变化的合力。

四、适应气候变化法律制度设计

（一）适应气候变化规划制度

气候变化对农业、水资源、林业、基础设施等造成的不利影响是一个长时间积累的过程，要想有效适应气候变化，必需要对气候变化所涉及的各要素进行长远规划，未雨绸缪。《国家适应气候变化战略》提出要“把适应气候变化的各项任务纳入国民经济与社会发展规划，作为各级政府制定中长期发展战略和规划的重要内容，并制定各级适应气候变化方案。”因此，应通过立法构建国家适应气候变化规划制度的总体框架，在国家整体应对气候变化规划之下，出台适应气候变化专项规划。构建适应气候变化规划制度应明确以下要素：编制适应气候变化规划的责任部门、适应气候变化规划的分类、编制适应气候变化规划的依据、适应气候变化规划的审批程序、适应气候变化规划的公开和落实等内容。

（二）气候变化影响评估制度

建立气候变化影响评估制度，可通过科学的方法对气候变化造成的不利影响进行全面评估，如同对我国的气候情况进行定期“体检”，有助于全面了解我国受到的气候变化的不利影响，有的放矢地提高适应气候变化的水平。气候变化影响评估制度应该包括的内容应该包括：实施气候变化影响评估的责任主体、开展气候变化影响评估的时间安排、必须开展气候变化影响评估的重点领域以及气候变化影响评估的结果应用。

关于气候变化影响评估的重点领域和评估时间问题，气候变化可能导致干旱、暴雨洪涝、台风、雷电、冰雹、龙卷风、低温、霜冻、连阴雨、高温、雪灾、沙尘等极端气候事件。这些气候变化的不利影响对于水资源、生态环境、能源、交通、人体健康、重大基础设施以及局地气候均会造成不利影响。这些影响需要通过有规律的评估才能得出一个客观科学的评估结果，因此应规定“定期”开展气候变化影响评估。通过择其重点，建议立法中对于气候变化影响评估的重点领域表述为“定期评估气候变化对经济、社会发展和生态环境的影响”。

（三）气候变化监测、预测和预警制度

气候变化造成的不利影响是缓慢积累的，一旦灾变效果显现出来则常是突发性和灾害性的，应该对重点气候影响因素进行持续的监测。《国家适应气候变化战略》提出要“依托现有海洋环境保障项目，完善覆盖全国海岸带和相关海域的海平面变化和海洋灾害监测系统，重点加强风暴潮、海浪、海冰、赤潮、咸潮、海岸带侵蚀等海洋灾害的立体化监测和预报预警能力，强化应急响应服务能力。”因此应该通过立法，建立气候观测和灾害监测的国家标准、行业标准和技术规范，并按照相关标准建立各级气候变化的监测体系。

同时，对于气候变化可能产生的灾害性后果应未雨绸缪，对于可能造成的不利影响尤其是可能造成的突发性灾变性后果应积极采取有效的预防措施，快速反应，及时预警，以提高应对气候变化的能力。目前我国虽然对于气候突发事件的灾害应急协调机制已经基本形成，但是受气候变化影响的预测和预警系统尚未建立。因此应该通过开展应对气候变化立法，将适应气候变化纳入各级地方政府的灾害应急协调机制。

（四）适应气候变化的保险制度

保险作为与银行、证券并列的三大金融领域，现代社会被愈加广泛应用，承担防患风险和风险分担功能。在当前构建绿色低碳金融体系的过程中，银行和证券主要应用于为减缓气候变化投融资领域，而保险则与适应气候变化更加匹配。党的十九大报告将气候变化列为非传统安全威胁，是人类面临的许多共同挑战之一。应将气候保险制度作为重点，通过立法构建应对气候变化风险分担机制，提升保险在应对气候变化风险中的作用。

（五）适应气候变化的法律激励措施

当前国内关于适应气候变化的保障措施不够健全，导致适应气候变化的资金保障不足，技术水平和能力建设落后。因此建议通过立法来构建完善的适应气候变化的保障制度，一是建立适应气候变化的资金机制，保障对适应气候变化提供足够的资金支持。二是建立健全适应气候變化的组织协调机制，成立多学科、多领域的适应气候变化专家委员会，为适应气候变化工作提供组织保障。三是推进开展适应气候变化的能力建设，提高全社会预防与规避极端天气气候事件及其次生衍生灾害的能力，通过培训、宣传等途径提高适应气候变化的能力水平。四是加强适应气候变化的基础设施建设，建立健全管理信息系统建设，深入推广信息技术在适应重点领域中的应用，推进跨部门适应信息共享和业务协同，提升政府适应气候变化的公共服务管理，提高适应气候变化的信息化水平。

参考文献：

[1] 曹明德完善中国气候变化适应性立法的思考[J].中州学刊，2018（8）：53-57

[2]IPCC气候变化与土地特别报告[R].http：//wwwipccch/report，2019年8月

[3]第三次气候变化编写委员会第三次气候变化国家评估报告[M].科学出版社，2017

[4]中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报[R].中华人民共和国气候变化第二次国家信息通报[R].中华人民共和国气候变化初始国家信息通报[R].

[5]巴黎协定（中文本）全国人民代表大会官方网站，http：//wwwnpcgovcn/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998987htm，2018年5月7日

[6]应对气候变化国家方案[R].国家应对气候变化规划（2014-2020年）[R].国家适应气候变化战略、城市适应气候变化行动方案[R].第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定[R].

〔本文系国家发展改革委2017年度国家应对气候变化专项经费“应对气候变化法的立法路线图和核心问题研究项目”（项目编号TC17083HU）;2018年度国家应对气候变化专项经费“应对气候变化法与我国环境保护法律制度相关性研究项目”部分研究成果〕

（田丹宇，生态环境部国家应对气候变化战略研究和国际合作中心）