因地施策 精准发力扎实推进综合行政执法体制改革

2019-01-15 02:50济南市编办
中国机构编制 2018年12期
关键词:镇街综合执法区县

●济南市编办

济南市综合行政执法体制改革坚持整体设计、试点探路、三级联动,实现了“四个转变”。改革策略上,坚持问题导向,采取先试点探路、再全面推开、后优化提升的办法,积极稳妥。改革分三阶段进行,总结区县综合执法模式,全面推开市、区县、镇街三级改革,抓好改革评估,及时跟踪解决改革中的新问题,推动改革向纵深推进。

2016年以来,山东省济南市坚持整体设计、试点探路、三级联动,扎实推进综合行政执法体制改革,不断提升基层监管执法能力,强化事中事后监管,着力提高行政管理执法水平。

一、改革前存在的主要问题

改革前,济南市共有执法队伍169支,其中,市级26支、区县143支。市区、区县、部门之间执法队伍、执法范围、管理形式差异较大,队伍分散,情况复杂,存在执法体制不健全、力量配置不平衡、效用发挥不充分的问题。主要表现在四个方面:一是同一层级执法主体较多,执法队伍之间各自为政,多头、交叉执法问题频发,执法效率不高。二是同一部门管理与执法边界不清,以罚代管、推诿扯皮问题突出,造成执法越位和管理缺位。三是同一领域市、区执法范围重叠,容易造成重复执法和执法盲区,且存在“头重脚轻”问题,镇街一线执法力量不足。四是同一辖区执法队伍在执法理念、方式、程序等差别较大,执法标准化水平不高。

二、改革过程和主要做法

针对行政执法中存在的问题,济南市采取先试点探路、再全面推开、后优化提升的改革策略。整个改革过程分为三个阶段。

第一阶段:选试点,分头探索改革新模式。2016年,选择商河县、槐荫区、市国土资源局,在县域、市辖区、市直部门不同层面,各有侧重开展试点,为全面推开探索经验。

一是在商河县探索跨部门跨领域综合执法的“1+6”模式。将县域内23支执法队伍整合设置为“1+6”,“1”是指整合市政、交通、农业等18个领域的全部或部分执法职能,组建综合执法局,实现“一支队伍跨部门综合执法”;“6”是指对暂不纳入综合执法范围的食品药品、市场监管、安全生产、公共卫生、劳动保障、环保监察6个重点执法领域部门内部的执法职责、队伍进行整合,组建6支专业执法队伍,实现“部门内部一支队伍执法”。

二是在槐荫区探索部门领域内综合执法。考虑到市、区两级执法范围重叠和区级执法队伍较少的实际,重点探索部门领域内综合执法。整合组建区市场监管综合行政执法大队、农业综合执法大队、文化旅游综合执法大队,全区执法队伍由12支减少到8支。

三是跨层级整合全市国土资源执法职责。根据国土资源行政管理和执法特点,科学划分市、区事权,将区级国土资源执法职责上收至市级,实现一个层级执法。同时,将市国土资源局内部执法职能进行整合,统一交由市国土资源执法监察支队承担,实现国土领域一支队伍执法。

通过试点探索,总结出区县综合执法的两种模式。其中,商河模式适用于执法队伍较多、整合压力较大的区县,能有效解决多头执法、重复执法问题,但需要具备相对完善的部门间、部门内协作配合机制。槐荫模式适用于执法队伍较少、整合压力不大的区县,能有效避免上下关系不对应造成的条条干预,且属于部门内部调整,便于协调。

第二阶段:全面推开市、区县、镇街三级改革。2017年以来,在总结试点经验的基础上,综合执法体制改革全面铺开,主要从三个方面入手,统筹推进市、区县、镇街三级改革。

一是合理划分市区执法权限。着眼于厘清执法边界、减少执法层级,除上级有明确要求实行市、区分级执法的食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生等领域外,实行以一个层级执法为主的模式。对区级没有行政管理权限或执法任务较少的规划、交通运输、农林水利、节能等领域,以市级执法为主;对属地监管责任明确、基层发生频率高的城市管理、劳动保障、市场监管领域,以区级执法为主,市级仅保留少量精干执法力量,负责跨区域执法协调及重大复杂违法违规案件执法。

二是精简整合执法队伍。在市级层面,主推部门领域内综合执法改革。区分三种不同情况进行改革:对于有多支执法队伍的农林水等8个部门,将部门内部的多支执法队伍整合为一支;对于仅有一支执法队伍的市食品药品监管局等11个部门,将内设机构承担的执法职责交由执法队伍统一行使,实行一支队伍执法;对于未设执法队伍的市商务局等13个部门,将内设机构承担的执法职责向一个内设机构集中,实行一个处室执法。在区县层面,主推跨部门跨领域的“1+7”模式。在总结商河县、槐荫区试点经验基础上,指导其他区县采取“1+7”模式,组建综合执法局和市场监管、安全生产、文化旅游等7支专业执法队伍。

三是统筹完善镇街执法体制。由区县综合行政执法局向镇街派驻执法中队,实行综合执法局和镇街双重管理、以镇街为主的体制。在镇政府、街道办事处设立综合行政执法办公室,与派驻执法中队合署办公,主任由镇街领导班子成员兼任,并充分赋予镇街综合管理权限,强化属地监管责任,推进执法重心下移。

第三阶段:进行评估,强化督导,提升行政执法效能。2018年以来,注重抓好改革评估,对综合执法机构运转过程中出现的新问题及时跟踪解决,不断将综合执法改革引向深入。

一是抓效能评估,让政策落地。深入区县、部门调研评估。借助12345市民服务热线数据,对2018年执法投诉举报案件数量与2017年同期进行比对分析,做好执法效能评估。对于改革成效不明显的领域,深入分析原因、查摆问题,有针对性地提出解决方案。部门间有推诿扯皮的,及时协调解决,或提交联席会议研究决定。通过以上措施,确保综合执法改革各项要求真正落实到位。

二是开展改革宣传,让群众知情理解。将综合执法改革与解决群众身边具体问题结合起来,采取案例介绍的形式,指导综合行政执法局编写明白纸和宣传册,并通过召开各部门、镇街、村居负责同志参加的专门会议或其他有效形式,进行广泛宣传,通俗易懂地介绍综合行政执法局的业务,让辖区群众全面了解,提升群众对改革的知晓度。

三是开展执法监督,增加改革增红利。配套开展行政执法监督体制改革,在市、区县政府法制办加挂行政执法监督局牌子,强化执法监督职责。畅通社会监督渠道,有效规范各类管理执法行为。

▲ 济南市委组织部副部长、市编办主任张强到商河县调研综合执法改革

三、改革取得的成效

通过改革,较好地实现了“四个转变”。一是通过合理划分权限,实现了“多层级执法”向“一个层级执法”转变。改革前,市和区县执法队伍多为上下对口设置,且市、区执法范围重叠、职责边界不清的问题突出。此次改革,根据不同领域执法性质、范围、专业技术要求以及执法权限不同,合理划分市区权限,明确了执法主体责任,优化了市和区之间执法力量配置,实现了一个层级执法和扁平化执法。

二是通过整合执法队伍,实现了“分散执法”向“集中执法”转变。整合前,执法队伍之间各自为政、分散执法矛盾比较突出。通过改革,全市执法队伍由169支减为99支,既实现了执法队伍的“瘦身”,又实现了执法力量和资源的有效配置。

三是通过下沉执法重心,实现了“权责不一”向“权责对等”转变。改革前,全市有6000余名执法人员,大多分布在市和区县两个层级,执法队伍均由职能部门管理。各镇政府、街道办事处承担着大量属地管理职责,但没有相应的管理手段和权限,“看得见、管不着”问题突出。通过改革,执法队伍直接派驻镇街,以镇街管理为主,将80%以上的执法力量下沉到一线,较好地满足了基层管理需求。

四是通过健全执法机制,实现了“各自为战”向“协同作战”转变。实行综合执法后,综合执法部门与原主管部门之间的协作配合就成为了关键。济南市重点建立协作机制、理顺部门关系,建立政府领导为召集人的改革联席会议制度,通过完善执法动态监督管理制度、公示制度、考核标准,规范执法行为、加强部门协作、强化执法监督,真正让执法人员在自己的“一亩三分地”上动起来。如区县2017年全年18个领域执法立案5709件,改革后,仅2018年上半年就达到8536件,执法效能实现了显著提升。

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