因地施策 精准发力扎实推进综合行政执法体制改革

●济南市编办

济南市综合行政执法体制改革坚持整体设计、试点探路、三级联动，实现了“四个转变”。改革策略上，坚持问题导向，采取先试点探路、再全面推开、后优化提升的办法，积极稳妥。改革分三阶段进行，总结区县综合执法模式，全面推开市、区县、镇街三级改革，抓好改革评估，及时跟踪解决改革中的新问题，推动改革向纵深推进。

2016年以来，山东省济南市坚持整体设计、试点探路、三级联动，扎实推进综合行政执法体制改革，不断提升基层监管执法能力，强化事中事后监管，着力提高行政管理执法水平。

一、改革前存在的主要问题

改革前，济南市共有执法队伍169支，其中，市级26支、区县143支。市区、区县、部门之间执法队伍、执法范围、管理形式差异较大，队伍分散，情况复杂，存在执法体制不健全、力量配置不平衡、效用发挥不充分的问题。主要表现在四个方面：一是同一层级执法主体较多，执法队伍之间各自为政，多头、交叉执法问题频发，执法效率不高。二是同一部门管理与执法边界不清，以罚代管、推诿扯皮问题突出，造成执法越位和管理缺位。三是同一领域市、区执法范围重叠，容易造成重复执法和执法盲区，且存在“头重脚轻”问题，镇街一线执法力量不足。四是同一辖区执法队伍在执法理念、方式、程序等差别较大，执法标准化水平不高。

二、改革过程和主要做法

针对行政执法中存在的问题，济南市采取先试点探路、再全面推开、后优化提升的改革策略。整个改革过程分为三个阶段。

第一阶段：选试点，分头探索改革新模式。2016年，选择商河县、槐荫区、市国土资源局，在县域、市辖区、市直部门不同层面，各有侧重开展试点，为全面推开探索经验。

一是在商河县探索跨部门跨领域综合执法的“1+6”模式。将县域内23支执法队伍整合设置为“1+6”，“1”是指整合市政、交通、农业等18个领域的全部或部分执法职能，组建综合执法局，实现“一支队伍跨部门综合执法”；“6”是指对暂不纳入综合执法范围的食品药品、市场监管、安全生产、公共卫生、劳动保障、环保监察6个重点执法领域部门内部的执法职责、队伍进行整合，组建6支专业执法队伍，实现“部门内部一支队伍执法”。

二是在槐荫区探索部门领域内综合执法。考虑到市、区两级执法范围重叠和区级执法队伍较少的实际，重点探索部门领域内综合执法。整合组建区市场监管综合行政执法大队、农业综合执法大队、文化旅游综合执法大队，全区执法队伍由12支减少到8支。

三是跨层级整合全市国土资源执法职责。根据国土资源行政管理和执法特点，科学划分市、区事权，将区级国土资源执法职责上收至市级，实现一个层级执法。同时，将市国土资源局内部执法职能进行整合，统一交由市国土资源执法监察支队承担，实现国土领域一支队伍执法。

通过试点探索，总结出区县综合执法的两种模式。其中，商河模式适用于执法队伍较多、整合压力较大的区县，能有效解决多头执法、重复执法问题，但需要具备相对完善的部门间、部门内协作配合机制。槐荫模式适用于执法队伍较少、整合压力不大的区县，能有效避免上下关系不对应造成的条条干预，且属于部门内部调整，便于协调。

第二阶段：全面推开市、区县、镇街三级改革。2017年以来，在总结试点经验的基础上，综合执法体制改革全面铺开，主要从三个方面入手，统筹推进市、区县、镇街三级改革。

一是合理划分市区执法权限。着眼于厘清执法边界、减少执法层级，除上级有明确要求实行市、区分级执法的食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生等领域外，实行以一个层级执法为主的模式。对区级没有行政管理权限或执法任务较少的规划、交通运输、农林水利、节能等领域，以市级执法为主；对属地监管责任明确、基层发生频率高的城市管理、劳动保障、市场监管领域，以区级执法为主，市级仅保留少量精干执法力量，负责跨区域执法协调及重大复杂违法违规案件执法。

二是精简整合执法队伍。在市级层面，主推部门领域内综合执法改革。区分三种不同情况进行改革：对于有多支执法队伍的农林水等8个部门，将部门内部的多支执法队伍整合为一支；对于仅有一支执法队伍的市食品药品监管局等11个部门，将内设机构承担的执法职责交由执法队伍统一行使，实行一支队伍执法；对于未设执法队伍的市商务局等13个部门，将内设机构承担的执法职责向一个内设机构集中，实行一个处室执法。在区县层面，主推跨部门跨领域的“1+7”模式。在总结商河县、槐荫区试点经验基础上，指导其他区县采取“1+7”模式，组建综合执法局和市场监管、安全生产、文化旅游等7支专业执法队伍。

三是统筹完善镇街执法体制。由区县综合行政执法局向镇街派驻执法中队，实行综合执法局和镇街双重管理、以镇街为主的体制。在镇政府、街道办事处设立综合行政执法办公室，与派驻执法中队合署办公，主任由镇街领导班子成员兼任，并充分赋予镇街综合管理权限，强化属地监管责任，推进执法重心下移。

第三阶段：进行评估，强化督导，提升行政执法效能。2018年以来，注重抓好改革评估，对综合执法机构运转过程中出现的新问题及时跟踪解决，不断将综合执法改革引向深入。

一是抓效能评估，让政策落地。深入区县、部门调研评估。借助12345市民服务热线数据，对2018年执法投诉举报案件数量与2017年同期进行比对分析，做好执法效能评估。对于改革成效不明显的领域，深入分析原因、查摆问题，有针对性地提出解决方案。部门间有推诿扯皮的，及时协调解决，或提交联席会议研究决定。通过以上措施，确保综合执法改革各项要求真正落实到位。

二是开展改革宣传，让群众知情理解。将综合执法改革与解决群众身边具体问题结合起来，采取案例介绍的形式，指导综合行政执法局编写明白纸和宣传册，并通过召开各部门、镇街、村居负责同志参加的专门会议或其他有效形式，进行广泛宣传，通俗易懂地介绍综合行政执法局的业务，让辖区群众全面了解，提升群众对改革的知晓度。

三是开展执法监督，增加改革增红利。配套开展行政执法监督体制改革，在市、区县政府法制办加挂行政执法监督局牌子，强化执法监督职责。畅通社会监督渠道，有效规范各类管理执法行为。

▲ 济南市委组织部副部长、市编办主任张强到商河县调研综合执法改革

三、改革取得的成效

通过改革，较好地实现了“四个转变”。一是通过合理划分权限，实现了“多层级执法”向“一个层级执法”转变。改革前，市和区县执法队伍多为上下对口设置，且市、区执法范围重叠、职责边界不清的问题突出。此次改革，根据不同领域执法性质、范围、专业技术要求以及执法权限不同，合理划分市区权限，明确了执法主体责任，优化了市和区之间执法力量配置，实现了一个层级执法和扁平化执法。

二是通过整合执法队伍，实现了“分散执法”向“集中执法”转变。整合前，执法队伍之间各自为政、分散执法矛盾比较突出。通过改革，全市执法队伍由169支减为99支，既实现了执法队伍的“瘦身”，又实现了执法力量和资源的有效配置。

三是通过下沉执法重心，实现了“权责不一”向“权责对等”转变。改革前，全市有6000余名执法人员，大多分布在市和区县两个层级，执法队伍均由职能部门管理。各镇政府、街道办事处承担着大量属地管理职责，但没有相应的管理手段和权限，“看得见、管不着”问题突出。通过改革，执法队伍直接派驻镇街，以镇街管理为主，将80%以上的执法力量下沉到一线，较好地满足了基层管理需求。

四是通过健全执法机制，实现了“各自为战”向“协同作战”转变。实行综合执法后，综合执法部门与原主管部门之间的协作配合就成为了关键。济南市重点建立协作机制、理顺部门关系，建立政府领导为召集人的改革联席会议制度，通过完善执法动态监督管理制度、公示制度、考核标准，规范执法行为、加强部门协作、强化执法监督，真正让执法人员在自己的“一亩三分地”上动起来。如区县2017年全年18个领域执法立案5709件，改革后，仅2018年上半年就达到8536件，执法效能实现了显著提升。