深圳大鹏新区大部门制改革探索

● 深圳市大鹏新区编办

大鹏新区成立以来，就不断实践大部门制改革的新路径和新方法。实践证明，改革是符合大鹏新区发展需求的，因地制宜，体现出地方特点。进一步深化改革，把推动党政机关合并设立或合署办公作为主要改革内容；正确处理顶层设计和基层创新的关系；注重大部门制改革与简政放权相结合；以法制建设作为推进大部门制改革的重要支撑；把复合型人才培养与专业化能力建设结合起来。

广东省深圳市大鹏新区自2011年底成立以来，就不断探索和实践大部门制改革的新路径、新方法。目前，大鹏新区党工委、管委会共下辖15个党政工作部门（局、办、部）、5个直属事业单位和3个办事处，超过80%的部门实现党政群团机关合并设立和合署办公，具体为：一是党委和政府部门合并设立或合署办公的有5个。即综合办公室整合了党工委办公室、管委会办公室、宣传、保密、档案等部门的职责，纪检监察局整合了纪检、监察、审计部门的职责，组织人事局整合了组织、机关党委、编办、人事部门的职责，统战和社会建设局整合了统战、民政、劳动等部门的职责，政法办公室整合了政法、司法、信访部门的职责；二是政府部门合并设立或合署办公的有5个。即发展和财政局整合了发改、财政、统计部门的职责，经济服务局整合了经济、科创部门的职责，公共事业局整合了教育、卫生部门的职责，文体旅游局整合了文化、体育、旅游部门的职责，环境保护和水务局整合了环境保护、水务部门的职责。三是群团部门合并设立的有1个，即群团工作部，整合了工会、共青团、妇联部门的职责；四是综合设置执法机构1个，即生态资源环境综合执法局，整合了规划土地、环境保护、水务、林业、渔政等执法职责，实现对“山海林田湖草”的综合执法管理。大部门制运行打破了党政部门相对“平行”的运行模式，实现了机构和职能的高度融合，符合党的十九大明确的省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公的要求和方向。

一、大鹏新区大部门制改革特点

（一）党政部门领导兼职，有效强化了党的统一领导。大鹏新区在党政部门合并设立和合署办公设置上充分体现了党对政府工作领导的体制。领导班子层面，大鹏新区实行“两套班子、一套人马”运作，目前新区6名管委会副主任，全部由党工委委员兼任。区直部门层面，有3个党政部门正职由新区党工委委员（或副书记）兼任，不仅有利于压缩管理层次，提高办事效率，更有利于加强党对政府工作的统一领导。

（二）整合相近部门职能，有效解决职责交叉的问题。实行大部门制改革，进行机构和职能的整合，为解决政府部门职能交叉、机构重叠等问题找到一条有效途径。比如，在环境保护领域，污水排放、中水处理等管理工作占有很重要地位，这与水务部门在水资源管理职责上存在一定程度交叉，新区成立环境保护和水务局，整合环保和水务职能，有效解决了该问题；再如，经济促进部门与科技创新部门在服务企业、促进发展等方面存在一定职能重叠，新区将两项职能整合，成立经济服务局，实现了资源的共享共通。

（三）集中行使行政执法职权，有效解决多头管理的问题。为有效解决生态执法领域存在的“九龙治水”问题，2015年大鹏新区结合自身定位特点，成立生态资源环境综合执法局，集中行使生态环保、水务、林业、规划土地、海洋渔业五类执法事权，统一职能，统一机构、统一队伍、统一联动，达到“1+1＞2”的效果。比如，在查处大鹏办事处某临海片区的一宗隐蔽违法建筑时，通过海陆联合巡查，有效克服陆地巡查“盲区”问题，达到及时发现、及时查处的目的。

（四）外部沟通成本内部化，有效减少推诿扯皮现象。大部门制设置体现了职能机构统一和专业分工的关系，避免了分工过细而易产生的部门分割、职能分散、政出多门的现象。比如，新区组织人事局整合了组织、机构编制、人事部门的职责，在工作中，特别是在信息共享等方面实现了从职数设置、人员招聘、干部配备的全流程、全链条管理，极大提升了人员配备效率；再如，发展改革与财政，文化、体育与旅游等职能关系密切，新区将相关职能部门整合在一起，有效降低了部门之间的行政协调成本。

（五）机构和编制高度精简，有效促进政府减员增效。大鹏新区党工委、管委会是市委、市政府派出机构，一方面具有行政和社会事务管理等政府职能，行使区一级行政权，有行政区的特点；另一方面具有招商选资、产业发展等职能，有功能区的特点。这意味着新区不同于一般开发区，也不是纯粹的行政区，而是融行政区与功能区于一体的全新体制，承担着与其他行政区同样的经济发展和社会管理事务。但新区区直机关数量仅为行政区的60%，人员编制与发展情况相似的盐田和坪山区比较，也少了15%左右。

（六）承担多部门业务职责，搭建复合型干部培养平台。大鹏新区专业干部储备不足，具有生态、生物、旅游、建设等新区发展亟需专业背景的区管干部仅占1/5左右。从干部培养和成长的规律来看，除了在职教育、业务培训等方式外，更多的是在岗位上的锻炼。大部门制改革后，一个部门整合多项业务职能，要求领导干部了解、掌握和熟悉跨领域多项业务，这为复合型干部培养和成长提供了平台。

二、改革中存在的问题

（一）自下而上的改革容易出现动力不足问题。由地方政府自下而上推进改革，往往会遇到的一个瓶颈，即改革后产生的上下部门不对口问题。基层希望加快改革、整合机构的需求，通常会与上级业务主管部门希望“上下一般粗”“整齐划一”的要求存在一定的矛盾，改革若得不到上级业务主管部门的支持，很容易出现回归原有体制的压力，使得“改了的承担压力，没改的反而得益”，不利于形成鼓励先行先试的良好导向。如新区2012年成立时设立生态保护和城市建设管理局，向上对应市人居环境委、市住房建设局、市水务局、市城管局4个市直单位。由于上下不对口，新区生态保护和城市建设管理局先于2014年分设为新区城市管理和水务局、新区生态保护和城市建设局2个区直单位，再于2017年分设为新区环境保护和水务局、新区城市建设局、新区城市管理局3个区直单位。改革面临的压力大，也容易出现反复情况。

（二）部分领域机构改革缺乏法制配套保障。机构改革往往先于法律法规的修改完善，有时会出现与相关法律法规脱节问题，新区在改革实践中曾遇到此类问题。如大鹏新区管委会作为市政府的派出机构，执法权限来源于法规规章授权或龙岗区人民政府及其职能部门的委托。但行政强制法规定“行政强制措施权不得委托”。而在日常执法过程中，执法单位不可避免地需要采取行政强制措施。比如，在城市综合管理执法时，为固定证据、保证处罚执行到位，需要采取查封、扣押等行政强制措施，而新区执法单位却无权实施，这就导致很多行政处罚无法落实到位。

（三）机构精简后容易出现“人减事不减”的问题。行政体制改革既要减机构减人，更要减事转职能。不简政，“事繁政弊”，机构减了也无济于事。“官事不省”，人员也省不了。从现状看，区、街一级承担的政务职能日益增长，压力加大。比如，权责清单中，新区承担的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政检查、行政确认、行政给付、行政奖励、公共服务、其他服务事项11类事权有5500多项，与其他行政区基本相同（缺少行政强制），每项事权均须相应职能部门行使，这种情况下，如果不把“简政”作为前提条件，要真正做到“减机构”将存在较大困难。

（四）人员编制减少一定程度造成干部结构的失衡。“金字塔”结构的人才梯队有利于优化培养选拔机制，营造良好的用人环境，激发干事创业热情。新区人员编制太少，一定程度制约了人才的梯队建设。如新区综合办对口8个市直部门，做好向上承接事权工作，需设置相应内设科室与之对应，有限的编制配置到各科室后，每个科室的编制数捉襟见肘。据统计，新区直属单位各科室的科长、副科长和科员基本按1∶1∶1配备；新区在岗公务员中处级干部与科级干部呈金字塔型结构（占比约为1∶3），但正科级、副科级、科员为木桶型结构，在干部成长晋升的同时，容易伴随产生“青黄不接”的问题。

三、进一步深化改革的思考

（一）把推动党政机关合并设立或合署办公作为改革的重要内容。大鹏新区大部门制改革实践证明，党政机关合并设立或合署办公，有助于加强党的全面领导，破解基层党政机构重叠雷同、分工不清、人员浪费等问题，有助于精简办事流程，提高办事效率。深化改革可考虑以下几个方面：一是机构设置科学性的问题，有些机构政治属性强，比如组织、编制、干部人事等，前后衔接紧密，实行大部门制有利于工作步调一致。二是考虑行政管理专业性的问题，有些专业性较强、关联度不高的部门不宜合并。三是考虑无缝衔接的问题，通过明确权力、突出责任，实现权责利同步明确、同步交接，避免改革中出现职责真空、职责停滞、观望懈怠，避免新机关不理旧事务。

（二）正确看待和处理顶层设计与基层创新的关系。一是加强中央统筹。涉及全局性的改革要进行顶层设计，并就机构名称、体系、结构、层级的原则进行全局性、整体性、前瞻性、务实性的统一规划。二是加强上下联动。上级政府应充分尊重地方的首创性，适当下放权力，以提高改革者的积极性。下级政府应充分吃透中央有关精神，积极与上级政府沟通，争取化解限制壁垒，使改革能触及关键和核心。三是支持基层创新。因区域特点不同、社会发展水平不同、经济类型不同，一些地方政府承担着区别于其他地方政府的特殊职能。如生态资源保护以及生态文明建设对于大鹏新区非常重要，因此成立了单独的生态资源环境综合执法队伍。在今后的城市执法和环境监察体制改革过程中，建议在严格执行中央的改革方针政策的同时，允许地方政府积极探索因地制宜地处理好有关问题的路径。

（三）要注重大部门制改革与简政放权相结合。一是与构建责任政府结合起来。以机构合并为抓手，坚持一件事由一个部门负责，实现部门职能的有机统一和综合管理，强化政府权威和落实责任追究，建立责任政府。二是与建设高效政府结合起来。以机构合并为契机，进一步理顺关系、优化结构，明确部门之间职能划分，有效解决职能越位、缺位，职能交叉、权责脱节以及争权诿责等问题。三是与政府职能转变结合起来。对拟合并政府部门的审批流程和项目进行清理，继续推进简政放权，充分发挥市场机制、行业协会和商会的作用，切实推动政府职能的转变。

（四）以法制建设作为推进大部门制改革的重要支撑。一是加强程序约束。为大部门制改革进程提供必要的规则、方式和秩序，改革过程应严格按程序推行，保证改革顺利推进。二是探索组织立法。加强组织立法，增强改革的合法性和权威性，减少改革阻力，巩固改革成果。三是完善法律法规编制。加强人大立法，尽快出台相关法律法规，使职能调整有法可依。

（五）把复合型人才培养与专业化能力建设结合起来。大部门制单位通过自身建设，为培养复合型领导干部提供了平台。一是通过专项考核提升专业能力，把善于统筹协调、熟悉政策规定但专业能力和实践经验相对欠缺的干部放到一些专业性较强的工作中，以历练促成长。二是构建多元化的干部成长平台，打破传统的党政人才流动壁垒，选拔优秀专业型干部到一线岗位、非专业岗位进行多角度锻炼，鼓励专业型干部走多元化发展道路。如可面向企事业单位选调专业干部到街道任职，将专业型干部的成长与复合型人才的培养有机结合。