立足济南实际持续探索创新纵深推进综合执法改革

● 李刚

济南市立足实际强化体制机制创新，探索出具有地方特点的综合执法体系和执法路子。其改革着眼四个重点：着眼解决重叠执法问题，科学配置不同层级执法权限；着眼实现优化协同高效，加大机构职能整合力度；着眼提升基层治理能力，推动执法资源向基层一线倾斜；着眼发挥整体管理效应，健全完善执法运行机制。

2016年以来，山东省济南市全面贯彻落实党中央部署要求，回应人民群众新期待新关切，不断强化体制机制创新，持续纵深推进综合执法改革，探索出具有地方特点的执法体系和执法路子。

一、做好三个对标，提高综合执法改革政治站位和工作站位

（一）对标党中央决策部署，增强推进综合执法改革的责任感。党的十八届三中全会提出，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。党的十九届三中全会要求，深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。综合执法改革是党中央持续推进的一项改革任务，是全面深化改革、全面依法治国战略部署的重要一环。必须站在旗帜鲜明讲政治的高度，在思想上对标看齐，在行动上自觉落实，以高度的责任感和使命感把综合执法改革推向深入。

（二）对标治理现代化要求，增强推进综合执法改革的方向感。执法既是市场监管、社会管理、生态环境保护职能的基本手段和载体，也是政府经济调节、公共服务职能的重要支撑，在现代政府职能体系中具有重要地位。当前，监管执法领域存在不同层级、部门之间权责边界不清现象，出现交叉重叠、争权诿责、执法盲区等问题。解决这些问题，必须深入贯彻落实党的十九届三中全会精神，以治理体系和治理能力现代化为方向，科学配置行政执法职能和资源。为此，要改变分散化、碎片化的执法格局，通过跨领域、大口径的机构职能整合，通过不同层级、部门执法队伍的协调联动，来建立优化协同高效的执法体制。

（三）对标群众所盼发展需求，增强推进综合执法改革的紧迫感。执法工作直接面对群众和企业，关注度和敏感度高。当前，监管执法总体水平和人民群众期待还有一定差距，不规范、不及时、不作为、乱作为等问题时有发生，在一定程度上影响了党和政府形象。因此，必须对照人民群众的所需所盼，从体制机制切入推动执法水平提升，确保做到既不扰民不添堵，又有效维护社会秩序和市场秩序。济南市正处在加快建设“四个中心”、全力推进新旧动能转换、打造“大强美富通”现代化国际大都市的关键时期，近年来已推出一系列改革举措，其中很重要的一环，就是以集约化、系统化、专业化、规范化的行政执法体系为支撑，打造有竞争力的政务环境和营商环境。

二、着眼四个重点，推动综合执法改革持续纵深发展

（一）着眼解决重叠执法问题，科学配置不同层级执法权限。针对多个层级职权同构、权责重叠、“上下一般粗”的问题，近年来各地进行了积极探索，其中最主要的就是通过推行权力清单、责任清单制度来清晰界定各层级、各部门事权，并按照简政放权要求持续下放行政权力事项，推动管理服务重心下移。济南市立足省会城市特点，把合理划分市、区两级执法权限作为重点。除食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生等领域根据上级明确要求保留市、区两个执法层级之外，其他领域推行以一个层级执法为主的模式。其中，属地监管责任明确、基层发生频率高的城市管理、劳动保障、市场监管领域，以区级执法为主；规划、交通运输、农林水利、节能等领域，以市级执法为主。

（二）着眼实现优化协同高效，加大机构职能整合力度。综合执法不是一揽子执法，不是整合口径越广越好、整合范围越大越好，必须立足不同层级、不同领域的执法职能特点，做到统分结合、平衡有度。济南市从2016年开始，分市、区县、街镇三级进行探索，立足实际情况分别采取了不同的整合模式。在市级层面，立足执法专业性强、执法工作与监督管理衔接性要求高的特点，主推部门领域内综合执法，结合2017年政府机构整合调整和“三定”规定修订工作，将市直各部门的执法职责一律调整为一支执法队伍或一个内设机构承担。在区县层面，着眼解决执法队伍小而散、难以形成合力的问题，探索跨部门跨领域综合执法，各区县组建综合行政执法局，实现一个部门管执法。各区县执法队伍全部压缩到8支以内。在街镇层面，为强化属地管理责任，破解“看得见的管不着，管得着的看不见”问题，由区县综合行政执法局向街镇派驻执法中队，与街镇综合行政执法办公室合署办公，实行双重管理、以街镇为主的体制，充分赋予街镇综合管理权限。

（三）着眼提升基层治理能力，推动执法资源向基层一线倾斜。事多人少、小牛拉大车，是制约基层治理能力提升的关键问题。围绕突破这一瓶颈，济南市将80%以上的执法人员下沉到基层一线。改革后，街镇可调配的执法人员平均为20名。各区县加大对街镇执法的经费保障力度，统一配备执法用车、电脑、打印机、对讲机和照相机、执法记录仪、监控设备、制式服装等，不断强化网格化管理和规范化建设，基层执法能力显著提升。基层力量充实后，执法人员由“消防队”变为“巡查队”，由“哪里有火哪里去”变为“哪有情况去哪里”，实现了无缝隙、全覆盖的常态化治理。

（四）着眼发挥整体管理效应，健全完善执法运行机制。区县组建综合行政执法局后，行政处罚权和相应的强制措施权相对集中，但审批、管理权仍在原主管部门，因此，部门间协作配合是关键。济南市把建立协作机制、理顺部门关系作为重点，指导各区县通过采取签订责任书等形式，确保相关部门的行政处罚、行政强制、行政监督等权力事项精准移交；通过梳理公布权责清单和厘清职责边界，建立健全执法协调配合、与司法衔接、网格化管理、信息共享、经费保障等工作机制，实现监管部门与执法部门、执法与司法的无缝衔接；通过打造执法联动网络平台，完善动态监督管理制度、公示制度和考核标准，强化执法监督、规范执法行为。

三、把握三个关键，为综合执法改革提供坚实保障

（一）牢牢把握加强组织领导这个关键，确保改革整体推进。综合执法改革涉及不同层级的多个部门，是对行政执法机构职能体系的深层次、整体性重构，改革任务面广量大、复杂艰巨。为加强组织领导和统筹协调，市和区县均建立了由组织、机构编制、财政、人社、法制等部门组成的综合执法联席会议制度，明确各部门工作任务和议事程序，及时研究解决改革中遇到的重大问题，为改革协调稳妥有序推进提供组织保障。

（二）牢牢把握精准分类施策这个关键，确保改革符合实际。对于综合执法改革，中央提出的方向和总体要求都很明确，但具体改革模式仍需各地结合实际进行探索。济南市做到不急于求成、不简单照搬其他地方做法，按照分级分步的思路谋划推进改革。2016年在区县和市直部门试点，2017年在各层级全面推开，2018年着力释放制度红利，走出一条既紧扣中央确定的改革大方向、又符合各层级执法实际的综合执法路子。如商河县，在试点时没有采用“一支队伍管全部”的模式，而是考虑到部分领域执法专业性强、任务繁重、社会关注度高的实际，在组建综合行政执法局的同时，围绕重点领域设置专门执法队伍。这种“1+X”模式，2017年在各区县全面推开，为继续深化市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个重点领域综合执法改革打下基础。

（三）牢牢把握督导检查评估这个关键，确保改革落地见效。济南市编办组织各区县深入广泛开展改革宣传，认真抓好跟踪督导，到141个街镇执法中队逐一开展实地巡查评议。借助12345市民服务热线数据，对执法投诉举报案件数量与往年同期进行比对分析，做好执法效能评估。对于改革成效不明显的领域，深入分析原因、查摆问题，有针对性地提出解决方案。在区县层面试行“面部识别+大数据+云”等现代化执法手段，推行“721”工作法，基本做到了70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决，群众的安全感和满意度明显提升。