人民政协协商民主机制创新的基层经验与启发思考

摘 要：近年来，我国一些地方的人民政协协商民主建设不仅建立了相应的程序和意见反馈制度，还建立了日常协商的渠道和加强政协委员管理的一些规定，取得了很好的效果。但人民政协协商民主机制建设还存在着制度规定比较原则、职能边界模糊不清、协商成果转化不太理想、结构运行衔接不够等问题。借鉴已有的基层实践经验，加强人民政协协商民主机制创新、推进基层协商民主的实践和发展，应着力发挥党委的核心领导作用、政协的重要渠道作用、委员的履职主体作用和群众的探索创造作用。

关键词：人民政协;协商民主;机制创新;基层经验;启发思考

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.005

[中图分类号]D627       [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2019）05-0026-06

习近平在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[1]党的十九大报告也明确指出：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[2]近年来，我国一些地方的人民政协协商民主建设取得了很好的经验，既建立了相应的程序和意见反馈制度，也建立了日常协商的渠道和加强政协委员管理的一些规定。但毋庸讳言，人民政协协商民主机制建设还存在着制度规定比较原则、职能边界模糊不清、结构运行衔接不够等问题。课题组对辽宁省、湖南省等有关市县政协进行了调研，对基层政协协商民主制度建设如民主协商方式、规章制度建设、政协委员管理、政协提案工作等方面，有了更深入的了解。借鉴已有的基层实践经验，对于构建社会主义协商民主刚性机制、加强社会主义协商民主建设，具有非常重要的现实意义。

一、基本情况与主要经验

在调研中，课题组发现，为了推动人民政协协商民主制度化建设、规范化发展，湖南省武冈市政协、新宁县政协，辽宁省本溪市政协、平山区政协、桓仁县政协分别从不同角度、不同层面，做了一些尝试和探索。从实际效果来看，无论是相关文件和规定的出台，还是配套制度和机制的建设，都为推进政协协商民主工作提供了制度化保障，有力提升了人民政协工作的科学化水平。武冈市政协认真贯彻落实中共中央的重大决策部署精神，认真学习借鉴各地的先进经验和成功做法，通过加强政协协商民主制度创新和配套制度、工作机制建设，努力把政协协商民主贯穿于履行三大职能的全过程，逐步实现了政协协商民主的制度化、规范化、程序化和经常化。新宁县政协先后出台了《关于政协新宁县委员会对重要事项进行政治协商的意见》和《关于进一步加强政协参政议政工作的意见》，进一步明确了政治协商的基本原则、主要内容、形式和程序，规定了履行参政议政职能的规范要求，有效推进了政协工作制度化、规范化和程序化。本溪市政协、平山区政协、桓仁县政协高度重视协商民主建设，通过开展约谈制度、提案协商等形式，不断加强协商民主机制建设，推进协商民主广泛多层深入开展，收到了良好成效。主要包括：制定协商计划，确定重点协商议题;完善会议形式，搭建协商平台;改进履职方式方法，强化经常性工作协商;加强与有关方面联系沟通，形成共同参与协商和共同推动落实的工作合力;建立健全规章制度，形成协商工作规范等。

（一）拓展政协协商内容，实现协商民主的全覆盖

武冈市政协在加强对全市重大决策部署协商的同时，平时主要就党代会和党委全会的重要文件、换届领导人选及市委提出的有关重要人事安排、财政预决算、城乡建设总体规划、重大建设项目等十项内容进行协商。近年来，先后围绕“建设湘西南中心城市发展战略、精准扶贫推进方案、全面建成小康实施意见、编制城乡发展规划、编制‘十三五规划、培育邵阳武冈机场临空经济区、创建省级卫生城市”等重大工作推进、重大项目落实和重大民生问题，拟订年度协商计划，报市委常委会议审定后组织实施协商活动。

平山区政协和桓仁县政协从解决群众“最后一公里问题”出发，协商选题注重加强调查研究，在保障协商渠道的畅通性的同时，保障协商效果的成效性。多年来主要围绕“老城区改造应注意的问题”“加强养老设施养老体系建设问题”“加强平山区熟食品监管问题”“交通问题停车难”“群众医保报销问题”“烟花爆竹的燃放问题”等民生问题，以及“关于永丰商业区量化工作恳谈会”“关于促进小微企业发展”“关于平山区基础教育和提档升级”“平山区文化建设协商会”等相关专题，进行广泛而深入的协商。

（二）完善政协协商形式，增强协商民主的实效性

武岡市政协充分利用全体会议全面协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专委会对口协商、提案办理协商等形式，积极有序地开展协商议政活动。其中，把政协全会期间委员大会协商发言作为协商议政活动的“重头戏”，每年初就确定全会委员协商发言主题，在深入调查研究和精心撰写质量较高的协商发言材料基础上形成了“会前充分准备、会中集中协商、会后认真落实”的协商格局。把常委会议作为政协常委充分了解市情、参与协商讨论全市大政方针的重要平台，每次政协常委会议召开之前，与市委、市政府有关领导沟通衔接，邀请市委、市政府有关领导和相关部门负责同志到会通报情况、听取政协常委意见建议。主席会议重点协商注重谋全局、议大事，积极协商全市重大决策、重大项目、重要工作、人事调整等事关全局的重要事项，提出建设性意见和建议。专委会注重加强与党政部门的对口联系，通过通报情况、视察走访、召开座谈会等多种形式，开展广泛的对口协商。切实加大提案办理协商力度，召开提案办理协商会、重点提案督办会，落实“开门办案”“现场办案”等提案办理协商机制，使提案办理的过程成为推进协商民主的过程。

本溪市政协协商形式主要有大会全委会协商、会中专题协商、就重大问题开展的常委会的季度协商、于九月末进行会议通报的提案协商、专委会的对口协商、以提案为基础的主席会议重点协商以及政协大会期间的“协商民主专题会”“提案协商专题会”“政协委员恳谈会”。在区政协层面，主要有“常委会议专题协商”“主席会议重点协商”“专委会对口协商”“界别座谈协商”“重点提案办理”等。还包括中共党委、人大、政府与政协以书面形式协商，积极探索运用网络议政、远程协商等“互联网+”的协商形式，增加了协商密度，政协协商更加活跃。

新宁县政协的主要做法，一是以政协全体会议为载体，通过分组讨论、界别活动、委员代表座谈等形式，对政府工作报告和财政预决算等进行协商，近年来先后围绕“十三五”规划的制定和实施、旅游文化提升崀山形象品位、发展生态林业建设美丽新宁、破解城区小学大班额难题、规范城区出租汽车营运等进行广泛协商;二是以常委会议为载体，通过定期召开政协常委会，重点就影响新宁县经济社会发展大局和事关民生的重点、难点问题进行协商，近年来先后围绕重点项目建设、乡镇区划调整等进行协商讨论，提出意见和建议20多条;三是以主席会议为载体，通过精心选择课题，主要就加快油茶产业发展、大力发展旅游农业等十多个议题进行重点协商;四是以专委会为载体，积极开展灵活多样的对口协商，通过召开对口联系会、组织委员开展视察调研等形式，与相关部门负责人进行面对面的协商讨论，促进相关工作的落實，增强协商的实效性。

（三）创新政协协商工作机制，增强协商民主的规范性

平山区政协先后建立了《区政协全体会议工作规则》《区政协常务委员会会议制度》《区政协党组会议制度》《区政协主席会议制度》《区政协党组会议制度》《区政协提案工作条例》《区政协委员履职量化考核办法》等规章制度，进一步创新协商民主工作机制。一是在目前党委政府点题的基础上，主动制定协商题目，探讨将协商民主形成制度化坚持下去;二是建立政协协商成果的反馈和问效机制，注重对政协协商成果的转化落实;三是建立协商民主成果“回头看”机制，把协商民主成果落在实处，切实推动平山区的发展;四是希望党委政府加大督查和督办的力度，建立科学合理的奖惩机制，真正把协商成果转化落实和采纳政协建议的情况纳入到各部门工作考评体系当中。

新宁县政协根据政协章程和《关于政协新宁县委员会对重要事项进行政治协商的意见》要求，制定和完善协商民主的相关制度，明确规定将政治协商纳入党政科学民主决策的程序、内容、形式、范围和具体要求。一是坚持和完善政协领导参加重要会议制度，县政协主席列席县委常委会议，县政协党组成员列席县委全体会议，县政协领导受邀参加县委、县政府召开的涉及全县经济建设和社会发展全局的重要会议等制度;二是坚持和完善重大问题决策前的协商制度，县委、县政府的重大决策，如制定全县经济和社会发展的“十三五”规划、财政预决算、重大建设项目、重要人事安排等，都坚持政治协商“三在前、三在先”的原则，真正做到先协商后决策、先协商后通过、先协商后实施。

武冈市政协根据湖南省委关于《政协湖南省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》和邵阳市委有关文件精神，出台了《关于政协武冈市委员会对重要事项进行政治协商的意见》文件，对政治协商的基本原则、主要内容、形式和程序，对协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用以及保障措施等作出了原则性的规定，把是否重视与政协协商、能否发挥好协商民主的作用，作为检验各级领导水平和执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部考核体系，基本上做到了协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前、干部公示之前，政协的协商议政活动基本上实现了有章可依、有规可守、有序可循。

（四）争取党委的领导和支持，增强协商民主的主动性

1. 主动争取党政领导支持。为适应加强政协协商民主工作的需要，武冈市政协积极争取市委将政协工作纳入全市工作总体布局，把政协年度协商计划纳入党委常委会、政府常务会议年度工作计划;主动邀请市委主要负责同志参加重要协商民主活动，争取党委政府每年定期听取政协党组的工作汇报，及时研究解决协商民主中的重大问题。新宁县政协始终坚持县委在政治协商工作中的主体地位，自觉将政协工作置于县委的领导之下，主动争取县委对政协工作的支持;坚持和完善重大问题请示报告制度，政协工作的重要问题和组织开展的重大活动及时向县委请示，重要文件和报告及时报送县委政府并主动征求意见和建议。

2. 主动听取工作情况通报。新宁县政协充分利用政协例会等主要协商形式，主动邀请党政领导或部门负责人参加，专题听取全县经济运行、提案办理等方面情况的通报，让政协委员知情明政，更好地履职。武冈市政协组织与党委政府的双向互动日益常态化，每年年初，市政协都会将活动安排细化，邀请市委、市政府领导和相关部门负责人参加政协协商活动;市委、市政府也会主动将有关重要工作如党代会、人大会议、经济工作会议工作报告以及重要人事安排提交政协协商，广泛听取并认真吸纳政协意见。

3. 主动协商视察调研课题。新宁县政协围绕县委、县政府每年的工作安排，协商提出事关全县经济社会发展且具有全局性、前瞻性和战略性的课题，扎实开展调研、视察、评议等履职活动。近年来，先后就崀山文化旅游发展、工业园区建设与管理、扶夷江污染治理和城乡环境整治、县城饮用水二水源建设、教育教学质量提升等重大课题开展了20余次专题调研视察，协商提出了建设文化旅游特色县、县城总体规划修编、加快崀山文化旅游“二次创业”等十多项建言成果。

（五）加强政协委员管理和监督，发挥政协委员的主体作用

为进一步加强政协委员队伍建设，规范委员参与政协活动的行为，促使委员在做好本职工作的同时，尽职尽责地参与政协工作，武冈市政协制定了《政协委员履职服务与管理办法》和《关于加强政协委员管理的规定》，严把政协委员“入口关”，对政协委员采取“四必查”，即个人档案必查、个人汇报事项必查、信访举报必查、纪委通报必查，为保障委员民主权利、增进委员履行职责的积极性、更好地发挥政协界别优势和委员主体作用提供了制度保障。

新宁县政协建立了政协联络机制，采取政协主席会议成员联系政协常委、政协常委联系政协委员制度，主席会议成员每人联系5名政协常委、政协常委每人联系4至5名政协委员，通过畅通上下联系渠道，实现对全县200多名县政协委员的全覆盖;建立政协委员参加政协重大调研、会议、活动制度，通过经常性的沟通和参加会议、视察调研等，畅通知情明政渠道;建立委员服务管理制度，制定出台政协委员履职管理的办法，对委员的学习、履职活动提出要求，强化委员纪律观念，规范委员履职活动。

平山区政协制定了《履职情况考核细则》，其中考核内容包括参加会议情况（主要包括全体会议、常委会议、专委会议以及委员活动组会议）、提出提案情况（应坚持“围绕中心、服务大局、注重质量、讲求实效”的提案工作方针，按照提案征集提纲的参考题目，精心选题、深入调研，提出有情况、有价值、有具体建议的提案）、反映社情民意情况（要把密切与群众的联系、倾听群众呼声、反映群众愿望、维护群众利益视为自己的职责和使命）、参加活动情况（由政协常委会、专委会和委员活动组负责组织地视察、调查、联系企业活动，是委员深入实际、联系群众、了解和反映社情民意地有效途径和基本方法）、参加社会公益活动情况（可通过不同的方式，开展扶贫帮困、捐资助学、救灾救济等活动）、年度述职情况、完成应尽的社会义务情况。考核结果实行平时考核和年终考核相结合的办法，将考核结果作为评选先进政协委员、优秀提案人、优秀信息员和对委员进行调整的依据。对参加会议或活动、参加社会公益活动情况，实行减分制;对撰写提案及反映社情民意信息情况，则实行加分制。

二、启发思考与对策建议

近年来，我国基层人民政協协商民主机制建设取得了很好的效果，取得了一定的经验，为进一步创新人民政协协商民主机制创新提供了借鉴。但是，基层政协协商民主还缺乏刚性的具体规定，影响了政协协商民主的实效;基层政协协商意见建议的办理落实反馈机制不够健全，协商成果的转化运用不够理想;基层政协协商民主工作机构不完善，政协协商议政活动开展还缺乏长效性。因此，在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平发表重要讲话时明确指出：“要完善制度机制，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，对协商的参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等作出规定。”[3]从这个角度来说，加强人民政协协商民主机制创新、推进基层协商民主的实践和发展，应着力发挥党委的核心领导作用、政协的重要渠道作用、委员的履职主体作用和群众的探索创造作用。

（一）着力发挥党委在协商民主中的核心领导作用

在人民政协协商民主中，各级党委应承担“火车头”的重任，采取强有力措施，推动人民政协协商民主不断向前发展。习近平强调，各级党委要把人民政协工作纳入重要议事日程，为政协组织开展工作创造有利条件，选优配强政协领导班子。党委主要负责同志要带头参加政协重要活动，带头广交深交党外朋友[3]。因此，各级党委要充分发挥核心领导作用，把坚持党的领导贯穿到政协全部工作中去，切实落实党中央对人民政协工作的各项要求。一是按照把政协的政治协商纳入决策程序的原则要求，带头做协商民主制度化的模范，自觉把政治协商转化上升为民主意识、执政意识，做到重大问题协商于决策之前和决策实施之中;二是加强同政协组织的联系配合，把人民政协协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，及时研究并统筹解决工作中的重大问题，统筹制定加强党委和政府工作与政协协商有效衔接的相关制度，支持政协制定并实施政治协商、民主监督、参政议政的专项制度[4];三是高度重视和积极参加政协重要会议和活动，积极开展对口协商和界别协商，支持政协组织广大政协委员和社会各界人士开展协商工作，确保党中央大政方针和决策部署在人民政协得到贯彻落实。

（二）着力发挥政协在协商民主中的重要渠道作用

人民政协作为统一战线的组织和人民民主的重要形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。各级政协应围绕中心、服务大局，将自身的主动性与党委、政府的主导性紧密结合，充分发挥重要渠道和专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。一是积极争取党委切实把推进协商民主放在全局工作的重要位置，根据年度工作计划、重点和社会普遍关注的重要问题，制定好年度协商计划，并纳入党委常委会、政府常务会议年度工作计划，与全局工作同部署、同推进、同落实;二是主动围绕党委和政府的中心工作，协商提出具有全局性、前瞻性和战略性的课题，主动邀请党政领导或部门负责人参加重要协商民主活动，扎实开展调研、视察、评议等履职活动，专题听取经济社会发展、政协提案办理等方面情况的通报，让政协委员知情明政，及时研究解决协商民主中的重大问题;三是积极争取党委进一步完善协商民主相关制度，指导建立健全协商民主的各项规章制度，坚持和完善重大问题请示报告制度，充分利用政协例会等主要协商形式，创新协商方式方法，规范协商操作形式，强化协商活动实效;四是积极争取开展协商民主工作的各种有利条件，切实解决基层政协在办公条件和工作经费、机构和人员编制等方面存在的困难和问题，为基层政协履行职能、开展协商民主提供保障。

（三）着力发挥政协委员在协商民主中的履职主体作用

政协委员作为各党派团体和各族各界的代表人士，是人民政协协商民主的重要主体。各级政协要依据政协章程，制定保障政协委员履行职责、推进协商民主的相关制度，广大政协委员要坚持为国履职、为民尽责的情怀，以模范行动展现新时代政协委员的风采。一是建立健全政协委员的推选产生机制，优化界别结构和委员构成，科学设置民主程序，真正推选出一批真正德才兼备、结构合理、代表性强、履职水平高的政协委员;二是建立健全政协委员参加政协重大调研、会议、活动制度，通过经常性的沟通和参加会议、视察调研等活动，完善政协委员联络制度，畅通委员知情明政渠道;三是建立健全政协委员的考核评价机制，加强干部的选拔、培训、交流和任用，通过网上操评和量化考核，对政协委员的诚信度、反映社情民意情况等方面进行综合评价，进一步提高政协委员的协商能力与协商水平[4];四是建立健全学习、交流、培训机制，不断提高委员思想认识和理论水平，不断强化政治意识、大局意识、责任意识和协商意识，切实增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力和合作共事能力，努力成为名副其实的“能协商、会协商、善协商”的政协委员。

（四）着力发挥群众在协商民主中的探索创造作用

习近平指出：“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。”[1]推进基层协商民主，其出发点和最终归宿，都要落到维护人民的切身利益上来，在开展协商民主过程中，可以通过平等沟通、调解协商、规范引导的途径和方法来实现。一是尊重群众创造精神，注重探索创新，广泛联系和动员各界群众，不断推进基层协商民主的良好局面，无论是协商对象、协商内容，还是协商形式、协商程序，都要符合群众的意愿;二是增强民主法治意识，让广大群众充分行使法定的知情权、参与权、表达权和监督权等民主权利和政治权利，这是实现人民当家作主的素质要求，也是推进基层协商民主中发挥人民群众作用的切实保障和实现途径;三是以社会治理制度体系建设为着力点，建立健全群众权利保障机制，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，统筹协调各方面利益关系，为在社会管理中发挥人民群众作用提供保障;四是广开言路、集思广益，注重营造协商讨论的民主氛围，“做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”[3]。

[参考文献]

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-21（02）.

[2]习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].（2017-10-28）[2018-07-28].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html.

[3]习近平在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上发表重要讲话[EB/OL].（2019-09-19）[2019-09-21].http：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-09-29/2435542.shtml.

[4]王珊.加强人民政协协商民主制度建设的对策研究[J].广东省社会主义学院学报，2018（3）.

责任编辑：杨绪强