高校章程实施保障机制的探索与实践

胡德勇，周清明，段美娟，夏艳珺

(湖南农业大学，湖南 长沙 410128)

“章程之于高校如同宪法之于国家”。我国高等学校章程制定与实施是一项开创性的工作，大学章程的制定核准，使大学实现了章程从无到有的突破，也告别了大学办学没有章程的历史；大学章程的颁布实施，又使章程从纸上、墙上进一步落实到了工作实践中，开启了依章办学、依法治校的新征程。“十二五”期间，我国高等学校章程制定从少数高校的自发行动到全国高校的统一行动，成为近年来高等教育改革的一大亮点[1]。高校章程核准发布实施后，得到了社会的高度关注，不仅成为了促进高校自主办学的重要成果，也成为了新一轮高等教育综合改革的重要标志。高校章程建设的实践表明，章程的颁布实施是推动高校依法办学、提高治理水平的重要途径。

一、 全面推进高校章程实施的重要意义

(一) 全面推进大学章程实施，是落实《教育规划纲要》，健全现代大学制度的根本要求

大学章程是现代大学制度文明的重要体现。加强大学章程建设，是《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出的重大任务，也是完善学校治理结构，建立现代大学制度的根本要求[2]。《高等教育法》规定大学章程是高校成立的必备条件之一。《规划纲要》明确提出建设中国特色现代大学制度，并明确要求“各类高校要依法制定章程，依照章程规定管理学校”。因此，大学章程建设是一项基础性、综合性、全局性的系统工程，涉及高校治理的方方面面，可谓“工作量大”，包括了作为办校基本法的章程和与之配套的大大小小各种制度体系；“涉及面广”，涉及各级各类高校，其办学治校情况差异非常大；“内容复杂”，涉及高校与举办者和相关政府管理部门的关系、校内的党政关系、行政与学术的关系、科学决策与民主管理的关系、校院两级管理的关系，等等。

(二) 全面推进大学章程实施，是贯彻依法治国战略，建设现代大学治理体系的内在要求

党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家[3]。现代大学制度建设是国家治理体系的重要组成部分，也是深化高等教育综合改革、推进高等教育治理体系和治理能力现代化的内在要求。大学章程是现代大学的基本要素，是落实高等学校法人地位的基石和标志[4]。大学章程建设是完善大学管理体制、建设现代大学制度的关键，是高等学校依法治校的重要依据。从现有格局来看，贯彻依法治国战略，建设现代大学治理体系，需要通过全面推进大学章程实施，着力解决好现代大学治理体系、治理机制等问题。

(三) 全面推进大学章程实施，是推进教育“放管服”改革，增强现代大学治理能力的重要途径

党的十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署，对深化教育领域综合改革提出了明确要求。2016年，李克强总理在北京召开高等教育改革创新座谈会上指出，要加快推进高等教育领域“放管服”改革，结合高校特点，简除烦苛，给高校更大办学自主权[5]。大学章程的建设是政府对于教育治理和学校教育管理制度的全方位的创新，大学章程经过政府的核准，成为规范双方权利义务关系的文件，政府和高校应凝聚共识，突破高校发展的瓶颈，激活学校自主办学的内生动力，将法治思想真正融入到现代大学制度的构建与完善中去，切实增强现代大学的治理能力。

(四) 全面推进大学章程实施，是统筹推进“双一流”建设，提升现代大学治理水平的现实要求

一个大学的声誉和地位，不仅要有一流的投入，一流的校舍，一流的师资，一流的学生，而且要有一流的制度，一流的管理，一流的文化[4]。而高等学校的章程，正是一个学校制度的核心和文化的载体。习近平总书记指出：“建设世界一流大学，高校要走在教育改革前列，紧紧围绕立德树人的根本任务，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制，当好教育改革排头兵”。推进现代大学制度建设，必须以高校实际为基本立足点，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，最大程度地激发高校作为教育“细胞”的活力。要通过章程的实施构建一流的大学制度，营造一流的大学文化。

(五) 全面推进大学章程实施，是进一步落实高校自主权，推进大学治理现代化的重要抓手

大学章程是高校所有办学和管理活动的根本依据，是现代大学制度的基本制度和核心内容。《教育法》和《高等教育法》规定了高校办学自主权包括招生、教学、科研、学生管理、教师聘用、机构设置、财产管理等7个方面，这些权力是国家对政府与高校权限的划分与重新配置，而大学章程恰恰是将这些法律赋予的权力内化为高校办学自主权的制度关节[6]。法律和大学章程是高校办学自主权的依据，全面推进大学章程实施，推动了我国高校办学自主权的进一步落实，以章程的形式明晰政府对高校的宏观管理和服务职能，使高校办学活动和管理自主权的行使有“章”可循，有“程”可依。

二、 高校章程实施过程中存在的主要问题

(一) 大学章程的建设还有待完善

虽然诸多高校投入巨资,集众多人力物力、耗时数年对大学章程建设进行探索，但是现代大学制度的建设仍处于起步的过程中，而作为现代大学制度文本载体的大学章程也不够完善。一是章程文本存在质量问题[7]。部分大学章程为应付上级要求，相互抄袭，内容高度雷同且简单空泛，不具备各自的办学特色，因此在章程实施时与本校的实际不相符，难以实行。二是章程文本缺乏程序性规定的问题。程序公正是大学章程具有合法性的基本原则，是高校行政管理民主化的必然要求，是保证学校各项工作有效进行的重要手段[8]。章程的制定需要合法的程序，只有通过合法正当程序制定的章程才能让师生普遍认可和服从[9]。而《高等教育法》对章程的制定、实施程序性的规定条款较少且简单，对章程的修改问题重视程度也远远不够。三是章程法律效力的问题。高校章程自教代会审核、教育部门核准后颁布即具备了“法律效力”，但属于教育领域的软法，不具备同一般法律法规相同的国家强制执行力[10]，而且高校章程的内容过于原则性和概括性，其法律效力不足。

(二) 大学章程的意识没有真正确立

由于我国高校长期以来缺乏办学自主权，长期处于“无章办学”的状态，高校对于章程建设在依法自主管理、依法治校以及现代大学制度的建设和我国高等教育发展的基础性地位和重要作用缺乏充分认识，没有形成大学章程是大学“根本大法”的理念，仅从形式上或程序上对章程进行制定和实施。高校在办学实践中，“按章办学”和“无章办学”在短期内无法发现具体的差异性，而且政府的管理行为和学校的办学行为也没有因为大学章程的颁布有所改变，因此在章程实践上仍流于形式。对于学校教职工和学生群体而言，章程只是一个文本，尚未深入他们的学习和工作之中。他们当中大多没有发言权，因而对章程的认知度、参与度不高，不太清楚章程文本的具体内容，也没有意识到大学章程对教职工及师生群体的基本权益的维护作用。因此即使当前诸多高校颁布了章程，但缺乏对章程价值的普遍共识，所以缺乏章程实施的内在动力。

(三) 大学章程的实施缺乏监督机制

章程的监督是对章程在实施过程中是否落实到位加以监控。我国大学章程建设仍处于起步阶段，尚未形成一套系统的章程执行监督体系，因此我国高校在现有的章程运行机制下，出现运行过程不透明、存在随意性的问题，从而影响章程的执行力[11]。从校外监督来看，作为监督主体的上级教育行政部门，缺乏专门的监督职能部门，对高校章程执行情况的监督比较薄弱。从校内监督来看，也存在三个方面的问题。一是高校领导班子不够重视章程的执行工作。由于缺乏办学自主权，高校领导班子自觉或不自觉将科研、教学工作放在章程执行工作之前的重要位置，对章程的执行尚未引起足够的重视、花费足够的精力。二是部分高校未设置专门的监督机构。由于大学章程的制定和实施工作还处于发展阶段，对章程的实施监督还存在不足。部分高校尚未设置独立专门的章程实施监督机构，有部分高校已经设置监督机构，但在监督机构的设置中未详细规定监督机构的责任、监督方式和监督的内容。因此高校监督主体职责、监督程序的不明确削减了高校章程的实施效果。三是高校教职工和学生对章程执行的监督参与度不够。部分高校在章程制定和实施中缺乏民主监督的渠道，忽视了教职工代表大会和学生代表大会的监督职能，重大事项和年终考核也没有通过教代会的审议，因此诸多高校的教代会和学生会成了“形式主义”的代名词。

(四) 大学章程的价值没有被广泛认同

公共政策学认为，对政策的有效传播可以增强群体对新政策的理解、认可和信任，从而减少对政策的抵触和不满的情绪，减少政策实施过程中的阻力[12]。因此，大学章程实施的关键在于章程的价值是否被广泛的认同[13]。部分高校在章程实施过程中效果并不理想，就是因为对章程的宣传力度还不够，教职工和学生对章程内容的认知认同度过低。目前诸多高校在章程宣传中，没有对广大教职工和学生的需求做针对性的宣传；较少利用新媒体新技术进行宣传推广，没有形成一个全方位、多层次的宣传模式。有部分高校开展了对章程的解读工作，但处于起始阶段，仍需要继续发展完善。章程推广的合力还没有形成，推广工作机制还没有建立。部分高校行政部门认为章程的贯彻落实只是某一个部门单位的工作，且因为人力、物力和财力的限制，章程的宣传工作往往得不到落实，不够重视[14],一些在校师生仍认为他们的日常工作和学习离章程距离较远，仅仅是学校高级行政人员需要关注的事情。

三、 湖南农业大学章程实施的实践

湖南农业大学章程建设工作被湖南省教育强省领导小组列为湖南省建立现代大学制度和制定大学章程的“双试点”单位。《湖南农业大学章程》(下简称《章程》)是湖南省第一部经教育厅核准的大学章程，也是湖南省第一部按照《高等学校章程制定暂行办法》修订并经过教育厅核准的章程。《章程》实施七年来，通过构建“三保障两机制”的章程实施工作体制，以章程为龙头的治理体系成效凸显，以章程为根本的制度体系全面建成，以《章程》为总规的法治氛围日渐形成，在全省乃至全国高校中产生了较大影响，得到了教育部、教育厅和社会的高度关注。

(一) 首创章程委员会，为章程实施提供组织保障

学校章程委员会的设立是章程建设工作的一大创新。在章程制定工作完成后，湖南农业大学着眼于章程解释、修订、监督工作的有序开展，在章程制定工作小组的基础上成立了章程委员会。学校出台了《湖南农业大学章程委员会章程》，明确章程委员会的性质、职责、权利、人员组成和议事规则。章程委员会由校党委书记担任主任委员、校长担任副主任委员，工会主席、党政办主任、团委书记、章程建设顾问、校友总会与董事会秘书长、法律顾问、语言文字顾问、章程委员会办公室主任、学院党政负责人代表、未担任党政管理干部职务的教职工代表大会教师代表、研究生会主席、学生会主席等组成。章程委员会对学校《章程》的制定、修正案的制定以及学校规范性文件的修(制)定做出了重要贡献，对章程的解释、修订工作发挥了积极作用。章程委员会的设立不仅保持了章程建设工作的延续性，同时也为章程的具体实施找到了一条有效的途径，为全省乃至全国高校章程建设提供了有益借鉴。

(二) 健全现代大学治理体系，为章程实施提供体制保障

其一，坚持和完善党委领导下的校长负责制。进一步修订完善了《湖南农业大学党委领导下的校长负责制实施办法》，制定了《中共湖南农业大学委员会会议制度和议事规则》《湖南农业大学校长办公会会议制度和议事规则》，健全了党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制，充分发挥了党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，校长在学校党委的坚强领导下，独立负责地行使职权，有力保证了教学、科研、行政管理等各项任务的完成。其二，大力推进教授治学。修订了《湖南农业大学学术委员会章程》，明确学校学术委员会是校内最高学术机构，统筹行使学术事务的审议(决策)、评定、咨询和学术纠纷裁决等职权。组建了第十三届学术委员会，构建了制度、组织、机制、条件“四位一体”的保障体系，学术委员会在鼓励学术创新、促进内涵发展等方面发挥了重要作用。其三，积极落实民主管理。制定了《湖南农业大学教职工代表大会规定》，建立了“党委领导、行政支持、工会谋划、各方配合、职工参与”的工会工作大格局。每年定期召开教代会和工代会，听取学校的年度工作报告、财务工作报告、提案工作情况和工会工作情况报告。修订了《湖南农业大学学生校内申诉处理规定》和《湖南农业大学教职工申诉规定》等文件，健全了师生员工权益校内救济制度。其四，不断扩大社会参与。修订了《湖南农业大学校友总会章程》《湖南农业大学董事会章程》，制定了《湖南农业大学接受捐赠管理办法》《湖南农业大学教育基金会基金管理办法》，成立了校友总会和教育基金会。目前广大校友企业(个人)及社会组织在湖南农业大学设立了60多项奖(助)学金，每年接受校友和社会人士捐赠百万余元。其五，不断完善校院两级管理。修订了《湖南农业大学校院两级管理规定》，在机构设置、人事管理、干部管理、财务管理和资产管理等方面进一步扩大了学院办学自主权。修订了《湖南农业大学学院党政联席会议议事规则》，健全学院党政联席会-学术委员会-教代会“三位一体”决策体系，构建学院内部权责明晰、程序科学的民主管理体制和以目标管理为抓手的运行监督机制，推动了学院自主管理、自我约束、规范运行。

(三) 建立三级制度体系，为章程实施提供制度保障

湖南农业大学把《章程》实施的第一年作为“制度建设年”，按照《湖南农业大学规范性文件管理规定》要求，持续深入开展各级各类规章制度的“存、废、改、并、立、释”工作，构建了以《章程》为根本制度，基本制度、具体制度相互衔接、互相支撑的规章制度框架，完成了各类规章制度的修(制)订工作并按照教育教学、科技与产业、管理与服务、党建和思想政治工作四大模块进行对基本制度和具体制度进行了重新归类，编印了《湖南农业大学基本制度汇编》和《湖南农业大学具体制度汇编》，各部门还按工作内容汇编了《学生手册》《研究生手册》和《湖南农业大学人事工作文件》等。目前，学校已建立起根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度成龙配套的校内规章制度体系。

(四) 坚持与时俱进，建立章程文本完善机制

学校章程颁布后，教育部先后颁发了《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》等规章制度。2013年经国内教育史研究领域的权威专家论证，认定湖南农大起始于1903年10月8日创办的修业学堂。2014年湖南农大召开了第八次党代会，大会明确了学校今后一个时期的奋斗目标，对事关学校科学发展的重大工作任务作了战略部署。鉴于章程依据的上位法规和学校的校史校情发生了重大变化，根据《章程》第七十九条的“(一)本章程依据的法律法规发生变化；(四)学校办学宗旨、发展目标、管理体制、运行机制等发生重大变化；(六)其他影响本章程执行的环境或实质内容发生重大变化。”等原因，湖南农大决定按照稳定性、科学性和规范性相结合的原则启动章程修订程序。经考察调研、文献研究、文本起草、专家咨询、征求意见、修改完善，《湖南农业大学章程修正案》于2014年10月14日经我校第七届教职工代表大会第二次会议审议通过，于2014年10月24日学校党委会议审定通过，12月31日经教育厅核准(湖南省高等学校章程核准书第1号)，成为湖南省第一部按照《高等学校章程制定暂行办法》修订并经过教育厅核准的章程。湖南农大《章程》的修订既结合高等教育发展的形势，国家有关法律法规，又充分考虑到了学校的实际情况，体现了与时俱进、开拓创新的精神，为依法治校提供了更为完善的依据。

(五) 坚持“三个纳入”，建立章程意识培育机制

湖南农大章程颁布后、章程修订后以及章程实施五周年，学校都组织开展了以《章程》内容为主题的全校性学习宣传活动，通过不断创新《章程》宣传形式和持续开展《章程》宣传活动，《章程》中所蕴含的大学精神、治理理念、改革思想、发展观念等深入全体师生员工头脑。湖南农大坚持将《章程》学习纳入新生入学教育计划、教职工岗前培训计划、处科级干部履职培训计划，全校师生员工遵章办学的意识不断增强，依法治校的良好氛围日渐形成。

(六) 开展“三个结合”，建立章程实施监督机制

首先，民主监督和专项督查相结合。湖南农大通过年终民主评议、特邀监察员、校领导接待日、监督举报信箱、教代会(学代会)提案、二级单位目标管理考核网上评价等多种形式，充分发挥全校师生员工在《章程》施行过程中的民主管理和监督作用。从2015年开始，督导处每年组织开展规章制度执行与落实情况的专项检查，并对基本制度制定、执行、落实和监督等情况进行专项督查。其次，校内监督与校外监督相结合。湖南农大积极发挥校友会、董事会的作用，监督学校办学，通过内部和外部的监督，有力保障和促进了以《章程》为核心的现代大学制度的贯彻实施。再次，依章办学与违章惩戒相结合。湖南农大要求全校各级党政领导干部特别是处级以上干部，都要带头学习《章程》，增强依法治校、依章办事的意识，带头宣传、贯彻、实施《章程》，每年要把遵守制度的情况作为领导干部述职述廉、年终考核、干部个人事项申报、民主生活会的重要内容，作为干部素质评价和干部任免的重要依据。同时，湖南农大建立违反章程的惩戒制度，出台《湖南农业大学责任追究实施办法(试行)》，明确违章类型、惩戒程序，做到有章必行，执章必严，违章必究。

湖南农业大学章程制定经验以及依法治校、教授治学经验在全省甚至全国范围内得到宣传与推广，连续16年开展学生权益保护校园品牌活动——“校领导接待日”获原中央政治局委员、国务委员刘延东同志高度肯定，教育部政策法规司领导多次来校就现代大学制度建设进行调研，并先后邀请湖南农业大学在贵州、南昌、北京举办的全国性章程建设会议介绍经验。教育部网站等媒体多次宣传报道了学校章程制定与实施,依法治校、教授治学经验以及现代大学制度建设经验，学校改革试点工作研究成果在高等教育类主流刊物刊发并转载； 20多所院校邀请学校前去作专题报告或来校考察交流章程制定与实施工作经验。2018年5月，在湖南省高校章程实施工作专项督导中取得了优异成绩，督导组专家一致认为，湖南农业大学章程建设和实施是湖南省内高校的旗帜，由试点变成了示范且特色鲜明，具有先进性、典型性和示范性。