关于高校管理中“人治”与“法治”的探讨*

黎炳潮 （肇庆学院）

从依法治国到依法治教，需要切实将依法治校建设落到实处。早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》即明确要求“加快教育法制建设，逐步走上依法治教的轨道”。20多年来，我国先后制定颁布了《学位条例》《教育法》《高等教育法》等十几部教育事业领域规范性文件，教育立法成果显著。不可否认，我国教育法治领域得到了高速发展。然而，高校仍然高频爆发各类侵犯师生权益、以权谋私等违反高校法治管理事件，高校诉讼案件逐年递增。进入社会新时代，党的十九大报告要求我们办以人民为中心和人民满意的教育。带着这一问题，笔者就此从高校管理方面展开“人治”与“法治”的探讨。

一 高校实施法治管理的内涵

我国高校具有民事法律关系主体地位和行政法律关系主体地位，而高校作为行政法律关系主体时，其又具有另一个双重身份，即行政相对人和行政主体的身份。当作为行政相对人时，高校受公权力的约束，政府对高校实施外部管理；当作为行政主体时，即是高校内部管理，校内教职员工、学生成为行政相对人。

高校法治管理的内涵可分为两个层面：一是高校外部管理层面，政府和教育主管部门对高校办学教育、党政管理等领域进行的宏观管理；二是高校内部管理层面，坚持“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的治理结构，以学校章程为纲领，各项校内规章制度完备的法治管理机制。本文主要展开分析高校法治管理的发展程度，探讨高校内部如何实现法治管理。

二 我国高校法治现状分析

结合当前国家对《教育法》《高等教育法》等政策法规的修订和颁布，以及教育部印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（下称“意见”），我国高校法治管理逐步从自发法治管理阶段转变到自觉法治管理阶段，绝大部分高校都能够从简单地对依法治国方略的普及宣传利用，转变为对内部规范性文件建设、办学理念建立、师生权益保护、学校内涵化发展等方面，从规制式管理改变为人性化管理。随着依法治校建设工程的纵深推进，高校法治管理取得了一定的成果。

（一）“法治”现象

1 依法治校管理理念初建成

高校作为聚焦社会英才的人文高地，更能吸收国家推行依法治校建设的精神。随着普法、制度建设、办学理念、师生权益维护等多方面推进依法治校建设，高校法治管理取得一定成效，基本形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”的框架体系，逐步重视法律顾问队伍的建设及规章制度体系的搭建，师生教职员工逐步意识到合法权益的保护和按章办事的重要性。

2 师生合法权益得到重视

在高校各项管理工作中，师生合法权益保护必须是开展工作的红线，高校管理不仅要重视依法治校的推进，更要重视人文关怀的落实，规章制度的根本目的是维护师生合法权益。随着依法治校建设的推进，高校规章制度得到了大篇幅地修订汇编，内容更加体现以服务师生、保障师生合法权益为中心，消灭了大量限制性的管理机制，给予师生更多的权利，同时细化申诉、复议等救济途径，重视征求师生建议意见和信息公开，力求让师生广开言路、保障师生合法权益。

3 办学自主权逐步扩大

随着《意见》的颁布，我国高等教育改革集中深化办学自主权，以广东为例，“放管服意见”的出台更是具体明晰了高校教学科研、组织人事、财务资产、国际合作等多方面的自主权利。从高校外部来看，可见国家对高校从行政管理手段为主，变为法治管理手段为主，逐步健全政策制度体系，以制度管高校，事事有章可循，保证高校合法合规地行使办学自主权。

（二）“人治”现象

1 高校上层建筑紧握“人治”手段

即便高等教育改革热潮正如火如荼地进行着，“人治”现象仍然充斥于中国高校办学全过程，这是具有两千多年“人治”历史国家所不能轻易磨灭的烙印。从上层建筑看，顶层管理者仍然凌驾于学校规章制度之上，“拍桌子”决策、学校政策朝令夕改、违反上级规定、侵犯师生员工合法权益等现象常有发生，更何谈民主管理和监督。此类高校不在少数，更存在于各类示范院校当中，落实依法治校建设，任重而道远。

2 高校基层管理缺乏“法治”意识

“人治”现象不仅存在于高校上层建筑，还体现在各基层岗位中，学校规章制度和程序在工作人员手中只是一纸空文，一问三不知，从来不按规办事。举几个普遍现象：学生宿舍水龙头、灯管、门窗等损坏，到维修中心报修，迎来了一个月的漫长等待；忘带宿舍钥匙，请求宿管借备用钥匙开门，从来都是冷语相对，只好另求办法；申报科研项目，流于形式的走流程，熟人关系显得尤为重要。基层管理者对政策法规、规章制度的轻视，法治意识淡薄，工作唯领导是从，我们有理由相信每个高校都有此类现象。

3 依法治校“迎检”运动盛行

全面推进依法治校，加快建设现代大学制度，需要高校将依法治校常态化，实现依法决策、民主参与、自我管理、自主办学的法治管理机制。在“人治”意识的左右下，依法治校建设只是为了迎合上级检查，盒子工程、摆拍会议现场、布置法制氛围等等形象工程，劳民伤财，对师生普法教育流于形式，更何谈要求法治管理，师生合法权益更何谈得到重视与保护。

三 落实高校法治的几点建议

经历十多年的改革发展，依法治校建设得到了一定的发展，全国高校很多不合理不合法现象基本绝迹。然而，由于各地高校的资源分配不均、等级划分不合理、社会利益化管理、体制改革不充分等原因，现代大学制度还没有基本形成，依法治校建设仍处于初级阶段，凸显出人们对高校依法治校建设美好追求与各高校发展不充分不平衡的主要矛盾，依法治校建设任重而道远。

（一）理清高校外部关系

依前文所述，高校的外部关系是作为行政相对人，行政主体对高校的管理主要通过制定执行有关政策法规、不定期开展检查考核来实施管理。在实践中，政府、教育主管部门对高校管教过严，设立各种规范、许可、批准等等准入门槛。作为高校要理清各类教育立法和准则，理清高校办学自主权的“真实面目”，获取高校自主发展的“真正自由”。在两千多年人治传统的国家，办学自主权改革发展仍有漫长的道路，高校要从中不断认清“放权”领域。教育部于2017年4月印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，进一步给高校松绑减负，简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，明确各地各部门各高校要在专业设置、编制设置、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理等7个方面制定“放管服”改革措施。高校办学自主权改革进入新时代，把握发展机遇，理清高校外部关系，争取高校该有的权利。

（二）加强高校内部管理

以高校为主体，依法治校建设的内涵更多是高校内部管理的法治化，高校内部管理即处理高校、学生、教师三方主体之间的法律关系，高校作为一个管理者，俨然是强势一方，师生的所有权益都把握在高校管理者手中，急需进行内部管理改革。一是，更新管理理念。只有“保障师生合法权益”“以学生为中心”“重视教职工福利”等理念得到体制改革，形成行之有效的规章制度，并逐步形成管理惯例，才能不惧高校行政权力泛化的现象。二是，创新管理机制。高校内部办学管理应形成一套涉及学校各方面的长效机制，明晰领导权力范围，搭建环环相扣的制度体系。三是，构建顶层设计。高校内部管理是否形成法治氛围，构建顶层设计是根本。法制管理的顶层设计包括高校根本大法“大学章程”的创立和学校领导的法治理念的形成，一部“好章程”能够为现代大学制度建设指明正确方向，建立科学的治理结构，理顺高校行政权力关系，引导学校领导、师生员工形成法治理念。

（三）加强高校管理法律风险防范

随着社会不断地发展，高校不再是以前的象牙塔，不能再闭门造车，与社会接触越来越密切，随之带来更多的法律风险，产生了大量的高校法律纠纷及诉讼案件，主要表现在知识产权、资产基建、科研成果转化、合作办学、师生权益等方面。如何有效做到法律风险防范，一方面，组建高校法律专业团队——法律顾问团，专门负责防范高校法律风险点及处理法律纠纷；另一方面，实现师生员工的普法教育常态化，要经常组织师生开展学法培训、法律咨询等活动，要出实效出成果，而不是流于形式，营造法治化的校园文化氛围；最后，时刻关心师生关注的热点问题，并将其列为重点工作去处理，严格依法办事，规范办学行为。

四 结语

高校中的“人治”与“法治”，需要的是双方的和谐共生，而不是一味摈弃“人治”，实现“法治”。我们更需创造一个以“法治”为主，“人治”为辅的管理模式。“法治”需要高校真正推进依法治校建设，而不只是一个噱头，要通过依法治校把权力装在笼子里。然而，“法治”并不代表完全的依规办事，在基层管理中允许规章制度范围内合理地保持人情味，也是对师生员工权益重视的体现。