改革开放四十年来农村劳动力政策演进研究——涉农中央“一号文件”的视角

王成利

(山东社会科学院，山东 济南 250002)

一、引 言

2018年是中国改革开放40周年。40年来，中共中央高度重视“三农”发展，根据世情、国情、党情的新情况、新变化，对经济基础和上层建筑不断进行着完善和调整，制定颁布了一系列“三农”政策，对农民增收、农村改革、农业发展作出具体部署。要了解我国“三农”发展的历史过程和重大变革，涉农中央“一号文件”是最好的教科书。中央“一号文件”指中共中央和国务院每年联合下发的第一份文件，现在已经成为中共中央重视“三农”问题的代名词。中共中央在1982-2018年间共有20个中央“一号文件”以农业、农村和农民为主题发布，对农民增收、农村改革和农业发展作出具体部署，在党和国家全年工作中具有纲领性和指导性地位。

“三农”发展问题一直是党和政府高度重视的问题。改革开放以来“三农”工作取得了重大成就，总结改革开放40年以来“三农”发展的政策绩效，深刻认识当前经济新常态下“三农”发展速度变化、结构优化、动能转换的新特点新趋势，查找存在的诸多问题，意义重大。“三农”问题的重中之重是农民问题，相较于土地、资本、技术等因素，劳动力因素是核心和焦点。乡村振兴、“三农”发展，最终还是要取决于农村劳动力的有效开发利用。从农村流入城市的“无限供给”的廉价劳动力，成为改革开放40年来经济社会发展不可或缺的动力[注]叶敬忠，王维：《改革开放四十年来的劳动力乡城流动与农村留守人口》，《农业经济问题》，2018年第7期。，他们在农村40年改革发展史上留下浓彩重抹的一笔，自身也在不断进取、发展、成熟。国家相关政策建设的不断完善，为农村劳动力的多元发展提供了政策保障，尤其是随着经济社会的快速发展，人口流动迁移日趋活跃，并出现了一系列新变化趋向的情况下，追溯40年来农村劳动力转移的相关政策变迁，以进一步探讨服务今后农村劳动力多元发展的政策路径，是本文的目的所在。

二、涉农中央“一号文件”及国家相关文件中关于农村劳动力政策的梳理分析

改革开放以来，我国农村经济社会发生了深刻变革，农村劳动力政策也紧紧伴随着这一深刻变革而变化。改革开放的40年，就是政策演进的40年。40年来“三农”政策演进内容丰富，涉农中央“一号文件”是中共中央“三农”政策最权威、最集中的体现，历年涉农中央“一号文件”的政策取向和政策安排，集中起来就形成了我国农村改革发展的历史脉络和政策画卷[注]王兴国：《惠农富农强农之策——改革开放以来涉农中央“一号文件”政策梳理与理论分析》，北京：人民出版社，2018年版，第2页。。政策演进是与国家当时的经济社会发展状况、政治背景密切相关的，不可避免地具有一定的时代烙印，理清其发展脉络，具有极其重要的意义。

从1982-2018年间，中共中央共发布涉农20个中央“一号文件”。其中1980年代的5个涉农中央“一号文件”主要是聚焦农民经营自主权和解决农民温饱问题，2004-2018年的15个中央“一号文件”的主线则是统筹城乡发展，构建强农惠农富农政策体系，目的是加快实现农业现代化、农村全面小康和农民增收致富。如2004年聚焦“农民增收”，2005年聚焦“提高农业综合生产能力”，2006年聚焦“社会主义新农村建设”，2007年聚焦“现代农业”，2008年聚焦“农业基础设施建设”，2009年聚焦“农业稳定发展”，2010年聚焦“统筹城乡发展”，2011年聚焦“水利改革发展”，2012年聚焦“农业科技创新”，2013年再次聚焦“现代农业”，2014年聚焦“农村改革”，2015年、2016年继续聚焦“农业现代化”，2017年聚焦“农业供给侧结构性改革”，2018年提出“乡村振兴战略”。在这些文件中，有的直接提到了农村劳动力问题，有的间接影响农村劳动力的转移和发展。改革开放以来中央“一号文件”中涉及农村劳动力的主要内容以及期间国家一些重要的相关政策内容见表1。

表1 中央“一号文件”及国家相关文件中涉农村劳动力的政策梳理

2011《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》加快水利建设力度为农业发展和提高农民收入夯实了基础2012《中共中央 国务院关于加快推进农业科技创新 持续增强农产品供给保障能力的若干意见》振兴发展农业教育,努力使每一个农村后备劳动力都掌握一门技能。加快培养农业科技人才,大力培训农村实用人才、新型职业农民,对符合条件的农村青年务农创业和农民工返乡创业项目给予补贴和贷款支持2013《中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》农业农村发展进入新阶段,农村劳动力大量流动,农业兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显,应顺应变化,增强农村发展活力。努力提高农户集约经营水平,加大对专业大户、家庭经营农场经营者的培训力度,大力培育新型农民和农村实用人才。对符合条件务农创业给予补助和贷款支持。有序推进农业转移人口市民化,加快改革户籍制度,推动农民工平等享有基本权益2014《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》加快推进农业转移人口市民化。积极推进户籍制度改革,促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。全面实行流动人口居住证制度,保障农民工同工同酬2015《中共中央 国务院关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》增加农民收入,必须促进农民转移就业和创业。保障农民工劳动报酬权益和平等享受城镇基本公共服务。加快户籍制度改革。现阶段不得将农民进城落户与退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。引导有条件的农民工返乡创业。优化中西部中小城市、小城镇产业发展环境,为农民就地就近转移创造条件。积极发展农业职业教育,大力培养新型职业农民2016《中共中央 国务院关于落实发展新理念 加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》加快培育新型职业农民,引导有志投身现代农业建设的人员加入职业农民队伍。相关政策向职业农民倾斜。推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,支持其依法自愿有偿转让上述权益2017《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》健全农村劳动力转移就业和农村创业创新体制。完善城乡劳动者平等就业制度。支持进城农民工返乡创业,各类人才下乡创业2018《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足,新型职业农民队伍建设亟需加强,是乡村发展不平衡不充分的部分问题。促进农村劳动力转移就业和农民增收。大规模开展职业技能培训,促进农民工多渠道转移就业,提高就业质量。深化户籍制度改革,促进有条件、有意愿、在城镇有稳定就业和住所的农业转移人口在城镇有序落户。鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业,实现乡村经济多元化,提供更多就业岗位

注：该表内容系作者根据相关文件整理

三、涉农中央“一号文件”中农村劳动力政策演进及效应分析

从表1中可以直观地看出，农村劳动力经历了一个在田—在乡镇企业务工或从事多种经营(离土不离乡、进厂不进城)—在城市务工，然后分化为城镇市民、继续打工或返乡创业(务农)的这样一个多元发展变迁的过程。政策的演进，一定有其时代的烙印。农村劳动力的整体发展也有个逐渐完善的过程。

1.家庭联产承包责任制，释放农村剩余劳动力：1978-1987年。1978年，中国农业产值比重仅仅为28.2%，但劳动力比重则高达70.5%，这就是说，农业作为一个产业，以畸高比重的劳动力数量，只生产出相对低的增加值[注]蔡昉：《改革时期农业劳动力转移与重新配置》，《中国农村经济》，2017年第10期。。家庭联产承包责任制的逐步实施，解放了农业生产力，提高了农业效益，农业和农村经济进入了前所未有的高速发展时期，基本解决了人民的温饱问题。这个期间，从中央“一号文件”中可以看出，中央大力号召改变“全部劳力归田”的现状，改变“八亿农民齐搞饭”的局面。这个阶段，过去隐性的大量农村剩余劳动力和由于农业生产效率提高所带来的显性农村剩余劳动力大量出现，农村剩余劳动力问题逐渐显现出来。农村原先所存在的大量的边际生产率为零或者为负的劳动力以等于传统生产部门最低生活费用的“传统报酬”向现代生产部门“无限”供应。由于当时政策如户籍政策的束缚、人的思想观念的局限性、城乡发展的二元结构、城市人口承载能力不足等原因，绝大多数农村劳动力转移处于离土不离乡的状态，国家政策上也是鼓励在地多种经营。国家已经充分认识到了农村劳动力转移问题的重要性，逐渐完善各项制度，从认可农村雇工，发展乡镇企业，发展合作商业、个体商业和各种服务业看，相关政策还是希望引导绝大多数农村劳动力在当地被激活、开发、利用。随着经济形势的逐渐好转，1983年国家进一步放宽了建制镇的标准，行政区划实行“地改市、市带县”的改革，许多城市扩大了辖区，一大批经济发达的县纷纷撤县设市，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》颁布实施，逐渐打开了城乡之间的界限，逐渐开始了极少数的农村劳动力由农村向城镇的流动。

这个时期，尤其是连续5个中央“一号文件”的发布，农业和农村的各项改革快速推进，实行联产承包责任制，在此基础上大力发展农村商品经济，政策改革带来了生产力的大幅提高和人民生活水平的明显改善。1978-1984年中国农产品产值以不变价格计算增长了42.23%，其中46.89%归功于家庭联产承包责任制的改革[注]王兴国：《惠农富农强农之策——改革开放以来涉农中央一号文件政策梳理与理论分析》，北京：人民出版社，2018年版，第279页。。甚至有学者(如林毅夫[注]Lin.Justin Yifu.“Rural Reforms and Agricultural Growth in China”.American Economic Review，1992，82(1):pp.34-51.、Mcmillan[注]Mcmillan，John，Whalley，J.and Zhu，L.“The Impact of China’s Economic Reform on Agricultural Productivity Growth”.Journal of Political Economy，1989，97(4):pp.781-807.等)认为当时(1979-1985年)我国农业增长的70%以上应该归功于家庭联产承包责任制。“1988年与1978年相比，平均每一农村劳动力创造的农村社会总产值增长1.8倍，平均每年增长10.9%；每一农业劳动力创造的农业总产值增长65.1%，平均每年增长5.1%；生产的粮食增长16.3%，平均每年增长1.5%。这10年劳动生产率提高的幅度，大于从1949年到1978年的29年”[注]国家统计局编：《奋进的四十年》，北京：统计出版社，1989年版，第24页。。农村改革取得了极大成功，同时大量农村剩余劳动力涌现。农村改革的经验为城市经济体制改革提供了借鉴。1987年后城市体制改革全面展开，中国改革的重心由农村转向城市。

2.发展城镇经济，城市体制改革展开，农村劳动力有序转移：1988-2002年。这个阶段，中央没有发布涉农中央“一号文件”，中国的改革进入第二个阶段，国家的工作重心开始从农村转移到了城市和整个经济部门，转移到了边际生产效率更高的现代生产部门。农业作为边际生产效率较低的产业，在国民经济中的份额逐渐下降。由于前期农村改革的极大成功，农业劳动生产率得到较大提高，进入1980年代后，农村剩余劳动力问题逐渐凸显，引起了极大关注。1998年，中共中央国务院发布《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，同时国家相应制定系列政策，通过“小城镇”发展战略来引导我国农村剩余劳动力的合理有序转移。1998年乡镇企业占国内生产总值的比重达到27.9%，占全国税收的20.4%，占全国工业增加值的46.3%，为农村剩余劳动力提供了1.25亿多个就业岗位，建制镇发展1.9万个，容纳了1.5亿农村居民定居[注]参见王兴国：《惠农富农强农之策——改革开放以来涉农中央一号文件政策梳理与理论分析》，北京：人民出版社，2018年版，第270-271页。具体数据见国家统计局1999年发布的《新中国50年系列分析报告》。。由于政策转移，务农的农村劳动力和城镇打工的农村劳动力收入差距逐渐拉大。在乡镇外务工和从事多种经营的农村劳动力获得了较高的收入。

这个阶段，农村劳动力向非农就业的转移速度逐渐增加，主要在就近的乡镇企业就业，向周边大城市转移也在逐渐增加。由于第二产业的发展、技术进步、农业机械化的逐步推广，这个时期农村剩余劳动力大增。在本阶段后期，由于沿海劳动密集型企业的发展，农村劳动力向非农就业、向城市转移速度逐渐加快，形成最初的“民工潮”。根据2000年第五次人口普查数据，全国跨省及省内夸市流动的人数达到了7876万，占当年农村流动劳动力总数的52%[注]张永丽，景文超：《试论中国的人口转变、结构转型与刘易斯拐点》，《上海财经大学学报》，2012年第6期。。但同时也要看到，这个阶段农村劳动力从事农业的规模也在不断增长，但收入增长不显著。

3.农村税费改革，农村劳动力从“无限供给”到“有限剩余”的转折：2003-2012年。这个十年对于农村劳动力来说，既有收获的喜悦，也有金融危机带来的阵痛。2003年的农村税费改革试点，减轻了农民负担，拓宽了农民增收渠道，繁荣了小城镇经济，巩固了农村改革成果，影响深远。这个阶段是农村劳动力变革的阶段，有用工荒和就业难并存问题，有新生代农民工问题的出现，有合理保障农民工收入的新《劳动法》出台。但总的来说，农村劳动力从“无限供给”到“有限剩余”是这阶段的重要特征。

民工荒问题。第一次民工荒出现在2004年，部分行业、部分沿海发达地区尤其是珠三角地区出现了较为严重的民工荒，矛盾的是这次民工荒是在城镇失业人数增多，农村劳动力向城镇转移加速等多重背景下出现的。分析这次民工荒的成因，基本的观点有：当时的农村劳动力供给已经由“无限供给”转为“有限供给”，总供给量不足[注]《劳动力总供给相对不足导致民工荒》，《南方周末》，2006年8月20日。；农村剩余劳动存在结构性问题，即既能满足流入地企业需求、又能外出就业的农民工数量有限[注]张丽宾：《“民工荒”：揭示出经济运行中的深层次问题》，《中国劳动》，2004年第11期。；这次民工荒是在中央政府的优惠政策向农村倾斜、力求实现社会均衡发展的情况下发生的，暴露出农村剩余劳动力转移的制度性障碍[注]简新华，张建伟：《从“民工潮”到“民工荒”———农村剩余劳动力有效转移的制度分析》，《人口研究》，2005年第2期。。第二次民工荒是出现在2010年，2008年的金融危机是导致这次民工荒的主要诱因，但现在看来，其深层次的原因还是农村劳动力由原先的“无限供给”转变为了“有限供给”。从2004—2011年，我国劳动年龄人口的增量以每年13.6%的速度减少，2012年中国劳动力人口出现绝对数量下滑，比上年减少了345万人[注]任志江，汤希：《我国劳动力市场迎来刘易斯拐点———基于新世纪以来两次“民工荒”的分析》，《长白学刊》，2018年第2期。。这两次民工荒的出现，是我国农村劳动力转移出现转折的重要节点，第一次民工荒，高素质的劳动力短缺是问题的重点；而第二次民工荒，则代表着我国劳动力市场上劳动力的增长已经落后于经济社会发展所带来的劳动力需求的增长。解决这一问题的根本办法就是进一步增强劳动者全面素质。

新生代农民工问题。2010年的中央“一号文件”重点提出要着力解决新生代农民工[注]新生代农民工指的是1980年及之后出生的，外出从业6个月及以上的农村劳动力。2010年中央“一号文件”首次使用了“新生代农民工”的提法。问题。2010年新生代农民工占整个农民工的比例已经达到47%，31-45岁的农民工和46岁及以上的农民工各占46.5%、6.5%[注]国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司编：《中国流动人口发展报告2011》，北京：中国人口出版社，2011年版，第130页。注，2005年全国1%人口抽样调查数据显示，新生代占34.6%；第二次全国农业普查表明，2006年全国外出从业劳动力中，30岁及以下的约占52.6%。不同调查对于农民工的代际口径界定稍有差异，但结论是一致的：随着时间的推移，新生代农民工成为农民工的主体。。新生代农民工面临的诸多问题比老一代农民工更加复杂，他们受教育程度更高，大多不愿意再回到户籍所在地就业，希望后代能得到更好的教育。新生代农民工的出现，也代表着廉价劳动力无限供应时代基本结束，他们更注重对不平等劳动关系的抵制和对人格尊严、合法权益的追求，在社会事务参与、文化适应、进取意愿等方面表现出与上一代农民工迥异的时代特征。

这个阶段农村劳动力整体素质得以全面提升。从这十年的中央“一号文件”中可以十分清晰地看出，中央政策对于农村劳动者素质的提升极其关注：2004年强调加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力；2005年强调提高农村劳动力素质，开展农民职业培训工作；2006年提出培养推进社会主义新农村建设的新型农民；2007年再次提出培养新型农民，全面提高农村劳动者素质；2010年又提出加大对外出农民务工人员指导；2012年提出振兴发展农业教育。这个阶段中央“一号文件”重点强调劳动者素质的培养，通过职业培训增强农村劳动力的职业素养，增强其在城市的就业创业能力。

4.农业供给侧结构性改革，农村劳动力资源重新合理配置：2013-2017年。这个时期，农业农村发展进入新的阶段，取得巨大发展成就的同时，农村空心化、人口老龄化、劳动力成本上升等问题凸显，严重影响了农业和农村的可持续发展。2017年中央“一号文件”提出积极推进农业供给侧结构性改革，全面深化农业经营体系，用改革的办法来推进农村农业结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足人民日益提高的对美好生活的追求。

深化农村土地制度改革，推动农村土地承包经营权的有序流转是这个阶段农村改革的重点。农村土地制度是“三农”问题的核心问题，中央“一号文件”中多次指出，要深化农村集体产权制度改革，落实农村土地“三权分置”办法，加快推进农村承包地确权登记颁证。2016年中央“一号文件”特别指出，现阶段，不得将农民进城落户和退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权相挂钩。这为农村劳动力在城市落户解除了土地制度上的羁绊。

5.农村劳动力整体素质全面提高，促进乡村振兴：2018年。2018年中央“一号文件”《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出实施乡村振兴战略，是新时代中国“三农”工作的总抓手。改革开放40年，我国农村和城市都得到了不同程度的发展，实施乡村振兴战略，需要优化城乡的要素资源配置，要立足于农村农业发展的新变化。农村劳动力是乡村振兴的重要要素资源，2018年的中央“一号文件”明确提出，乡村发展不平衡不充分的部分问题就是农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟需加强。2018年的中央“一号文件”在对农民的职业教育培训和转移就业、创业的质量要求方面，在以往中央“一号文件”的基础上进一步深化，提出要大规模开展职业技能培训，提高就业的质量，创业要在保障农村生态环境的基础上，兴办环境友好型企业。

乡村振兴战略的实施，首先要有充足的高素质的农村劳动力。但从农村的现实情况来看，从事农业的农村劳动力逐年减少，如何挖掘农村劳动力的发展潜力，如何优化农村劳动力的资源配置，一系列的问题关系到从根本上解决“三农”问题，也是实现中国经济社会协调发展、实现乡村振兴的关键。这些问题都需要在乡村振兴战略的实施过程中去摸索，去探讨。

实施乡村振兴战略，就要引导和鼓励劳动力向农村、农业进行资源配置，劳动力资源配置引导首要办法就是要提高劳动者的收入。2018年的中央“一号文件”再次重点强调促进农民增收，只有农业劳动力收入提高了，才能吸引农村劳动力留在农村、从非农部门回归农业部门。改革开放40年来，农村劳动力在城市就业的收入有了大幅度的提高，吸引劳动力回归乡村的机会成本也就越来越高，乡村振兴必须要有充分的激励手段，必须要有充分的政策支持。

四、农村劳动力政策的未来展望

改革开放40年来，农村劳动力的就业环境和收入水平等都得到了极大的改善和提高，中央“一号文件”等政策对此起到了极大的引领和促进作用。随着经济社会的发展，农村劳动力也出现了新情况、新问题，未来政策的着力点应该放在以下几个方面。

(一)户籍制度改革应该成为未来的制度改革的焦点

户籍制度是一种隔离城乡、限制城乡之间人口自由流动的人为制度。改革开放40年来，户籍制度逐渐松动，但城乡之间人口和劳动力的自由转移还是受到不少的限制。1992年，我国开始对小城镇的户籍管理制度进行改革，对于农村劳动力跨地区流动，实行以就业卡管理的办法。1997年，国务院批准《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》。1998年出台《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。2001年10月1日，全国取消“农转非”。2002年中央“一号文件”指出，改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制。2004年中央“一号文件”重点指出，推进大中城市户籍制度改革，放宽农民进城和定居的条件。2010年中央“一号文件”强调，推进城镇化发展的制度创新，深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。2013年提出有序推进农业转移人口市民化，加快改革户籍制度，推动农民工平等享有基本权益。2014年又进一步提出，加快推进农业转移人口市民化，积极推进户籍制度改革，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。同年7月，国务院正式发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求到2020年基本建立以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。2015年中央“一号文件”再次强调加快户籍制度改革。2016年1月，《居住证暂行条例》全面施行；同年9月，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。2018年中央“一号文件”在提出乡村振兴战略的同时，强调深化户籍制度改革，促进有条件、有意愿、在城镇有稳定就业和住所的农业转移人口在城镇有序落户。

整个过程，都是对传统的户籍制度进行逐步的修正完善。虽然户籍制度本身也已经进行了重大的变革，其传统功能已经极大弱化，已经不能深度阻碍农村劳动力移动就业和异地居住，但城市的一些基本公共服务如义务教育、保障性住房等，依然是优先保障户籍居民的权益，其次才是满足外来劳动力的需求，外来人口没有被完全平等对待。以往的户籍改革实践和既有的研究表明，户籍制度改革可以通过增加劳动供给和提高资源配置效率，显著提高中国经济潜在增长率[注]蔡昉：《户籍制度改革是破除农民流动障碍的关键》，中国社会科学网。。户籍改革具有全国层面的公共产品的性质，对于中国经济的可持续增长，对于中国社会公平正义的提高，对于满足人民日益提高的对于美好生活的追求，有巨大的正外部效应。“有理由相信，彻底地、让农村人口比较容易地获得和城市人相同待遇的户籍制度改革，会对农村人口流动产生实质性影响，在促进社会公平的同时，引导合理的城市化进程”[注]孙文凯，白重恩，谢沛初：《户籍制度改革对中国农村劳动力流动的影响》，《经济研究》，2011年第1期。。尤其是在进入新时代，城乡之间基本公共服务均等化程度逐渐提高，期待着中央政府能在顶层设计上，彻底推动户籍制度改革，破除这一阻碍劳动力流动和合理配置的制度性障碍，建立城乡统一的劳动力市场。

(二)提高农村劳动力的劳动参与率，挖掘劳动供给潜力，有效扩大劳动供给

我国经济发展很长时间内依靠人口红利，农村剩余劳动对于我国经济的增长起到了巨大的推动作用，但是随着劳动力成本的上升、劳动力人口数量的逐渐减少、人口老龄化加深，经济发展中的劳动力因素能否支撑未来经济发展是个很大的挑战。据研究估算，劳动参与率每提高一个百分点，就可以增加有效劳动力供给900万人，通过改革提高劳动参与率就是释放改革红利。根据联合国开发计划署《世界人口展望》，在2030年左右，我国城镇新增劳动力出现净减少，这意味着长期以来依靠农村转移劳动力补充城镇劳动供给的格局将被打破。2015年全国流动人口动态监测数据显示，15周岁以上农村户籍流动人口的劳动参与率为89%，进一步提升的空间相对有限[注]国家卫生和计划生育委员会流动人口司编：《中国流动人口发展报告2016》，北京：中国人口出版社，2016年版，第54页。。就农业来说，由于农村劳动力中相对年轻的群体流动到了城市，农业劳动力结构发生显著变化，主要的农业劳动力已经逐渐转变为农村老年人群体，农业劳动力的供应潜力很小。应对农村劳动力短缺并保障农业劳动供给，农村老年人劳动力群体的作用不容忽视。随着科技发展、生活水平提高、医疗条件改善，农村劳动力资源的外延比过去有所扩大，传统的劳动年龄为男15-60岁、女15-55岁的界定已经不符合新的经济社会现实，应当按照既有劳动能力又能实际参加劳动的含义，对农村劳动力资源重新界定[注]陈艺琼：《农户家庭劳动力资源配置方式选择及效率评价》，博士学位论文，西南大学，2017年。。张欢等的研究认为，当男性延迟到61岁时农业劳动供给潜力为1.03%；当女性延迟到57岁时农业劳动供给潜力为4.48%[注]张欢等：《农村老年人农业劳动供给潜力测算——基于健康与劳动参与关系的Cutler方法》，《农业技术经济》，2018年第3期。。在转移到城市的农村劳动力中，女性的劳动参与率明显小于男性，这与女性劳动力的受教育程度等自身素质有关，很大程度上也与政府对于农村女性劳动力的职业培训、就业指导上没有相应的具体措施有关，还与农村劳动力家庭转移到城市后的社会保障水平不足，女性劳动力需要较大精力照顾家庭等因素有关。在未来农村劳动力参与率提升空间不大的前提下，如何在政策上提高农村老年劳动力和农村转移劳动力中的女性劳动参与率，是未来保障农业发展和提高农村转移劳动力劳动参与率的重点。如何在制度上提高女性和老年劳动力的劳动参与率，我们的邻国日本有着丰富的经验可以供我们借鉴[注]孟艳：《日本如何提高劳动参与率 促进经济温和复苏》，《中国财经报》，2018年6月30日，第6版。。

(三)进一步完善土地制度改革，逐步改变家庭经营的生产方式，发展现代农业

家庭联产承包责任制在一定时期对农业农村的发展，起到了不可替代的作用，但不能否认的是，经过近40年的发展，边际效应逐渐递减，而且其导致的农村土地碎片化,不利于现代生产要素流入农业，限制了农业生产能力的发挥和产出最大化。所以，中央和政府在未来的制度设计上，应该尽快完善顶层设计，改变农业的碎片化、分散化经营方式，以适应现代技术和其他现代生产要素的发展，不能仅仅是一些零碎的制度修订，如促进农业经营主体(农业大户、合作社、家庭农场等)的发展，促进土地流转政策等，而是应该着眼在农村土地“三权分置”的基础上，在保障农民土地承包权的情况下，逐步改变家庭经营的农业生产方式，发展现代农业。正如2018年中央“一号文件”中所指出的，要“采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道”。

(四)建立现代农民的职业教育体系，强化人力资本的积累

从1982年的第一份涉农中央“一号文件”起，中央就强调加强农民教育，提高科学技术水平。从2004年的中央“一号文件”起，几乎每年都有关于农村劳动力的具体的扶持政策，如培养农业科技人才，强化非农就业的职业培训，提高农村劳动力的整体素质等。现代农业的发展，需要高素质的职业农民。虽然农村劳动力整体素质有了普遍提高，但其文化水平、专业技能和城市劳动力相比依然偏低。农村劳动力，普遍没有接受高等教育和高级专业培训，创新能力和适应能力相对较差。现代新兴产业的涌现，对劳动者的整体素质提出了更高的要求。农村劳动力需求已经逐渐分化，单一的均质化的廉价劳动力已无法满足农业发展要求。乡村要振兴，需要各种人才，农业专业人才、农业科技人才、新型农业经营主体的经营者、职业农民等等。对于农村劳动力的职业教育，需要以国家财政为主的宏观扶持政策。要实施乡村振兴战略，政府就要有更科学的激励政策，从实际需要和实体产业技能要求的角度，建立更加可行的农村劳动力职业教育体系。

(五)完善农村劳动力的社会保障制度，夯实城乡一体化发展基础

乡村振兴战略强调城乡融合发展，但城乡发展不平衡、农村农业发展不充分、生产效率低等问题依然严重。改变这种现状，依然要依靠制度建设。目前城乡之间的公共服务领域的差距较大，农村公共服务保障水平较低，教育、医疗、养老等政策体系都需要进一步完善健全，国家应该从政策上将公共资源的分配向农村倾斜，以切实解决农村劳动力的后顾之忧。2016年中央“一号文件”指出：“建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱体系。建立健全农村困境儿童福利保障和未成年人社会保护制度。”2017年的中央“一号文件”指出：“全面落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。继续提高城乡居民基本医疗保险筹资水平”。相信随着经济社会的发展，我国农村劳动力的保障制度会逐步完善，逐步建立起中国特色的社会主义农村保障体系，促进乡村的振兴。

五、结 语

本文分析改革开放40年以来，涉农农村劳动力的相关政策，以中央“一号文件”为主要视角，通过对涉及农村劳动力的政策演变过程、发展逻辑以及产生的绩效进行分析，可以看出，农村劳动力转移问题贯穿了整个改革开放的40年，历年中央“一号文件”对于“三农”的发展都起到了积极引领和促进作用。对于中国这样一个人口众多的大国来说，农村劳动力转移和就业问题依然会是发展道路上无法回避的问题。进一步解放思想，从政策上做到有效引导，合理发展，既是对政府执政能力的考验，也是经济社会高质量发展的要求。乡村要振兴，就需要国家在城乡一体化的过程中，从政策层面给予农村、农业、农民更多的扶持和引导。