全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价——基于指标体系构建与应用视角

张念明，张 文

(山东社会科学院 财政金融研究所，山东 济南 250002)

引 言

党的十九大报告指出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。其中，全面实施绩效评价是全面实施绩效管理的基本内容和重要抓手，财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政政策构成公共政策运行及公共产品供给的核心，与政府整体、部门、项目绩效评价相并立，财政政策绩效评价构成全面实施绩效评价的题中之义，并成为政策优化调整和强化预算应用的重要参考依据。但长期以来，囿于各种成因和约束，财政政策绩效评价是我国财政理论研究与实践的薄弱甚或空白领域。近年来，随着绩效管理理念、框架、方法在财政领域的融入与应用，学界对财政政策绩效评价的部分主题进行了有益的探讨。如马国贤、任晓辉(2018)从领导机制、评价机构、指标体系和信息系统四个方面，对我国全面实施绩效管理的路径进行了研究[注]；马国贤，任晓辉：《全面实施绩效管理：理论、制度与顶层设计》，《中国行政管理》，2018年第4期。郑方辉、王彦冰(2018)指出，财政政策绩效评价应涵盖政策需求的全过程，追求政策的公平性与回应性，强化“以人民为中心”的政策产出效果[注]；郑方辉，王彦冰：《全面实施绩效管理背景的财政政策绩效评价》，《中国行政管理》，2018年第4期。李春瑜(2017)从政策制定、政策执行、政策产出绩效三个层面，设计了财政支出政策绩效评价指标体系[注]李春瑜：《财政支出政策绩效评价指标体系设计及实践要点》，《地方财政研究》，2017年第9期。；袁红英(2018)、庞凤喜等(2017)分别对我国推行结构性减税降费的政策绩效进行了评价[注]袁红英：《新一轮世界减税潮：特征、影响与应对》，《东岳论丛》，2018年第4期。[注]庞凤喜等：《供给侧结构性改革导向下我国企业税负优化及操作路径研究》，《经济与管理评论》，2017年第1期。；张文、孙灵燕(2016)对我国地方国库现金管理政策的绩效进行了指标设计与评估[注]张文，孙灵燕：《新常态下地方国库现金管理模式创新研究》，《东岳论丛》，2016年第3期。。总体来看，我国学者对财政政策绩效评价的研究视角多元化，但系统性的基础理论研究仍然薄弱，对政策绩效指标设计的理念与体系仍然有待深入挖掘，并需立足我国财政实践，提升政策绩效评价的精准性与应用性。因此，本文力图在已有研究成果基础上，对我国全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价的功能定位、运行特征、指标设计及实践应用进行探讨，以期对财政理论与实践有所裨益。

一、全面实施绩效管理框架下我国财政政策绩效评价的功能定位

(一)政府绩效管理的发展脉络：从“消极绩效”到“积极绩效”

作为现代国家治理的通行方式，绩效管理是当前各国有效提升政府效能和公信力、促进公共政策执行力和纳税人满意度的重要依据与操作抓手，与民族国家发展的理念、阶段、路径及面临的困境紧密相连。从西方发达国家的发展路径看，在奉行以“消极自由”为基础的“守夜人”国家时期，最低限度的“廉价”政府为自由市场和市民社会所需，政府职能被限定于狭窄的国防、治安、执行合同和提供公正判决等纯公共产品领域，并以“不干预”为行为准则，此时期的政府治理遵从严格法治下的限权管理，法律明确限定政府行为的范围、方式和边界，除此之外，法无明确授权不可为。因此，在政府介入市场和社会的自由裁量权被严格限制的发展时期，政府的“绩效”主要表现为不越界、不作恶的消极绩效。

然而，随着“自由放任”向纵深延展，经济社会结构日益呈现利益分化、阶层对立和矛盾冲突，强资本者与弱劳动者、大厂家与消费者、排污企业与当地居民等市场阶层分立所诱致的经济社会冲突，诉求政府以“公共利益”代表者的身份介入，逐渐松解对权力“攫取之手”的捆绑，力图借力其“扶助之手”实现社会公正和经济效率，此为政府宏观调控与中观规制等现代公共职能的扩张提供了推力。尤其是二十世纪三十年代经济“大萧条”的空前冲击，为奉行政府介入经济的凯恩斯主义盛行提供了契机，且随着政府干预的范围扩大和力度强化，以“积极自由”为导向的福利国家兴起，西方政府广泛运用公共政策进行干预，以解决变动不居的经济社会“失灵”问题，此时的政府绩效主要表现为广泛授权法律框架下的积极绩效。及至二十世纪六七十年代，政府职能的不断扩张和凯恩斯主义的持续推行，导致公共政策干预的普遍化，且持续干预的政策边际效益收窄，财政资金使用效率低下，并使经济陷入“滞胀”泥潭。在此背景下，以“绩效”为理念和路径方法的“新公共管理”运动兴起，旨在借鉴市场管理技术方法，构建起以经济性、效率性、效果性和公平性为核心的政府绩效评价体系，对政府以财政收支为核心的公共政策和行为进行绩效管理，系统评估政府公共活动的效果、风险与效率，以有效提升财政资金使用绩效，全面推进绩效型政府建设。

(二)我国财政政策绩效评价的功能定位：兼具“积极绩效”评估与“消极绩效”评估的双重任务

在我国，从形式层面看，明确意义上的“绩效管理”是近年来兴起的新鲜事物。但就实质而言，自古至今，有政府活动即有政府绩效，绩效作为一种理念、一套评价体系、技术和方法，是评判一国特定时期公共政策效果的通行方式。以绩效为维度，梳理我国政府职能和行为方式的变迁路径，对于明确新时期我国绩效管理的重心任务至关重要。

从财政视角看，自新中国以降，我国政府职能变迁分别经历了从计划经济体制下的“全能政府”向市场经济条件下的“服务政府”，再到国家治理现代化平台上的“绩效政府”转型的漫长历程，且此转型进程时至今日仍未结束。财政政策贯穿于政府改革变迁历程的始终，也由此使得在当前全面实施绩效管理框架下，我国财政政策绩效评价的功能定位呈现出具有浓厚中国色彩的本土特征。在高度集中的计划经济体制下，奉行“政治统摄经济、经济包办社会”的运行逻辑，财政居于其中的核心位置，财政政策奉行全面干预的“生产建设型”财政，包揽城市经济社会的方方面面，不仅供给非竞争性的公共产品，也包办竞争性的私人产品。自改革开放以来，在“放权、让利、搞活”的原则指向下，遵循渐进式市场化改革路径，政府的全面控制和干预职能逐步收缩，市场功能不断发展壮大，政府职能向匹配市场经济体制的服务型政府转变，及至二十世纪九十年代后期，产品领域的市场化改革基本到位，但生产要素供给的市场化改革进展缓慢。此一时期，在市场经济体制初步确立的条件下，财政政策的宏观调控功能得以拓展和强化，尤其是对积极财政政策的运用频仍。

自十八大以来，我国改革开放进入深水区，匹配国家治理现代化成为新时期政府职能转变的新方向，全面实施绩效管理以建设绩效型政府是国家现代化治理的内在要求。在全面实施绩效管理框架下，以财政政策为核心的政策绩效评价所固有的对政府活动的控制与纠偏功能，使其有望成为全面实施绩效管理的“突破口”与示范“窗口”。在新时期国家治理现代化平台上推进财政政策绩效评价，应既立足“市场失灵”，进行财政政策的“积极绩效”评估，提高责任政府的政策供给质量，满足纳税人的公共福祉诉求；又应瞄准“政府失灵”，进行财政政策的“消极绩效”评估，清理计划指令模式所遗留的各类越位干预政策，以满足纳税人的市场自治需求，最终实现政府与市场各为其职，政策需求与政策供给良性互动，政府公信力及国家治理能力显著提升。

二、全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价指标体系构建的内在机理

(一)通过偏重“规则间选择”的价值判断实现绩效评价

理论上看，绩效评价有“规则间评价”与“规则内评价”之分。其中，规则内评价是在既定规范框架体系内，对规则内容的实施状况、实施效果及绩效目标的实现程度进行系统性评价。规则内评价假定既定规则是科学合理的，评价者作为规则的客观检视者，基于技术理性重点评估规则的执行力，无权对规则本身的科学性、合理性展开评价，项目评价、审计评价等属此类型。规则间评价则不仅评价既定规则的实施状况，更侧重于对规则本身科学性合理性的评估；不仅评价绩效目标的实现程度，而且评价绩效目标设定的合理性；不仅评估政策供给侧绩效，还评估政策需求侧绩效，注重政策制定的需求表达和回应。与规则内评价不同，规则间评价是基于对“好”政策的价值判断，来系统评估政策需求、政策供给、政策过程以及政策产出和效果。财政政策绩效评价为典型的规则间评价。在全面实施绩效管理框架下，财政政策绩效评价是立足实际，基于对最优财政政策判断的价值理性，对政策需求的合理性、政策制定的科学性、政策过程的严谨性、政策效果的达标性展开系统性绩效评价。

(二)通过以公信力为基点的结果评估实现绩效评价

从过程与结果的关系看，存在纯粹的程序正义、纯粹的结果正义、不完全的程序正义和完全的结果正义等类型划分。其中，纯粹的程序正义是为保证结果的公平，将规则设置的重心置于过程，如为实现“蛋糕”的公平分配，设置“切蛋糕的人最后分配”的程序规则；纯粹的结果正义是为实现既定结果，不区分过程的合理性，如为实现重大自然灾害的生命权保障，不区分水运、陆运、空运的成本差异；不完全的程序正义是指无论如何设置程序，也难以始终保障结果的始终公平，如审判程序无论如何设置，也难以防止冤假错案；完全的结果正义是指通过正当的程序，获取公平的结果，财政政策绩效评价属于此类。财政政策绩效评价的出发点和归宿是探究作为财政资金让渡者的纳税人诉求，是否通过公共财政通道得以充分表达并被有效回应，且通过有执行力的实施过程得以满足和实现。与项目绩效评价仅对执行力的追求不同，财政政策绩效评价不仅追求执行力效应，而且更加侧重对政策决策过程和实施结果的公信力评估，其是以公信力为基础兼顾执行力的结果导向型评价。

(三)通过以财政资金流为主线的责任归位实现绩效评价

财政作为国家治理的基础和重要支柱，政府的公共政策和行为大都通过财政收支活动进行，财政政策作为政府特定时期的经济社会安排，或为实现普惠性的福利供给，或为实现特定的宏观调控目标，其实际的操作抓手均是以财政资金流的方式进行的。财政政策绩效评价即是围绕财政资金流主线，对财政资金在不同环节的配置与运用情况进行系统评价。同时，从实质层面看，财政资金在不同环节涉及不同的法律关系，但财政资金是在具体的法律关系中由具体的法律主体进行分配和执行，从形式层面看，财政政策绩效评价以资金流为主线，其背后则是以责任主体为主线，涉及财政资金的决策、分配、使用等法律责任主体。实际上，正是以财政资金流为主线的责任导向型评价特征，成为财政政策绩效评价具有公信力与权威性的依据所在。

(四)通过以机制创新为支撑的偏错纠正实现绩效评价

绩效评价的目的和权威性在于其被有效应用，成为下一轮绩效改进、优化财政资金配置、政策偏差矫正的重要实施依据。财政政策绩效评价的“规则间选择”特征，决定了其评价的高度更高、范围更广，不仅涉及对既定政策的执行力评价，更涉及对政策制定民主性、合理性的公信力评价。因此，财政政策的纠偏范围不仅涉及执行层面的责任主体，还涉及政策决策层面的责任主体，不仅涉及政策执行层面的问题破解，更重要的是涉及财政政策的优化调整与财政资金的再分配。通过“管、评、用”一体化的机制创新，充分发挥财政政策绩效评价的偏错纠正功能，是国家治理现代化视域下全面实施绩效管理的题中之义。

三、全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价的指标体系构建

(一)财政政策绩效评价指标体系构建的基本原则

1.公共性与开放性相结合原则。财政政策绩效评价以财政资金流为主线，财政资金是纳税人通过让渡其财产份额形成的公共资金，在指标设计上，应首先体现公共性原则，将其充分融入财政政策的需求表达、政策供给、政策执行和政策产出与效果等各层面，确保财政政策体现纳税人的普遍诉求，实现公共产品和服务的有效供给。同时，在指标设计上，应注重对纳税人参与、程序正当、信息公开等政策开放性指标的择取，与公共性指标形成呼应。

2.价值理性与工具理性相结合原则。财政政策绩效评价以公信力为基点，兼顾执行力评价。公信力评价是“规则间选择”评价，属于价值理性范畴，评估者需基于整体性、系统性与结构性思维，立足理论与实践，对财政政策的“好”“次好”“坏”等做出价值判断，在指标设计上，应重点突出政策需求表达与回应、政策供给等宏观绩效指标，具体应设计政策公共性、普遍性、公平性、合理性、负外部性等指标。执行力评价属于“规则内选择”评价，在指标设计上，应重点突出中观和微观绩效指标，如政策实施计划的遵从性、实施方案的合理性、过程控制的严谨性、预算执行率以及政策产出效果与绩效目标的契合度等，其更多属于工具理性范畴。

3.结果导向与过程控制相结合原则。结果导向是财政政策绩效评价的落脚点，在宏观绩效指标设计上，应重点突出对政策合理性和公平性的评价，尤其是对政策目标的科学性、政策实施路径的合理性、财政可承受性、资金使用方式的合理性等进行综合评价，评估政策运行的逻辑起点是否存在偏差。同时，应基于过程控制原则，设计政策需求表达与回应程序规范度、政策过程管理严谨度等过程指标。财政政策供给的最终目标是为纳税人提供公共产品和服务，评估的终端标准是纳税人满意度，因此纳税人满意度指标是财政政策绩效评价的基础指标。

表1 全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价指标体系构建概览

4.定量指标与定性分析相结合原则。项目绩效评价通常采用指标赋分的评价规则，由于其属于“规则内选择”的执行力评价，可在既定政策框架和规范标准下形成环环相扣的闭合区间，具有采用赋分规则的适用条件。政策绩效评价是“规则间选择”的公信力兼执行力评价，涉及层面广、牵涉环节多、影响因素复杂，政策间存在着竞合及优化选择的弹性空间，规范标准也不及项目评价明确，完全适用计分规则的基础不实。同时，财政政策具有长周期性，政策效果具有滞后性和难量化性，一律采用指标和赋分评价难以击中政策内核，且在指标不适格的条件下，更易诱致评价谬误。应树立“指标有限”理念，力求为政策优化调整提供有价值的改进建议。

(二)全面实施绩效管理框架下财政政策绩效评价的指标体系构建

在全面实施绩效管理框架下，财政政策绩效评价及其指标体系设计应该涵盖财政支出政策和财政收入政策，涵括财政资金流运转的全线范围，涵摄参与财政资金流运行的主要责任主体，体现结果导向与过程控制，凸显以公信力为支撑的执行力评价，依据财政政策的具体特征和运行规律，力求实现指标体系设计科学、合理、实用。本文在前述研究成果基础上，基于上述原则，将财政政策绩效评价的指标划分为宏观绩效指标、中观绩效指标和微观绩效指标，其中，宏观绩效指标主要指“政策需求”与“政策供给”一级指标，中观绩效指标主要指“政策实施”一级指标，微观绩效指标主要指“政策产出与效果”一级指标。在各类一级指标下，又分设二级、三级指标，共设计一级指标4个、二级指标14个、三级指标41个，供学界和实务界批评争讨。具体指标体系设计见表1。

四、财政政策绩效评价指标体系的实践应用：以城市地下综合管廊建设为例

本研究以当前我国城市地下综合管廊建设为分析样本，力求通过典型案例的分析，做到对财政政策绩效评价的“管中一窥”。

(一)政策源起：新时代满足人民美好生活需要的新型城镇化战略实施

长期以来，我国城市地下基础设施建设滞后，作为“百年工程”的地下综合管廊供给严重不足，导致城市道路反复开挖、地上架空线网密集、管线事故频发、景观效应消减等问题，集中敷设各类市政管线的地下综合公共隧道建设亟待提速。国务院办公厅2015年发布《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发〔2015〕61号)，要求各地有序推进城市地下综合管廊建设，通过在地下建设综合性公共隧道，将电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等各类市政管线集中敷设，实现城市地下空间科学规划和集约利用，改变“百杆林立、管线纵横”的传统直埋方式，实现城市运行安全高效、规整有序。“十三五”时期，全国规划建设8000公里以上。

(二)政策绩效综合分析

自2015年政策出台以来，各地从规划编制、标准制定、财政补助、督导考核等方面入手，积极推进政策落实，地下综合管廊建设初见成效。如截至2018年4月底，山东开工建设地下综合管廊510公里，数量位居全国前列。另一方面，综合管廊建设的建造成本极高，单舱造价平均为4000万元/公里，双舱为6900万元/公里，三舱为9200万元/公里，部分造价每公里甚至过亿元，由于前期准备不足，相关配套不到位，按行政指标配额自上而下“一刀切”推开的地下综合管廊建设政策在实践中面临诸多困境与约束，呈现出各地建设意愿强度不一、建设水平参差不齐、建设布局点线并存的基本格局。具体来看：

在政策供给层面，地下综合管廊政策符合国家法律法规的要求，符合中央对新型城镇化建设和现代化城市建设的指导意见，但在政策的可行性上仍缺少配套的法律体系与实施政策的支撑，并在当前地方财政赤字压力加大的环境下，政策实施的可行性效果难以达到预期。同时，在政策制定的合理性上也存在一系列问题：在目标定位上，单纯以地下综合管廊建设长度为目标，虽具有一定的可量化程度，但在实际建设中导致出现“求量不求质”的状况；重视“开工建设”导向的数量扩张，未充分考虑建设运营的“百年”服务功能；政策中提出的相关部门单位职责不清晰，缺少基于管廊全生命周期的统一协调机制。

在政策实施层面，整体标准与技术合规性良好，各地计划与预算执行率较高。但在推进路径上，遵循“全面铺开、层层分指标、硬性考核”的指令模式，未充分考虑城市间发展的多元性和差异性；下达的建设目标与部分城市发展状况不相协调，在时限要求上过于仓促，使得“百年工程”大干快上，实践中部分地市通过降低建设标准、向下分转任务等方式推进，形成为管廊而管廊的“碎片廊”“低配廊”和“断头廊”；在资金分配上，按目标任务进行均平化的奖补助力，部分省份资金补助金额平均仅为320万元/公里，资金使用形成“撒芝麻盐”格局，难以发挥专项资金的集约规模效益。

在政策产出和效果层面，各地综合管廊建设在长度数量的形式层面达到政策目标要求，但受制于地方财力、管线单位入廊意愿、条块治理冲突等多种因素，入廊难、收费难与运营维护难并存，实质层面上的管廊运营服务目标并未实现。实践中管廊建设区域分散且多为新城区，建设布局呈现跨地域区段分割，部分地市的项目施工长度仅为1公里，“碎片化”导致综合效益发挥难。同时，在当前严控地方政府性债务风险、推进供给侧结构性改革的重要关口，单纯依赖地方财政支撑建设的不可持续性特征突出。

(三)政策优化改进建议

1.摒弃“全面铺开”指令模式，收缩战线集约施力，尊重城市发展多元性。应坚持立足实际，实事求是，尽力而为，量力而行，尊重各地城市发展的不同阶段性和差异性，摒弃下任务、配指标、硬考核的行政配额模式，不搞大干快上的“一刀切”。经济条件不允许和诉求不强烈的地区，不强制其进行地下综合管廊建设，允许其将有限的资金用于当前更为紧迫的脱贫攻坚、教育“大班额”、基本医疗和住房保障等民生领域，严禁出现为任务而任务的“碎片廊”现象。

2.明确“百年服务”目标，深入总结实践经验，提升政策实施有效性。应立足当前，着眼长远，明确城市综合管廊“百年大计”的工程定位，按照资源集约、技术先进、标准规范、安全实用、持续运行的要求，积极借鉴国外先行国家和地区的有效做法，将原则性的政策规定具体化，在政策尺度、建设标准、技术规范、管理机制、实施方案、融资模式、成本与过程控制、项目绩效评价等方面归纳出共性经验和典型案例，深化细化地下综合管廊建设的实施细则，全面提升政策指引的有效性。

3.强化财政引导，拓宽融资渠道，提升资金使用实效性。应按照“收缩战线、集约施力”的实施路径，对高质量、网格化点线的集中重点支持，在资金支持方式上由事前补助改为事后奖励，在分配标准上由各地根据其管廊建成运营的整体格局和综合效应，进行竞争性分配。在强化财政引导的同时，积极拓宽融资渠道，通过特许经营、购买服务、股权合作和投资补贴、贷款贴息等形式，吸引社会资本组建项目公司或联合体参与管廊建设，支持管廊企业发行企业债券和项目收益票据。

4.借力新一轮党和国家机构改革，促进条块治理协同性。在推动治理有效性上，应按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，借力新一轮党和国家机构改革，破除改革掣肘，切实推进“大部制”改革，明确权责，践行法治，破解“多头管理”诱致的协调难困境。在省级乃至国家层面强化对管线垂管单位的协调力度，鼓励其赋予条件成熟地区下属公司以自主权和决定权，先行先试，探索共建共治共享的管廊建设和运营维护机制。

5.探索建立动态弹性收费机制，推进建设运营维护持续性。在有偿付费使用方面，在各级加大条块协调力度的基础上，短期内探索由政府主导定价，以成本补偿为原则，以各地财政承受能力为支撑的动态弹性收费机制，形成一定趋势后逐步市场化。从中长期看，应推进国家层面统一立法，破解管廊建设在用地、产权、工程手续办理等环节困境，建立管线强制入廊和入廊有偿使用的系统化制度体系。

余论与展望

在全面实施绩效管理框架下，财政政策绩效评价与政府整体绩效评价、部门绩效评价、项目绩效评价共同构成全面绩效评价的基本内容。与其他评价不同，财政政策绩效评价是在“规则间选择”范畴下对政策公信力与执行力的综合性评估，是以结果为导向的责任型评价，是以应用为导向的偏差矫正型评价。在评价指标体系设定与权重选择上，应着重突出政策需求与政策供给层面的宏观绩效，通过融入公共选择的理念、技术与方法，凸显财政政策作为公共政策的民主公平价值，增强政策供给的规范性和透明度，进而透过过程控制的中观绩效与政策产出效果的微观绩效维度，对财政政策的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)和公平性(Equity)进行系统性评价，为政策优化调整提供方向、方案与路径。当前及今后一段时期，进一步推进财政政策绩效评价，一方面，应强化基础理论研究，如政策需求评价与纳税人满意度评价的依据、标准、指标和方法，为评价实践提供系统规范的参考系，并为财政政策绩效评价的主攻方向、关键领域和重心提供针对性、前瞻性指引。另一方面，应强化推进财政政策绩效评价的工作实践，将关乎国计民生、涉及面广、纳税人关注度高、利害影响深的财政收支政策纳入绩效评价范围，如结构性减税降负政策、社会保险费征缴政策、基本公共服务均等化政策、产业补贴政策等，通过建章立制，明确权责定位，建立健全规范透明、公正权威的绩效评价发起、组织、实施及应用机制，充分借力发挥各类智库作用，培育发展第三方评价市场，提升财政政策绩效评价的质量及实践应用性。