“一号文件”：求解高粮价

韩永

在2月3日国新办关于中央“一号文件”的新闻发布会上，当被问及中国粮食的“高价困境”时，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示要“多讲一句”。事实上，这个问题，以及与其相关的补贴、配额等问题，成为当天发布会的一个重要主题。

在过去的几年，作为中国农业问题的主要决策者之一，陈锡文已经屡次提及中国的高粮价，只是态度在发生着变化。4年前，他提醒消费者要“宽容粮价上涨”，因为“中国粮价涨幅只有国际水平的1/4到1/5”，“我国的情况要比全球情况好得多”。

而在上述发布会上，陈锡文表示，与国际市场的价格水平相比，中国现在的主要农产品，包括稻谷、小麦、玉米、棉花、糖等，价格普遍高于国际市场。

他说，我们需要担心的是什么？就是当我们的低税配额用完，对国外粮食征收了60%的关税后，如果其价格比国内还低，我们就真的没有竞争力了。

而目前中国部分粮种与国际的价格差，早已不止60%。

成本上升

2014年7月，中国储备粮管理总公司发布《2012—2013年社会责任报告》。该报告披露了在几种主要粮食的价格方面，中国与其他主产国之间的对比：小麦：2013年底，中国的价格为2500元/吨，美国为1300元/吨;玉米：中国为2250元/吨，美国为900元/吨;稻谷：中国为2900元/吨，越南为1900元/吨。其中，中美之间小麦与玉米的价差，均超过了60%。

也就是说，即便是按照WTO的规定，在配额用完后对这些粮食征收60%的关税，其价格也低于国内市场。

这一格局的形成，用了五六年的时间。在此期间内，国际上粮食的价格稳中有降，中国的粮价则稳步上扬。美国的小麦价格，曾在2007-2008年一度高出中国市场1000元/吨，后来在冲顶后急剧回落，随后始终在低位徘徊，与中国小麦的价差逐渐拉开。越南的稻谷，也曾在2005-2008年间与中国价位接近，后来在攀升至5000元/吨后大幅跳水，从此一蹶不振。

陈锡文说，如果拿中国现在的收购价与2010年相比，小麦的价格大约提高了60%多，而稻谷的价格差不多提高了100%。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英在接受《中国新闻周刊》采访时，将中国粮价上涨的主要原因，归结为“人的投入大，物的投入大”。前者指人力成本的上升，后者则指化肥农药的过量使用。

人力成本的上升，被认为是推动粮价上涨的最主要因素。在外出打工成为农民主要收入来源的背景下，农业人力成本的计算，开始具有了一些工业属性。也就是说，过去是按农民计算其成本，现在则要按准工人计算。因为这些在城里务工的农民，通常会在农忙季节返乡。而他们在田间劳作的代价，就是牺牲了在城里的务工。其中的成本，都会计入每粒粮食中。

如果将2008年以来粮价的变化与同期用工成本的变化做比较，会发现这是两条大体平行的上扬曲线。前几年被讨论较多的“刘易斯拐点”，事实上不仅发生在城市，也发生在农村。因为它们指向的是同一群人，即农民工。这个称谓，对农民意味着两种身份，对工业和农业则意味着人力成本的变化。

人力成本的大小，除了人力的价格，还取决于人力的投入量。近些年，中国农业的生产方式，已经从人工向机械化转化，但有两个因素影响着这一进程：一是机械化的普及程度不高，致使人力的投入仍然居高不下;二是小块分割、自给自足的农业生产形态，让机械化的效率也受到很大的影响。外出打工的农民，不得不在两种生产方式之间转化：在城市，他们面对的是现代化的大生产，到了农村，他们不得不面对自给自足的小生产。

除了人力成本，化肥、农药等物的投入偏高，也是导致中国粮价偏高的一个因素。官方的一份统计数据显示，中国单位耕地面积农药的使用量，是世界平均水平的2.5倍。除了推高成本外，化肥农药的过量投入，还产生一些拔苗助长的不良后果。今年“一号文件”的开篇，提出了4个中国农业将要面临的重大考验，其中第二个和第三个考验，分别是粮食的高价压力和农业的可持续发展。

库存过剩  

粮价过高导致两个后果：一是进口增加，二是国内粮食的库存增加。

近些年，中国的粮食出现了“双连涨”的局面。一方面，国内的产量不断增加，到2014年，已经实现十一连增;另一方面，进口也在不断增加。据海关总署公布的数据，2012年，中国粮食的进口量为8024万吨，2013年为8645万吨。2014年薯类进口的数据没有公开，但其他粮食的进口量均有较大幅度的增加，其中谷物（包括小麦、稻谷和玉米）1951万吨，同比增长33.8%，大豆进口7140万吨，同比增加12.7%。在不计算薯类的情况下，2014年的进口量已经比2013年增加了446万吨。

这一数据，尚没有统计大量的“暗箱进口”。陈锡文在2月3日的发布会上承认，过去有一些地方执行不严，“客观上讲走私的情况不少”。按照中国与WTO的约定，中国的粮食进口实行配额制，每年的配额总量为2216万吨，包括小麦963万吨、玉米720万吨、大米532万吨。在配额范围内，征收1%的关税，超出部分则征收60%的高额关税。在国内外粮食价差不断拉大的背景下，大量的配额外粮食通过走私的渠道进入中国。一位粮食系统退休官员告诉《中国新闻周刊》，自2008年以来，中国粮食走私的数量“越来越可观”。

而另一方面，中国粮食的出口量在不断减少。近日，海关总署公布了2014年大米的出口量，为41.9万吨，比2013年下降了12.4%，只相当于大米进口量的六分之一。自2008年以来，中国从粮食的净出口国转变为净进口国，且进口量逐年增加。

明暗两个渠道进口量的增加，正在把中国自己生产的粮食逼入仓库。在2月3日的发布会上，当《金融时报》记者问及中国粮食库存的时候，陈锡文举了个棉花的例子。他说，中国棉花的产量一年在700万吨左右，但2013年中国棉花的进口量，达到了600万吨。在此情况下，国内收购的大部分棉花都进了仓库。

由于“粮仓丰腴”，就产生了一个新粮无处存放的问题。去年春播时，各地就向中央反映，说我们的库存都已经满了，今年再有收购，往哪里装？而这些因价格太高无法出货的旧粮，在消耗大量储存费用的同时，还在产生质量的隐患。

国务院发展研究中心粮食问题专家程国强说，按照联合国粮农组织的指标，国内粮食储备占消费的比例在17%以上，即被认为是安全的，但现在中国的小麦、玉米、大米、水稻的库存量，都在30%以上。

“从财政的角度说，没有哪个国家的政府能够承担这么巨额的粮食库存，”程国强说，“如果再这么玩下去，很可能就出现了恶性循环——国家的价格支持越厉害，国内的增产越多，储备越多;储备越多，进口越多。”

如何实现规模化？

为了破解粮价的困境，去年和今年的“一号文件”，都提出了以目标价格为核心的价格改革机制，即对各个粮种，设定一个目标价格，当市场价高于这个价格时，对消费端进行补贴，当市场价低于这个价格时，则对生产者进行补贴。

但受访专家大多认为，此举只是对原有补贴政策的一种改良，以前是按地补贴，现在则走向了精准补贴。2013年，中国对农民的4项补贴——良种补贴、粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴——加起来，共有1600亿美元。其与粮食库存的费用一起，构成了中央财政的沉重负担。

但这一举措，并没有解决农业生产的高成本问题，因而仍然无法解决由成本决定的高粮价问题。而要解决成本问题，就要解决农业的规模化问题，以减少单位面积的人力资源的投入。

问题又回到了农村土地制度改革上。党国英在农村调研时，有人就告诉他说，只要农村土地制度改革到位，产权清晰，租地契约足够长，中央不需要像现在这样投入巨大，农民自己投入就行。“但现在地不是你的，如果你是农场老板，你会投入吗？”党国英说，在这一问题上，农村的选择不多，就是要通过土地确权，让产权清晰，然后大规模流转，这是农业减少成本的几乎唯一的一条正确路径。

今年的“一号文件”再一次提出了资本下乡。但中国人民大学农业与农村发展学院副教授仝志辉认为，资本下乡可以解决农业的问题，但解决不了农民的问题。因为资本下乡，解决不了留守农民参加劳动的问题，也剥夺了农民通过合作社参与涉农产业经营的机会。

他提出的解决办法是，将涉农产业的各个产业链——包括土地流转、农资经营、农产品销售甚至旅游产业，都交给农民联合成立的合作社，一方面通过议价权的提高，压低农业投入的物的成本，同时将这些链条上的利润留在农村，而不是让外来的资本带走。为此，不仅不能鼓励资本下乡，反而应该对其设置一定的限制。

在合作社将涉农产业的经营权拿到手以后，可以根据农民的特点，在各个产业之间进行分工，种粮的好手专事种粮，有商业思维的负责农资，有策划头脑的开发旅游。这样不仅农地实现了规模化，相关产业的发展也指日可待。