政府购买图书馆阅读服务的分析与思考

吕亚娟

(西安科技大学图书馆，陕西西安 710058)

阅读是一个国家、一个民族传承和发展的基本途径，全民阅读推广作为一项公益事业，各级各类图书馆积极响应政策号召,逐步发展阅读推广为图书馆核心业务,积极推进阅读推广工作。政府购买图书馆阅读服务，能够有效地从顶层设计优化阅读资源的配置，保障公众的阅读权利与行为。

1 政府购买图书馆阅读服务的理论依据

公共阅读服务属于公共服务的范畴，其对应的政府购买行为也属于政府购买公共服务的一部分，20世纪70年代末以来，政府购买公共服务形成一股席卷全世界的政府治理与服务创新的潮流，其理论基础包括：新公共管理理论、公共产品理论、治理理论[1]等等，见表1。

2 政府购买图书馆阅读服务的制度保障分析

政府购买图书馆阅读服务缺乏专门的法律保障，然而国家密集出台了一系列政策规范性文件以推动地方政府向社会组织购买公共文化服务，其中诸多法规政策利于政府购买阅读服务活动，此外亦有一些相关法规政策分散在不同的领域，但对图书馆阅读服务能够起到一定的推动、约束与强制等保障作用。

2.1 国家开展全民阅读活动的规划及相关政策

近些年来全民阅读从立法抑或规划政策等方面给予了高度重视，阅读立法主要解决了国家对阅读的投入和管理问题，无疑利于阅读服务的转型升级。早在2003年，中国图书馆学会将全民阅读工作列入年度计划，并于2007年成立专门委员会。2006年，中共中央宣传部、中央文明办和原新闻出版总署等 11个部门联合发布《关于开展全民阅读活动的倡议书》，倡导全民阅读。2016年初，国家新闻出版广电总局发布《全民阅读促进条例(征求意见稿)》[2]，进一步强化了全民阅读的重要性，并体现着我国全民阅读立法取得了阶段性的进展。《全民阅读“十三五”时期发展规划》[3](简称《规划》)作为我国首个国家级“全民阅读”规划于2016年12月发布，该《规划》具体提出了举办重大全民阅读活动，加强优质阅读内容供给，也涉及到图书馆阅读服务的投入和管理等议题。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[4]《中华人民共和国公共文化服务保障法》[5]明确提出要深入开展全民阅读活动。2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》正式实施，进一步强调公共图书馆的重要任务为推动、引导、服务全民阅读。

表1 政府购买图书馆阅读服务的理论依据

2.2 政府向社会力量购买服务的相关政策文件

《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》中提出政府购买公共服务的意义与途径，并规定政府购买公共服务的直接购买主体、服务的承接者、购买方式及管理与经费投入等内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)指出：“公共文化服务中属于事务性管理服务，鼓励推广政府购买服务，积极引入市场竞争机制，鼓励社会力量参与”，党的十八届三中全会进一步强调该内容。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发〔2015〕37号)、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)等重要文件颁布，进一步推动了政府和社会资本合作模式在我国城乡公共文化服务领域中的研究和应用热潮。

2.3 国家关于购买公共服务相关的其他法律规范

其他相关法律规范诸如《行政法》《政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等等，这些法律规范了采购的行政行为，明确了政府采购的相关政策，指出了政府购买服务的法律地位，并进一步对采购需求、结果评价及履约验收管理等措施提供了遵循，且进一步强化了政府采购信息公开的具体要求。此外，涉及到招标投标方式组织的采购，还可能依据《招标投标法》。

3 政府购买图书馆阅读服务的案例分析

政府购买图书馆阅读服务的典型案例主要在北京等发达地区，诸如北京西城区图书馆创建的“公共阅读空间”、北京朝阳区图书馆外包悠贝亲子图书馆、皮卡书屋负责儿童阅读推广活动、江苏江阴图书馆的 “三味书咖”城市阅读联盟等，文章选取部分典型案例，并阐明其具体购买主体、对象与内容。见表2：

3.1 政府购买图书馆阅读服务的运行方式

政府可以灵活地选择包括各种政府工具特别是政府购买的方式供给图书馆阅读服务，“三味书咖”城市阅读联盟属于政府采购项目，通过公开申报、综合评审等环节考察购买对象，构建阅读项目与完善合作制度。北京西城区图书馆创建的“公共阅读空间”由区文化委负责社会组织的遴选与委托，由图书馆负责具体工作的落实，得到西城区专项财政经费支持，属于政府委托方式。亦有公共图书馆外包方式具体管理运营儿童阅读服务项目，诸如北京市东城区皮卡体育路街道中英文少儿图书馆、悠贝亲子图书馆参与运营建设的北京朝外社区图书馆等。福田区图书馆结合街道、社区文化服务场所，联合成熟的公益阅读推广团体，共建社区图书馆阅读环境。购买实体书店向每家书店发放5万元资助补贴公益阅读活动。政府购买阅读服务，实质为契约化公共服务管理，即通过灵活的政府工具(如合同外包、补助、共建等方式)的选用，有效通过社会力量提供阅读服务，并由政府根据服务数量和质量的评估，继而向他们支付费用的公共服务提供方式。

表2 政府购买图书馆阅读服务的典型案例

3.2 政府购买图书馆阅读服务的发展特点

3.2.1 存在多主体参与及多元关系

购买阅读服务至少涉及购买者、提供者和接受者等主体的参与，各级政府(各级各类图书馆)一般提供经费，负责监督和验收，提供者的主体有市场化的主体与社会化的非营利性社会组织之分，不同性质的主体在一个制度化框架下服务标准与考核不同，接受者的公众则针对服务质量问题向政府反馈。三者主体间多元合作伙伴关系的建立才能保障主体间的利益共享和风险分担。从阅读服务目标来看，政府要竭力履行阅读服务投入的主体责任，但更要开放阅读服务市场，动员社会力量参与阅读服务的建设和管理，进一步推动更多的社会力量和社会资源参与阅读服务的投资建设、运营管理，变单主体、单一投入为多主体、多元化投入，从供给侧改善阅读服务的投入机制。[6]

3.2.2 关注服务内容的社会效益

一方面，图书馆作为公益机构的代表，社会力量将专业化和市场化的运作方式带到图书馆服务中，提高了图书馆服务的数量、质量和效益，某种程度就是发挥图书馆的社会效益。另一方面，政府购买阅读服务属于公共性与公益性活动，购买行为乃是在实现社会资本获得合理经济利益的同时，增加基础设施和公共服务的供给，提高基础设施和公共服务的质量，促使公众可以享受整合和社会资本合作的社会效益。

4 政府购买图书馆阅读服务的路径思考

4.1 前期制度设计：发挥政府的主体地位

4.1.1 制定政策制度，规划阅读服务长远蓝图

目前政府购买阅读服务制度保障散见在不同领域的指导意见及宏观法规中，虽能够起到了一定的促进与规范作用，但大多是纲领性的宏观指导，对地方政府的具体行为缺乏约束。《政府采购法》与《政府采购法实施条例》中的“购买”与图书馆公共服务中的“购买”在购买主体、方式、标准和程序等方面应有所要求，并需要对购买的范围、经费保障、争议问题等做出规定。政府亟需完善相关的政策规定，制定具有法律效力的法规与准则，从社会力量的资质、购买项目的目录与公开、评估与监督等方面给予明确规定。此外，还要完善管理资金预算制度，中央与地方性政府在公共阅读上的分工看起来为事权的划分，实则为财权的划分。因此购买阅读服务的首要工作乃是政府的纵向分工，体现的是政府间在财权与事权的集权与分权配置，顶层设计的制度需宏观统筹政府间事、财关系，形成稳定透明的经费投入机制。

4.1.2 加强市场活动监管，提高阅读服务供给效率

政府亟需转变职能，强化市场活动监管，努力做到放权与抓责并重，坚守住政府该做的，监管好政府放权的服务，应重视与肯定社会力量的参与，又不能视为政府的“机械化瘦身”和简单的经济去行政化[7]，进而切实发挥好政府的“有形之手”，做好阅读资源配置与优化上引导、弥补与规制等监管活动。此外，政府对愿意参与公共文化服务经营的社会力量，要设立必要的准入条件和资质标准，要建立惩戒机制和退出机制，鼓励有选择性地推行公共阅读产品或服务的特许经营、委托生产、整体外包以及政府采购等运行方式，提高公共阅读产品和服务活动的供给效率[8]。

4.2 中期策划运营：发挥图书馆的优势作用

4.2.1 整合社会资源，激活图书馆阅读服务效能

图书馆突破原有发展模式，整合社会资源以及与其他社会机构合作，形成无所不在的实体与虚拟相结合的阅读推广渠道，进一步激活服务效能。图书馆联盟可发挥出行业整体，实现以强带弱、以上带下、上下联动的图书馆服务新格局，从而在全民阅读推广中发挥出图书馆行业整体服务效应。全民阅读推广工作可依托联盟各馆的地理分布，比如在车站、医院、银行等公共场所设立图书专架，构建起面向所有公众的就近和便捷的图书馆均等化服务体系。新的运作方式的引入能够以更低的成本、更高的效率激活图书馆服务效能，诸如时下选用较为广泛的PPP模式(政府与私人企业合作模式)，该模式亦可积极探索，从而为图书馆阅读服务功效提供更大的作用。此外图书馆还应充分发挥自身优势，做好阅读空间(或空间资源)的服务标准制定，健全运行管理机制；加强与社会力量的沟通与合作；强化阅读服务监管及服务量化统计，注重服务对象的满意度评价。

4.2.2 构建“阅读+”服务模式，创新阅读服务体系

图书馆亟须不断创新阅读推广模式，构建“阅读+”的服务模式，即以阅读为中心，融入教育、科技、生活、艺术等不同领域，诸如3D打印、机器人体验、创新创意项目体验等等充满未来感的项目，为阅读插上了创意的翅膀，让阅读活动精彩无限。运用“阅读+互联网”机制提供数字阅读服务，并延伸至咖啡馆、茶楼、快餐等多种服务业态，展现数字阅读在形态和内容上丰富多彩的创新模式。关注“阅读+儿童”，儿童阅读是全民阅读的起点，理应通过多种方式培养儿童阅读兴趣与习惯；书香中国·北京阅读季，实施“阅读+我”行动计划；“阅读+家庭”的书香家庭计划能够发挥家庭基础单元细胞的力量。如此种种“阅读+”行动极好地调动了政府及社会各方力量参与到全民阅读推广中，不断创新阅读服务体系，推广形式新颖的阅读服务与活动。

4.3 后期机制完善：凸显评价的指导功能

4.3.1 规范购买流程、完善阅读服务项目评估指标体系

作为衡量公共阅读服务质量的标尺，评估是完善政府购买阅读服务的前提，是公众监督公共资源有效配置的内在诉求和重要环节[9]。基于“过程评估”需要，有必要厘清评估理念，将购买者、提供者、接受者作为评估机制建构的三个维度，并以此确定评估分析框架、评估主体、评估具体指标，对政府购买阅读服务的评估包括了对规章制度的评估以及对购买方、提供方和购买内容的评估，从而为我国各级政府完善购买社会组织阅读服务的实践提供可操作性的理论指导[10]。

4.3.2 有条件地尝试第三方评估

政府购买社会服务绩效评估的重要手段之一乃是第三方评估机制的建立与有效实践，第三方评估机制的引入与发展也是强化社会力量公信力的重要方式，同时也是搭建政府和社会力量互相信任的重要基础。第三方评估成立专门的“专家系统”具有专业性、独立性及权威性的特征，因此被认为评估结果公正的起点与可信赖性的落脚点[11]。故此，可尝试通过第三方评估机构实事求是地评估监测，充分发挥作用，进一步完善评估指标体系，从而不断优化图书馆阅读服务路径，提升阅读服务水平。