史密斯模型视角下的农村低保政策研究

◎刘慧扬

2015年10月，习近平总书记在“减贫与发展高层论坛”上提出了“五个一批”精准扶贫措施。其中包括发展生产脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、社会保障兜底一批。前四项脱贫措施主要针对是有劳动能力的贫困人口，因其所在地区公共基础设施落后，交通不便或者老百姓受教育水平较低导致贫困。因此，采取前四项措施是积极有效的减贫措施。然而，一些发展较好的乡镇或者已经摘掉贫困帽的乡镇，仍然存在一些贫困户，他们通常全部或部分丧失劳动能力，处于无业可扶的状态。因此，总书记提出第五项措施，社会保障兜底一批。社会保障中包含医疗保障、教育保障、居民生活最低保障等方面。居民最低生活保障政策的完善，是全面实现小康社会的重要保障。

一、史密斯模型简介

20世纪七十年代，在西方公共政策研究领域兴起了关于政策执行研究的热潮。学术界提出很多关于政策执行的理论。史密斯模型便是其中之一。史密斯模型是一个关于政策制定与执行相互动的理论模型。史密斯提出，影响政策执行的要素众多，但其中最关键因素有四种，分别是理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境。理想化的政策是政策顺利执行并达到预期效果的前提和保证。执行机构是政策执行的主体，直接影响着政策执行的效果。目标群体是政策制定和执行的对象群体，政策的制定和执行直接影响到目标群体的切身利益。政策环境指的是政策执行的外部影响因素。政策的制定和执行直接作用于环境，同时环境也反作用于政策的制定和执行。史密斯指出，一项政策的顺利有效实施，上述四个要素缺一不可。四大要素之间相互作用，政策执行的过程将存在的问题反馈给政策的制定，政策制定又再次在一定的政策环境中作用于政策对象，形成一个相互循环的作用系统。

二、低保政策执行中存在的问题

2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，全国各地相继依据该通知出台配套政策，并得到有效的实施。农村低保所覆盖的人数逐年增多，保障金额也随着经济社会发展得到不断提升。一大部分的低保户的基本生活得到了有效的保障。保障取得显著效果，但低保政策在执行过程中，仍然存在一些问题影响政策目标的完整实现。

1．低保政策本身存在局限性。理想化的政策是政策得到有效实施的前提，理想化的政策是我们制定政策时所共同追求的，政策本身是存在局限性的。低保政策本身是一项合理的政策，受支持度高的政策，是一项重要的惠民政策。中央的政策制定是宏观性的，总体性的，是根据全国综合情况总体制定。各地区在实际执行过程中情况各异。因此，低保政策的具体执行需要各地方政府出台跟自己地方发展状况相适应的配套政策。政策在落实过程中就存在两方面问题，一方面，低保政策的政策对象更多来源于相对落后地区，而落后地区思想相对保守落后。容易出现“本本主义”现象。在政策的理解和执行中，容易出现偏差。另外一方面，政策层层下达本身就存在沟通漏斗现象，在政策解释和传达过程中过滤掉一些信息和内容，在具体落实的各地方制定配套政策时，部分地区缺乏创新性和前瞻性，从而导致政策缺乏持久性和有效性。

2．政策执行者缺乏灵活性和规范性。低保政策的具体落实者通常是村委会工作人员，由于能力水平限制，对政策理解不到位，有的服务意识较弱，对政策宣传不到位。低保户本身就是弱势群体，获取信息的渠道有限。因此，导致政策在执行过程中缺乏灵活性和规范性。以辽宁现阶段农村低保户危房改造政策为例，目前危房改造对象包含五保户一级危房、二级危房、三级危房，低保户一级危房，困难户和一般户一级危房。采取群众自建为主，政府补贴为辅的方式。然而，在基层执行过程中，房屋危险级别需要有鉴定权限部门进行鉴定，程序较复杂。低保户自己逐级认定申请存在较大困难。另外，补贴金额较低，低保户一级危房改造款是两万元。而低保户，在政策扶植下，刚实现“两不愁”，按照辽宁地区现阶段物价状况，即使领取危房改造款，其自主建房仍然存在较大困难。另外，低保政策执行的难点和关键在于低保户的认定和被保障过程中的监管，以及摆脱贫困之后要及时取消其享受低保资格。农村低保户的贫困原因多种多样，有的丧失劳动能力，需要终身保障，有的因病致贫属于暂时贫困，有的因懒惰导致贫困。如果单纯按照政策条文对低保户进行认定，而后不再进行动态监管，则容易导致出现已经脱贫仍然领取国家给与的低保补助金，浪费国家资源。低保户在摘掉贫困帽之后，极易出现返贫现象。另外，一部分农村居民的收入难以核定，农村居民收入渠道较多，存在隐瞒收入不报的现象。低保政策的执行应是一个科学认定和动态监管相结合的过程。

3．政策目标群体参与度低。低保政策制定的出发点是保障低收入目标群体基本生活需求，这也是需要低收入群体的有效参与。群众参与政策法规制定是宪法赋予的权力。然而，低收入群体的参与程度较低，其原因可以归结为三个：第一，低收入群体的政治参与意识较弱，甚至没有意识到自己有机会参与到政府决策过程中。第二，低收入群体的参与能力有限，国家规定的低保户标准通常是全部或部分丧失劳动能力的群体。由于文化水平和健康水平的限制，难以参与到政策制定过程中。第三，在农村低保户认定过程中，经常存在利益和权力的驱使，导致民意难以有效表达。同时，群众参与虽然是宪法赋予群众的权力，但在实际执行过程中，缺乏具体的制度性规定。本身参与意识弱，不知道如何实现公众参与。在基层实际执行过程中也是“上面千条线，底下一根针”，经常存在以材料上报应付上级，而不实际将政策制定过程落实到基层。存在忽视群众参与的重要性的现象。

4．低保政策执行环境存在复杂性。政策作用于政策环境，政策环境反作用于政策制定。低保政策在执行过程中，政策环境较为复杂，以农村低保户认定为例，村里宗族势力、熟人社会、乡土社会氛围较为浓厚，我国农村采取基层村民自治制度，在一些事情决定的过程中，经常采取投票的方式。而家族势力较庞大或人际关系处理较好的人容易当选，从而导致低保户并不是真正的困难群众，而真正困难的人，没有享受到国家提供的惠民政策。一些农村风气不正，存在懒惰之风，把赡养父母的责任推给政府，出现造假竞选贫困户的现象，激化了村民之间的矛盾。

三、提升低保政策执行效果的路径选择

1．完善制度设计，改进低保政策内容。理想化的政策是不存在的，政策的完善和改进是个长期动态调整的过程。在执行过程中总结问题，强化政策在执行过程中的反馈机制，将问题反馈于政策制定机构。随着经济社会的发展，政策在不断的调整和完善。从实践中汲取好的经验，要求政策执行者和制定者及时进行实地调研，了解实际情况。政策在长期执行过程中有益的，相对比较稳定的部分，应上升到法律层面，确保政策的稳定性和有效性。完善顶层设计，破除制度障碍，确保政策的解释和传递更加有效。

2．强化基层干部素质，明确责任机制。基层干部队伍的素质直接影响到政策执行的效果。低保政策的执行效果，直接影响到2020年全面小康社会目标的实现。因此，在低保政策执行的过程中，应加强对基层工作队伍的培训和监督，提升村委会工作人员的思想认识和专业水平，使其认识到基层扶贫工作的严肃性和重要性。同时，应科学合理分配工作任务，明确基层干部责任制度。强化监督机制，乡镇政府工作人员应定期深入基层了解政策执行情况，确保政策积极有效的实施。

3．增强干群互动，完善目标群体参与。目标群体在政策制定和执行过程中的参与程度是政策有效性的关键影响因素。民意得到充分表达和采纳的政策才具有科学性，老百姓愿望能充分表达，政府充分采纳，在政策落实的过程中，加大宣传，让群众了解政策，政策才能得到更有效的执行。畅通的诉求表达渠道能够让群众了解政策制定目的，政策制定者了解群众需求，因此，基层干部应主动“问政于民，问计于民”。同时，也应提升群众的参与意识和参与水平，使其更有效的参与到政策制定和执行过程。加强干部服务群众的意识，培养良好的干群互动关系。

4．加大宣传力度，优化政策环境。各级政府应加强宣传普及力度，让基层群众了解到什么是低保政策、低保政策的目的是什么。对于低保户评选过程中产生的矛盾，可利用村规民约和宗族力量中价值取向正确的方面进行调节，通过“熟人社会”的舆论压力进行引导。建立公示制度和有效的监督机制。坚决杜绝低保户评选过程中的不争之风，形成良好的民风，为政策的执行提供良好的氛围。