促进我国农业现代化发展的财政支农政策研究

一、引言

习近平总书记在2018年中央农村工作会议中明确提出发展现代农业的重要性。进入经济新常态以来，增加农民收入、提高农业生产效率和促进农业经济可持续发展成为我国农业现代化发展的终极目标。现代农业是在市场经济下具备现代科技水平的农业形态，要求生产过程机械化、经营管理集约化以及从事农业劳动者职业化。我国作为农业大国，农业不仅是社会经济发展的基础，还为我国工业化的进一步发展提供充足的原材料和劳动力资源。然而，在国内外农产品市场深度融合的背景下，我国农业部门的盈利水平长期处于偏低状态，这在很大程度上影响国民经济的有序运行。由于农业生产具有季节性，农产品的需求弹性小且供给弹性大，导致我国农业投资周期长、投资效益滞后。财政政策是国家治理的基础和支柱，具有影响范围广、政策时滞短和效果直接等优势，在国民经济发展的过程中发挥重要的政策引导和资金扶持作用。因此，从我国农业自身特点、农业在国民经济中的基础地位以及外部环境等因素来看，为实现我国农业现代化发展的终极目标，各级政府仍需持续加强对现代农业发展的资金投入。

二、现阶段财政支农政策促进农业现代化发展的成效

近年来，随着农业供给侧改革的不断深化，财政支农政策经过数次调整逐步形成较为完整的政策体系。各级政府针对“三农”的资金投入持续增加，出台多项强农惠农政策，我国的农业现代化建设取得较为显著的成绩。

（一）农村脱贫和基础设施建设取得显著成效

对于贫困地区的减贫增收，政府财政支农资金始终发挥着重要作用。为改善我国贫困地区的生产生活条件，决胜脱贫攻坚战于2015年在全国范围内展开，各级政府全面推进精准扶贫、脱贫工作。中央财政逐渐形成以专项扶贫、教育扶贫和改善民生为核心的财政扶贫开发政策体系，设立包括财政扶贫资金和国债资金在内的专项扶贫资金，以扶持贫困地区的农业经济发展。其中，省级以上财政专项扶贫资金规模于2016年首次突破千亿，并在2017年超过1400亿元，至2018年，省级以上专项扶贫资金累计超过2800亿元。同时，财政部于2015年印发《中央财政专项扶贫资金管理办法》，改革专项扶贫资金绩效管理机制。将大部分财政专项扶贫资金的审批权下放至县级，确定重点扶贫项目并安排相关涉农资金。十二五以来，我国财政扶贫开发的政策体系逐步形成，中央财政持续加大对农村的扶贫资金投入力度，农村精准扶贫成效突出：累计脱贫人口达5564万，全国贫困发生率降至4.5%，贫困地区农村居民人均收入年增长10.7%，为实现全面小康奠定坚实基础。

完善农业基础设施建设是加快现代农业发展的重要任务和根本保证，部分地区落后的农业基础设施严重制约当地农业和农村经济的持续发展。十二五以来，我国各级政府通过财政补贴等方式不断加大对农村基础设施的财力投入。中央财政累计投入58.5亿元用于支持高标准农田和水利等设施建设，在10余个省份先后设立农业综合开发高标准农田创新试点。我国的农业基础设施条件现已得到全面改善，于2017年实现在十三五规划中设定的新增1亿亩高效节水灌溉目标，农田水利现代化水平得到显著提高；单位耕地面积种植业增加值同比增长6.57%，农业综合生产能力得到极大提高，推动农村常驻居民人均可支配收入同比增长8.24%，为农业产业结构优化奠定物质基础。

（二）农业科技水平和农业信息化程度得到提高

农业科技进步和农业信息化的应用及推广在我国农业现代化发展的进程中发挥着不可替代的作用。在我国财政支农政策的引导下，科技部持续加大对农业基础科学及相关课题的研究投入，农业科技研究成果丰硕。近年来，中央财政累计投入19.4亿元农科院科技创新项目专项资金，年均投入25亿元用于乡镇农业科技的推广，超过2500个县得到财政资金用以扶持农业科技的应用及推广。同时，农业科技的开发与推广得到大型农场和农业龙头企业等新型农业经营主体的重视，我国农业科技进步贡献率呈现稳步上升。以农业现代化水平较为落后的贵州省为例：在十二五期间，贵州省通过持续加大财政资金投入力度，支持农业技术的改进和农民的职业化培训，目前该省的农业科技进步贡献率已从42%增长至58.5%，基层农技推广体系逐步形成，为该地区农业增产和农民增收提供强大的内在动力。

农业信息化是实现我国传统农业向现代农业转变的根本途径。目前，我国已逐步形成由政府、科研机构和农业龙头企业三分合力推进农业信息化的格局，并取得阶段性成效。首先，农业信息技术在东部地区的农业生产中得到广泛应用，有效促进农业生产环节的智能化控制、精准化运行和科学化管理。同时，农业生产精准化和自动化成为现阶段我国农业产业升级的主要模式，多省份设立农业信息技术应用示范区，推进农业信息工程项目，农业信息服务覆盖率得到明显提升。截至2017年，我国农村互联网普及率已上升至35.4%，网络零售交易额达12448.8亿元。可见，我国农业信息化在财政支农的政策引导下得到有效推进，信息技术在农业生产、经营和服务等领域的应用得到广泛普及，对现代农业发展的支撑作用日益凸显。

（三）农业机械化和农业产业化水平得到提升

在农业耕地面积和农业劳动力基本保持不变的情况下，提高农业机械化水平是实施我国农业现代化的重要支撑。近年来，各级政府通过加大农业机械购置补贴的方式有效提升我国农业的机械化生产水平。2017年，中央财政投入农机购置补贴资金达186亿元，扶持159万农户购置机械化农具187万台，全国农机总动力达11.2亿千瓦，较十一五提高20.4%。目前，我国农机装备产业保持较快的发展态势，规模以上农机工业企业数量超过2500，农作物耕种收综合机械化率超过68%，主要经济作物机械化水平得到实质性提高，耕种收综合机械化水平得以持续提升。

农业产业化经营是转变农业经济增长方式、提高农业生产效率和增加农民收入水平的有效途径。以河北省为例。2018年，广西省财政厅安排25000亿元农业产业化专项资金，采用增信基金、贷款贴息等方式对农业产业化重点项目和现代特色农业示范项目均予以资金扶持。通过财政支农政策的大力扶持，广西地区农业经济呈现出高效设施规模快速扩大、产业特色加快形成、装备水平明显提高及产业效益显著提升等特点，规模以上农业产业化龙头企业发展到 6248家。通过推行农业产业化政策，该地区龙头企业达目前已有1487家，形成林木、畜牧和中药材等优势产业集群，特色农产品产量居全国首位；地区的农民收入水平得到稳步提高，农村地区的社会福利水平得以有效改善，农村养老保险和医疗保险覆盖率超过90%。财政支农政策有效促进了规模化生产和农业产业化经营，发挥了带动农业增效、农民增收的积极作用。

三、财政支农政策促进我国农业现代化发展存在的问题

在农业现代化发展的进程中，我国全面贯彻落实各项财政支农政策，不断加大财政支农力度，创新财政支农工作方法，提高了农业现代化水平。但在各项财政支农的政策的实施过程中，仍存在财政资金投入总量不足、资金结构不合理及资金使用效率低等现实问题。

（一）促进农业现代化发展的财政资金投入不足

我国于2013年施行的《农业法》规定：逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上地方财政每年对农业领域的总投入应高于其财政经常性收入的增长幅度。然而，我国财政支农资金的供需矛盾仍长期存在，突出表现为财政支农资金的总量偏小、投入资金的增速滞后且不稳定，难以满足经济新常态下我国现代农业发展对资金的巨大需求。尽管财政支农资金的绝对额呈现逐年增长，但其增长幅度与我国现代农业的发展速度并不匹配。财政支农资金占财政总额比重仅为13%，与农业现代化水平较高的国家存在较大差距。随着经济的发展，我国对农业投资的比重逐渐小于农业总产值占国民经济总产值的比重。2015年，全国财政支农支出总额为17380.49亿元，我国第一产业增加值占GDP比重仅为9%，占农业增加值比重为28.65%，与农业在我国国民经济中的基础性地位不符。从我国现阶段财政支农资金的增长趋势来看，较为稳健的资金投入增长机制尚未形成，支农资金总额仍然有限。由此可见，在传统农业向现代农业转型过程中，我国财政支农用于支持现代农业发展的资金缺口长期存在，在一定程度上削弱财政支农的政策效力，制约我国农业再生产的扩张能力，不利于农民的增产增收，抑制我国农业现代化发展进程。

（二）支持农业现代化发展的支出结构亟须调整

财政支农资金结构是指各项支农项目占总支农资金的比重及各项目之间的比例关系，能够直接反映某一时期国家在农业发展的政策方向和扶持重点。现阶段，我国财政支农资金结构不合理的突出表现在于财政支农资金虽逐年增长，但对农业科技推广、农业市场信息化服务、农村现代物流、农产品标准化生产和农产品质量安全等方面的资金投入仍十分有限。以农业科技支出为例，2016年财政部用于农业科技成果转换、高产创建和基础农业技术推广的资金仅占“三农”经费的0.64%，导致我国农业科技成果丰硕但科研成果转化率低。此外，支农资金结构不合理还表现为针对农村服务型产业的补贴力度较小、对农业新型业态领域缺乏专项扶持资金，与美国和日本等发达国家差距较大。随着涉农部门机构人员的膨胀，用于我国农业单位人员和机构的日常运转经费严重挤占了用于扶持重点领域的财政资金。从短期来看，这种支农资金结构虽然能促进农业生产总量的提高和农民收入的增加，但无法从根本上解决我国农业现代化的发展困境。

（三）扶持农业现代化的财政资金效果有待改善

财政支农资金普遍使用低效是制约财政支农政策促进农业现代化发展的重要原因。近年来，随着各级政府持续加大对“三农”的补贴力度，用于扶持农业现代化发展的资金投入不断增加。但在财政支农资金使用和管理的过程中，由于涉农资金来源范围广、支农资金拨付手续繁琐以及资金滞留时间长等原因，导致财政支农资金效益低，难以有效发挥财政资源的经济效益。由于我国目前尚未形成健全的支农资金管理运行机制，因此资金管理运行机制不健全、资金监管工作不到位等现象仍普遍存在。尤其是财政支农在项目安排和资金使用方面存在交叉、重叠及脱节等违规现象，严重影响支农资金的安全运行和高效使用。具体表现为财政支农资金投入重点不突出和精准度不高。受我国现行财政体制约束，财政支农资金的使用分割于多个部门，资金整合难度大。同时，财政支农资金分配多头管理、重复申报、资金挪用及资金挤占等现象普遍存在。以农业补贴为例，补贴资金从政策下达到落实需经历繁琐的程序；同时，补贴名目和管理部门繁多，项目重叠、职能交叉的现象层出不穷，造成财政支农资金使用低效。这种问题的长期存在既不利于提高行政效率，也不利于财政支农资金规模效应的发挥，严重削弱财政补贴对现代农业发展的杠杆效应。

四、优化财政支农促进农业现代化发展的政策建议

目前，我国的农业现代化发展已进入由传统农业向现代农业转型的关键时期，建立多元资金供给机制、优化财政支农支出结构和发挥财政支农资金效益成为我国现阶段财政支农政策改革的主要方向。

（一）扩大财政支农投入规模，建立多元资金供给机制

建立高效稳定的支农资金增长机制是我国农业现代化发展的前提和保障。由于现阶段我国财政支农投入的相对水平与发达国家仍存在一定差距，财政支农总额占总财政支出比重未出现明显上升。因此，持续扩大财政支农规模仍是我国支农政策改革的首要之义。首先，应全面落实财政支农各项支出的预算安排，切实保证财政支农资金的稳定增长。在增加支农资金总量的基础上，优化资金存量、把资金增量向新型生产经营主体倾斜，充分发挥财政资金对农业现代化发展的杠杆效应。其次，拓展现代农业开发筹资渠道，综合运用财政贴息、财政补助、农业发展基金和政策性金融等方式增加资金投入，引导金融资本等社会各方资金参与到现代农业发展中。明确农业政策性机构的职能，在农业产业化龙头企业、农业科技推广和农业信息化建设等项目中纳入贷款业务。同时，鼓励社会投资者利用外资和证券市场筹集农业发展资金，形成多层次、多渠道和多形式的支农资金投入体系，增加农业综合开发资金的供给总量。

（二）优化财政支农支出结构，突出现代农业发展重点

合理调整财政支农资金的投入方向，积极引导资金流向农业现代化扶持的重点领域。围绕现阶段我国农业现代化发展的重点领域，发挥财政支农政策在农业转型发展中的导向作用，逐步完善我国现代农业产业体系。首先，持续加大对农村交通、电网及中小型水利等农村基础设施的投资，鼓励现代农业园区的开发；构建我国农业现代化教育培训体系，培养高技能和高素质的农业劳动力，推广和普及农业新技术；加快促进农业产业融合，扶持发展特色农业和农业新型业态，积极培养新型农业经营主体，鼓励创新农业经营方式。其次，继续推进我国涉农事业单位改革，精简行政人员，逐步整合涉农部门的行政事业经费，缩减涉农部门用于机构和人员的日常运行支出，避免支农资金的行政性浪费。同时，将财政支农资金集中投入于主要农产品的有效供给、农产品质量安全及重大农业科技创新和科研成果的普及、推广及应用等重点领域。

（三）深化财政支农管理制度，提高财政支农资金效益

在财政支农资金使用过程中，管理体制和机制掣肘是造成财政支农资金低效的主要原因，因财政专项资金的规模日益扩大滋生资金管理问题日益严重。因此，针对目前我国财政支农政策促进农业现代化所存在的现实问题，应积极推动财政支农资金管理体制改革和制度创新，建立支出责任约束机制和内部监督机制，改变涉农财政资金多头管理的现状。首先，对支出范围相近的项目资金进行整合，以解决因项目设置过度导致的使用绩效下降问题；加强财政支农支出的统筹安排，突出财政对涉农资金的整合功能。其次，完善财政支农项目监督制度和财政资金分配管理制度，对涉农专项资金的使用采用全过程监督，强化专家评审机制，实现资金预算、执行和监督的相互制约。同时，健全财政支农资金绩效评价机制。将绩效理念贯穿财政预算管理的全过程，在预算执行环节实施追踪反馈，提高资金绩效评价工作的专业性。并根据具体项目确定考核评比指标，对财政支农资金使用不当或违法违规行为进行严厉处罚。

综上所述，我国的财政支农政策体制改革应围绕现代农业发展的重点领域，建立稳定的资金增长机制、优化支出结构、集聚财政资源并提高资金使用效益，发挥涉农资金对农业现代化发展的杠杆效应。实现财政资金使用效益的优化循环，最大限度地发挥财政支农政策对我国现代农业发展的引导作用，促进我国农业规模化、机械化和产业化发展。