农村土地纠纷仲裁解决机制的优化研究*

◎王铜琴

一、法律和规范层面农村土地纠纷仲裁的新解读

首先要明确纠纷的定义，我们习惯将纠纷等同于矛盾，争议，冲突等，关于定义的研究无论是国内还是国外都相对匮乏。纠纷肯定是有冲突，两者处于对抗的状态。日本学者将其概括为当事人之一对当事人之二进行干扰，妨碍对方规避不利行为，而这种规避是倾向于自身的。当事者所处的对抗情况就被定义为纠纷。而学者米勒则从发生学角度分析纠纷。其认为纠纷是不满产生的要求进行部门或者全部的拒绝。在产生纠纷后，需要第三方的仲裁与协调。农村的土地纠纷基本就是利益的对抗，冲突的加剧。而纠纷解决除了协商就是仲裁，如何理解仲裁，基于法律层面应该是纠纷的双方在纠纷发生前后基于法律规定，自觉将纠纷处理权交付给相应的审判机构，希望第三方机构能客观公正地处理纠纷。仲裁有一个要求，必须以当事人之间在仲裁前达成的仲裁协议为前提。具体到农村的土地纠纷，因为土地承包是发包与承包方在自愿的情况下签订民事合同，而又围绕农村土地承包权发生权属争议，导致承包权就流转权受到损害，这本质上属于民事权益的侵犯，因此必须明确农村土地承包仲裁的性质是民事仲裁，不涉及到行政属性。在此基础上还要做好农村土地承包仲裁的司法判断，承认民事仲裁自身的特殊性。新时期以来，我国对农村土地纠纷仲裁处理十分重视，更关注农民对土地发展的利益诉求，希望在处理土地纠纷时更合理。我国农业部于2007年颁发《中华人民共和国农村土地承包纠纷仲裁法》，希望引导农村土地纠纷处理步入法制化与规范化的轨道，解决农村土地承包纠纷，做好农民土地承包合法权益的维护。

二、我国农村土地纠纷的常见形式

改革开放以来，家庭联产承包责任制的实施，使得农村发生天翻地覆的变化。坚持土地承包，调动广大农民生产的积极性，农民享受到切切实实的实惠，农民的钱袋鼓起来。新农村建设稳步推进。而中共十七届三中全会关于“三农”政策的贯彻，掀起了土地流转的新浪潮，由此也引发了土地承包经营权、土地租赁转让权、土地补偿费分配及家庭成员经营权分割等纠纷。农村土地纠纷无论是数量还是形式都有了显著变化。相关数据显示，2006年之后，我国农村土地纠纷数量持续激增。对各种土地承包纠纷进行归类分析，我们可以将其分为以下几类。

（一）土地承包政策落实不到位引发的纠纷

土地承包在贯彻落实中也存在部分地区不到位的情况，部分地区至今没有开展土地延包工作，甚至有的地方沿袭传统的“两田制”。加上近几年，农村外出打工人数增加，农村多为留守儿童与老人，其土地承包经营能力有限，无法进行承包经营权的贯彻落实。出现土地承包经营权发放不到户的情况。

（二）承包期随意调整收回土地引发的纠纷

地方享有农村土地承包的调整权，一些地区进行小调整，而这种调整很容易过度。有的地区在发展现代农业的过程中，特别是在村庄整治撤并的过程中，出现随意收回农民承包的土地，引发农民的不满。或者随意变更土地承包关系，也引发土地承包纠纷。

（三）土地流转不规范引发的土地纠纷问题

土地流转不规范引发的土地纠纷也并不少见。不少地区违背农民群体的意见，强制进行土地流转，以实现土地集中化发展水平的提升。有的乡村组织甚至背着农民与转入方签订合同，导致农民权益的违背。在这过程中也出现克扣、截留和侵占农民土地流转收益的的情况，导致农民权益受损，引发纠纷。最为严重的是有的直接在土地流转中转变土地的农业用途，使得纠纷加剧。

（四）集体预留机动地引发的土地纠纷问题

农村土地承包经营中也存在各种违规操作，管理不规范的情况十分常见。例如有的依仗权势进行关系承包，承包费不公开，暗箱操作，贪污腐败。引发农民群体的不满，从而产生集体预留基地纠纷问题。

（五）土地被肆意征用引发的土地纠纷问题

随着我国城镇化建设进程的推进，工业不断发展，用地需求加大，加上公路建设也需要占用大量的土地，政府给群众资金补偿或者置换其他土地，因为在补偿及置换上意见不统一，也引发土地承包的纠纷。这是土地被随意征用引发的纠纷问题。

因此，我们必须意识到土地承包纠纷的严重性，对其多种表现形式和多种诱因进行关注，加强对土地纠纷调解及仲裁机制的研究，确保农民权益不受损害，减少纠纷争执，做好纠纷处理。而我们也应该看到，随着纠纷种类的增加，数量的激增，纠纷调解处理的难度也相应加大，需要我们付出更多的精力和成本。

三、农村土地纠纷仲裁的现状分析

（一）普法宣传不到位，群众缺少对仲裁的正确认识

我国2010年推行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，到目前来说，已经推行了几十年，然而调查走访中发现，很大一部分农民对该法律了解不多，甚至不清楚仲裁概念。我国不否认相关部门已经进行过多种形式的宣传，但是效果并不理想。农户不了解，甚至部分地区村委会，乡镇和县级政府工作人员也缺少对仲裁法的正确认识。当地农业局和国土资源工作人员甚至不熟悉农村土地承包管理仲裁委员会的职责。这很大程度上反映出我国基层土地承包纠纷仲裁处理宣传的失败，农民群众对仲裁认识不清晰。更不用说仲裁的解决方式、仲裁处理流程及仲裁裁决书效力发挥。

（二）培训贯彻不到位，仲裁工作后续实践指导不足

农村土地承包经营纠纷的仲裁处理需要专业的仲裁人员主导进行。但是仲裁员新生力量少是不争的事实。年轻高校毕业生不愿意深入农村扎根基层，开展纠纷仲裁处理工作。基层的仲裁员年龄较大，也缺乏专业的仲裁知识，无论是办事效率还是学习能力还是处理能力都不理想。其本身并非科班出身，时代的发展，农村土地承包经营纠纷形式更为多样，其根本无法应对形形色色的纠纷，做好仲裁工作。除了新晋力量不足外，还受培训的局限。仲裁庭的仲裁员都是经过上一级的培训后才能取得任职资格，必须持证上岗，但是后期的培训却是缺失的。除了偶尔几次的交流会议，后续培训不足也使得仲裁员无法及时了解最新的仲裁动态资讯，掌握最新的仲裁处理技巧，在基层工作中固步自封，始终无法顺应时代，获得能力的提升，也就无法进行农村土地承包纠纷问题的仲裁处理。

（三）仲裁经费较紧张，制约仲裁工作的有效开展

农村土地纠纷仲裁离不开一定的经费支持，而基层发展基金有限，有限的基金也主要投入到产业帮扶及教育惠民中，用于土地纠纷仲裁支持的经费十分匮乏。农民群体本身收入低，在遇到土地纠纷时，面对高额的纠纷仲裁费用往往无力负担，极大地挫伤了其仲裁申请的积极性。因此要想鼓励农民运用仲裁武器进行纠纷处理，就必须推行仲裁免费制度。但是受经费有限的客观限制，财政部门经费落实不到位使得农村土地纠纷仲裁十分尴尬。农村仲裁委员会日常开销，例如水电费用，招待费用，工资开支等，都来源于当地的财政部门，而这些尚无法满足开支需要。因为经费的不足，导致农村土地纠纷仲裁处理运作始终没有进入发展正轨。农民进行土地纠纷仲裁的热情骤减。

（四）委员会无法独立，土地纠纷仲裁实效大打折扣

之所以开展农村土地纠纷仲裁，就是为了从源头上切实解决农民群体的土地纠纷，确保农民权益不受损。但是除了上面提到的各种制约因素外，还有一大制约因素不能忽略。那就是必须确保农村土地承包仲裁委员会的独立，这是其仲裁实效发挥的保障。但是目前来看，基层的仲裁委员会处境尴尬，依附于农经局的行政编制，无法独立进行仲裁处理。政府对仲裁可以进行监督与指导，但是行政因素也成为仲裁公正实施的障碍与干扰。除了行政编制上的依附限制，经费也依赖于当地财政，如果财政部门拨款不及时不到位，就很可能导致农村土地纠纷仲裁工作的中断，农村土地纠纷仲裁处理实效无法保证。加上当事人不执行，也使得农村土地纠纷仲裁效力发挥受限。仲裁裁决的生效必须与法制部门的强制执行相结合，缺乏强制力将直接影响仲裁委的权威性，也使得农民丧失对其信任。

四、农村土地纠纷仲裁机制优化的新对策

（一）创新宣传形式，确保普法宣传实效

要想提升农民群众对土地纠纷仲裁处理的自觉性，就必须强化法律宣传，让仲裁的理念深入人心。普法是至关重要的，但是普法的着眼点不是普法的频次而是普法的效果。要想确保普法宣传有效，贯彻落实到位，就必须基于时代的新特点，进行创新性的普法宣传。强化新法的普及工作具体需要四个方面的努力。其一是普法时要层次清晰，重点突出，普法宣传有侧重，普法效果才能有成绩。普法宣传的重点应该是仲裁处理的优点，仲裁机制的免费性，让农民群众没有仲裁层面的经济负担，从而自觉主动地寻求仲裁帮扶。仲裁具有强制执行力，让农民群体意识到仲裁的实效和价值。其二要充分利用新法关于当事人有权选择开庭地点和公开审理的规定，调动农民对仲裁学习的积极性。也更好地接受或者自觉选择仲裁处理方式。可以当地村镇开庭，可以让农民群体观摩，旁听，在庭审的过程中可以对新法进行讲解，结合实际案例讲解，理论与实践相联系，深入浅出的讲解，农民群体对仲裁的认识更到位。其三在开展农村土地承包经营权流转等工作时，可以进行新法的同步宣传，让更多的农民意识到当在土地承包中产生纠纷，为了更好地维护自身权益可以选择仲裁的方式，选择仲裁处理成为农民自觉性的选择。其四普法宣传形式应丰富多元，并且真正契合农民群体，喜闻乐见。如果是单纯的法律知识讲解，农民群体兴趣不高，而转化普法宣传形式，采用小品、相声、情景剧模拟等形式进行展示，可以起到寓教于乐的目的。利用当地电视台、广播电视、公告栏进行普法宣传，多渠道多形式宣传，让普法工作更到位。

（二）强化后续培训，强化仲裁队伍建设

农村土地纠纷仲裁机制的优化，必须以高素质的仲裁队伍为人才前提。我国农村专业仲裁员的缺乏意味着仲裁队伍的优化建设具有现实紧迫性。仲裁队伍的优化建设需要多方面着手。其一是农业部门思想认识的提升。强化宣传、动员，引导经管队伍、仲裁队伍实现思想的统一，以国家土地承包经营权纠纷仲裁法及相关政策为指导，自觉强化责任意识，更好地服务广大农民群众。只有强化仲裁队伍的思想教育，才能以更好的姿态去做好农村土地纠纷仲裁处理，维护农村社会的稳定，推动新农村建设。其二必须紧抓培训不放手。随着我国农村建设事业的稳步推进，我国农村土地纠纷问题更为复杂，甚至多个问题关联在一起，仲裁处理难度更大。如果仲裁人员不具备专业的仲裁处理知识和技巧，很难给农民满意的答复。因此培训必须定期开展，与时俱进地进行知识的补充学习。重点是建立完善的仲裁员分层分级培训机制，培训力度要加大，培训频次要增加，培训内容更丰富，培训涉及的面更广，农村土地承包法律法规的学习也包括其中。在培训中杜绝假大空的理论说教，必须务实，扎根基层，服务群众。其三完善制度。技能的提升需要制度的规范。为确保农村土地纠纷仲裁工作的落实，必须根据法律制定相关的仲裁制度，对仲裁程序、规则及制度等进行明确，以制度为行为的规范标准，起到约束的目的。制度完善还包括按照具体的操作规程办事，开展仲裁工作。按照农村土地承包纠纷仲裁文书，明确规程，从立案到通知到权利义务的告知到结案的审批等都需要按照规范执行。自上而下，建立仲裁案件受理到文书通知送达到监督回访到立案取证到现场勘查到调解仲裁到结案，都按照规章流程来进行。这也是农村土地纠纷仲裁机制优化必不可少的环节。

（三）获得经费支持，奠定仲裁物质基础

我国农村土地纠纷仲裁处理还处于初步发展阶段，而经费的紧张一直是制约其发展的重要因素。要想实现新时期农村土地纠纷仲裁机制的优化，必须有充足的经费，确保各项工作的正常开展，让农村土地纠纷仲裁落到实处。只有经济上独立，仲裁工作能独立有效。经济的独立有多方面的含义，除了经费来源与地方财政的分流，还涉及到当地财政经费其他用途的缩减，确保有更多的经费用来支持农村土地纠纷仲裁事业。仲裁工作经费紧张，是否可以吸收社会性的资产进行经费渠道的扩展也是后期思考的一个重点。联系当地的企业或者爱心机构，民间组织，寻求更多的仲裁经费支持。借助当地的媒体宣传，获得更多的仲裁经费支持，在政府经费拨付有限的情况下，实现仲裁经费的自筹也是仲裁委员会后期发展的一大方向。甚至可以设想，当农村土地纠纷仲裁发展到一定程度，是否可以将尝试民商仲裁的涉足，这对于农民和当地的仲裁机构来说是双赢策略。只有经费问题落实到位，农村土地纠纷仲裁才能开展正常的仲裁工作，仲裁机制的优化才有可能。

（四）仲裁机构独立，确保仲裁处理效力

针对当前农村土地纠纷仲裁委员会的尴尬地位，要想提升其工作的实效性就必须实现其独立地位的凸显。从国家层面，可以试着将仲裁作为农村承包诉讼前的必经程序，通过强制规定，一旦群众出现纠纷，调解无效的情况下必须到当地的农村土地纠纷仲裁委员会报道，接受仲裁处理。对仲裁结果不满意的情况下可以起诉至法院。农村土地纠纷仲裁成为纠纷处理的必经过程，可以实现其独立价值的提升。当对调解员调解不满意时，或者法院立案前可以提醒当事人选择仲裁的途径处理纠纷，在引导下提高仲裁曝光度，让仲裁处理深入人心。辅助以仲裁庭审的布置、仲裁语言的严肃化，提升仲裁处理的强制性。基于农村土地纠纷仲裁委员会受行政编制的限制，可以寻求更合理的独立办法。当仲裁委员会发展较为成熟时，可以建立政府牵头主导，法律专业人士参与的独立于农业局之外的仲裁委员会，实现自身仲裁权益的独立发力。可以自上而下，设立分支机构。省级政府拨付给仲裁委员会经费，然后总会在将经费下拨到各县级的仲裁分会中，这样避免了行政力量的干预，上级仲裁委员会直接对下级仲裁委员会行为进行监督，对其经费使用情况进行监督，避免仲裁委员会的尴尬，享有更大的自主性和独立权。

结束语

农村土地纠纷的合理处理是农村经济社会稳定发展的重要影响因素。随着社会的发展，我国农村土地纠纷种类和数量都显著增加，农民获得土地纠纷仲裁解决的诉求更为强烈，而我国的农村土地纠纷仲裁处理还处于初步发展阶段，需求与供应的衔接差使得农村土地纠纷仲裁机制建立健全阻力重重。但是无论如何，农村土地纠纷仲裁解决的趋势不可逆，因此农村土地纠纷仲裁机制的优化建设不可少。本文在论述农村土地纠纷法律内涵的基础上分析了其几种常见形式，最后根据我国农村土地纠纷仲裁现状进行了既存问题的剖析，基于问题提出了针对性的解决策略，以期为农村土地纠纷仲裁建设指明方向，为仲裁机制的优化奠定基础。