自贸试验区创新成效及进一步开放创新的对策建议

赵文霞 杨经国

摘要：文章以中国（天津）自由贸易试验区为例，总结了中国（天津）自贸试验区挂牌运行四年来，在政府职能、税收政策、投资管理、贸易监管以及金融开放等领域的制度创新成效。针对我国自由贸易试验区未来进一步开发开放遇到的现实瓶颈，提出促进自贸试验区推进制度创新、差异化探索及参与国际经贸规则制定的相关建议，对促进我国自由贸易试验区建设具有一定参考价值。

关键词：自由贸易试验区;制度创新;差异化探索

一、 引言

2019年8月12日，上海市发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》。新片区对标国际自贸园区，基于自由贸易试验区开放创新措施，实施具有较强国际竞争力的开放政策和制度。随后不久，国务院印发《关于6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》，明确将在江苏、山东、河北、广西、云南及黑龙江6省区设立自由贸易试验区。自此我国已有18个省市设立了自贸区，沿海省市全部设有自贸试验区，初步形成了”1+3+7+1+6“的對外开放新格局。中国（上海）自贸试验区临港新片区以及6个新设自贸试验区，是以习近平同志为核心的党中央通过科学决策作出的继续扩大开放的重大战略部署，是新时代彰显我国坚持全方位对外开放鲜明态度的重要举措，也是新时代中国特色社会主义建设的创新性实践，反映了我国主动引领经济全球化健康发展的责任担当。

具有中国特色的前三批自贸试验区在投资和贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能创新等领域进行了大胆探索，取得了显著成效，也取得了不少阶段性成果，但离全方位对外开放仍有一定距离。随着改革进入深水区，如何进一步推动自贸试验区开发开放，仍是亟待解决的重要问题。在全面推广落实自贸试验区的制度创新成果方面仍有提升空间，亟需多措并举，发挥各地自贸试验区的优势和特色，加快探索具有中国特色自由贸易试验区的建设路径。

已有不少学者从不同视角对我国自贸试验区的创新实践进行回顾与分析，如程翔等（2019）。受时间所限，讨论自贸试验区设立经济效应的文献最近两年才开始增多。刘秉镰和王钺（2018）利用合成控制法，考察了上海自由贸易试验区的成立对区域创新能力的影响，结果发现上海自由贸易试验区的设立能显著促进上海市创新水平的提升。谭文君等（2019）采用同样的方法，分析了负面清单管理制度对上海自贸试验区服务业资本流动的影响。他们发现负面清单管理制度对不同省份的影响存在差异，负面清单管理推动了上海自贸区服务业资本流入速度增长30%以上，而对其他省份的影响不显著。韩瑞栋和薄凡（2019）基于2004年～2016年的省级层面年度数据，分析了上海、天津、广东以及福建自贸区设立对跨境资本流动的影响，他们发现自贸区设立有效促进了国际资本双向流动。应望江和范波文（2018）也主要采用沪津闽粤四省的数据，发现自贸试验区政策实施对区域经济增长具有促进作用。张颖和逯宇铎（2019）采用省级数据分析了自贸试验区设立对辽宁经济及创新能力的影响，发现自贸试验区建设对辽宁省的创新能力具有显著的促进作用。总之，多数文献都从经验上肯定了自贸试验区设立的经济效果。

经验研究有一定的科学性，但无法说明短期内改革所取得的成效及所面临的问题，政策启示意义也较为有限。本文首先以天津自贸试验区为例，说明了自贸试验区所取得的改革成效，针对进一步深入推进自贸试验区建设所面临的瓶颈提出对策建议。中国（天津）自由贸易试验区是我国北方第一个自贸试验区，也是第二批获批自贸试验区之一。正式挂牌四年来，天津自贸试验区推出了涵盖贸易、投资、金融、人才引进及政府服务等近400项先行先试改革措施，助力营商环境的提升，极大激发了市场活力，有效发挥了对周边区域的示范带动和服务辐射作用。

二、 中国（天津）自贸试验区建设成效

1. 持续深化“放管服”改革。登记制度改革方面，天津在全国率先实现了企业设立“一照一码一章一票一备案”一天办结，形成了具有天津特色的改革成果，新设企业登记压缩至1.5天。率先实施了“一个部门、一颗印章”审批、经营许可“一址多证”等改革探索。天津港、天津机场以及滨海新区中心商务三个片区全部设立了行政审批局。建立了综合受理单一窗口，实现了审批服务的全流程便利化。截至2019年上半年，天津自贸区深化改革方案128项任务已完成108项，占总量的84%。自设立至2019年5月底，区内新登记市场主体5.5万户，是设立前历年的2.7倍。

2. 创新征税电子化流程。率先实现国家统一电子营业执照应用，实现税务“综合一窗”，一口受理、一窗统办6大类192项国地税事项。办税事项“最多跑一次”清单也在持续更新。制定下发了《国家税务总局天津市税务局关于进一步促进民营经济发展的实施意见》，大力支持民营企业“走出去”。推进“一网一门一次”改革，电子税务局建设也初见成效。此外，在全国率先实现了平行进口汽车入区保税仓储，突破了汽车“落地征税”的限制。天津市平行进口汽车到港量连续多年位于全国首位。2018年全年，东疆进口平行车数量占全国的40%左右。

3. 加快落实负面清单管理。外资准入前国民待遇加负面清单管理全面落地，外商投资项目核准缩短至3个工作日，负面清单特别管理措施从2013年的190条缩减到2018年的45条，下降近八成。99%以上的外商投资企业通过备案设立。以负面清单管理为核心，对一般类境外投资项目实行备案制管理，建立对外投资合作的“一站式”服务平台，支持企业运用知识产权进行境外股权投资。投资便利化方面，实行外商投资企业网上登记系统，打通了天津工商登记与商务部备案系统信息交换和数据共享通道。累计新增外商投资企业2 353家，注册资本4 331亿元，备案境外企业机构207家，中方投资额215亿美元，占全市40%。

4. 创新贸易监管方式。转变传统贸易监管方式，在全国率先开展“加工贸易自主核销”、生物制品“整批申报分批核销”、智能机器人通关平台等监管服务模式。构建海关、企业、中介和社会结合的多元化合作监督机制。创新通关监管模式，东疆保税港区率先实施了以“提前报关、码头验放”为主要内容的通关流程和物流流程综合优化（双优化）改革，减少物流环节，降低通关成本。贸易便利化方面，积极推进试点“先入区、后报关”“货物状态分类监管”“第三方检验结果采信”等改革措施。率先上线国际贸易“单一窗口”，企业可以“一站式”办理所有通关事项。三批29项、四批48项通关通检便利化措施分别出台。此外，跨境电商综合信息服务平台上线运行，与海关系统全国版成功对接，极大推进了贸易便利化。

5. 金融租赁发展迅速。一是“金改30条”准予实施政策全部落地，融资租赁SPV公司共享母公司外债额度、跨境本外币资金池、跨境融资、融资租赁收取外币租金等金融创新业务取得明显成效。二是多种机构参与直接投资活动，拓展了银行与非银行金融机构的跨境人民币业务。三是租赁业创新保持全国领先地位，集聚效应明显。截至2018年底，东疆已成为全球第二大飞机租赁中心，累计完成1 400多架飞机租赁业务。

6. 出台区域法制创新政策。《中国（天津）自由贸易试验区条例》顺利实施，160多个配套支持文件相继出台。成立自贸试验区国际仲裁中心和知识产权仲裁中心。中心设有知识产权法庭、自贸试验区法庭和检察室。建立了涉自贸试验区商事纠纷诉调对接机制。2016年自贸试验区法庭受理案件1 481件，标的额约25亿元。成立华北知识产权运营中心，促进了“专利+技术+资本+产业”有效融合。

三、 自贸试验区建設遇到的瓶颈

1. 制度创新落后于实际需求。近年来，自贸试验区在简政放权、缩减负面清单方面取得了重要进展。不仅激发了自贸试验区的活力，而且促进了压缩全国版负面清单的进程。不过，随着改革进入深水区，各地自贸试验区建设遇到了一些瓶颈，阻碍了改革的进一步推进。

（1）政策创新滞后于生产和需求。在负面清单大幅减少的背景下，体制机制成为制约这一举措落实的主要因素之一。理论上，不受负面清单限制的行业可以自由进入。不过，政府部门行政审批管理思维惯性制约了负面清单管理制度的实施（冯凯、李荣林，2019）。现实中，仍然存在有一些行业、机构虽在负面清单之外，但未享受市场进入的便利，需要进行审批才能进入的情况。此外，自贸试验区范围内深入推进贸易与投资的自由化便利化涉及现行法律法规的调整，而目前我国税收政策创新未实现大的突破。例如税收政策全国统一，现阶段我国自贸试验区并未成为税收优惠的洼地，爱尔兰增值税约为12.5%，而天津自贸试验区增值税达到了25%，所以自贸区内销售商品价格与区外商品售价并无很大差别，这对吸引国际贸易和投资实体优势有限。目前，国家层面在大力推行减税降费，而减税降费有没有可能在自贸试验区先行先试，仍需进一步探讨。

（2）容错机制不完善。容错改革机制不完善，导致部分业务部门协调对接存在困难。随着改革的推进，部门之间协调的问题也越来越突出。部分自贸试验区管委会权限较低，导致体制约束与现实改革需求之间的矛盾越来越突出。深入推进贸易和投资自由化便利化涉及多部门协调及相关法律机制的完善。《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》于2018年10月出台，如何抓紧落实这一文件相关精神，仍需要进一步研究解决。

2. 各地自贸试验区建设辐射带动效果不明显。目前，我国自贸试验区形成了“1+3+7+1+6”的开放布局，覆盖东部、南部、西部、北部及中部，而各区域经济发展程度不一、资源禀赋不同，这需要允许自贸试验区根据承载的国家战略、自身区域特点和定位实行差异化的开放策略。黎绍凯和李露一（2019）发现上海自贸试验区设立虽对产业结构高度化具有正向效应，但溢出效应不明显，未对其他省市产业结构升级产生显著影响。截止2019年9月初，我国已签署了16个自贸协定，中日韩及中国和加拿大的自贸协定也正在加紧谈判或研究。然而，已签协议的自贸区与我国国内的自贸试验区尚未有效对接，自贸试验区与粤港澳大湾区、京津冀协同发展及“一带一路”倡议如何协调也需要各地自贸试验区进行有针对性的研究。尚未统筹协调导致自贸试验区改革示范带动效应不明显，区域辐射作用不强。

3. 国际自由贸易规则制定仍缺乏中国声音。作为推动政府治理能力提升的重要试验田，自贸试验区有助于我国在政府管理体制创新及从“管制型政府”向“服务型政府”转变方面实现突破（李欣，2018）。40多年的改革开放，我国经历了从打开国门到实行全方位对外开放。目前正逐步从以制造业为主的开放发展到以服务贸易为重点的开放，并向制度性、结构性开放推进（迟福林，2019）。中国不能满足于经济全球化的参与者，更要成为经济全球化的推动者，但是国际社会来自中国的开放声音仍然较为微弱，具有国际视野的中国特色话语体系尚未完全建立。近年来，以美国为首的贸易保护主义、单边主义势力抬头，给经济全球化进程投下阴影。而以WTO为首的现行国际经贸体制，大多由发达国家牵头于20世纪五六十年代成型。这些经贸体制在现今贸易争端频仍期约束力已日渐式微，大到中美贸易战，小到日韩经贸争端，其发挥的作用寥寥无几。我国的贸易和投资自由化便利化进程也多受掣肘，反映出这些体制规则已不适应现今的经贸发展。需要通过自由贸易试验区建设成效，扩大我国在国际经贸规则制定中的话语权。

四、 加快推进自贸试验区建设的对策建议

1. 加快制度创新探索。一是适应现实需要，赋予自贸试验区更大的改革开放自主权，允许和鼓励自贸试验区采取更加灵活的行政体制安排，推进政府职能转变，最大限度提高自贸试验区相关政府部门的工作效率，激发经济发展活力;二是进一步完善“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，继续探索贸易和投资自由化便利化，稳步推进制度性和结构性改革;三是推进与自贸试验区开放相适应的行政体制改革，促进服务贸易自由化便利化，并逐步完善相关法律法规，结合新技术推进监管领域变革。

2. 推动自贸试验区差异化探索。根据自身区位不同，各地自贸试验区应发展面向不同地区的外向型经济，充分发挥自贸试验区的辐射带动作用。如山东自贸试验区应加快推进新旧发展动能接续转换、发展海洋经济，形成对外开放新高地。因特殊的地理区位，山东自贸试验区也肩负着深化中日韩区域经济合作的任务，努力探索三国地方经济合作，推进区域合作交流便利化，构建信息互换、监管互认等方面高效顺畅的合作机制。而广西自贸试验区肩负全面落实中央关于打造西南中南地区开放发展新的战略支点的要求，发挥广西与东盟国家陆海相邻的独特优势，着力建设西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道，形成“一带一路”有机衔接的重要门户。目前中日韩自贸协定正在加紧谈判，而早在2002年，中国与东盟部分国家已签署自贸协定。在自贸试验区内可以率先探索“零关税、低税率及区内流转免征增值税”等国际自由贸易园区通行的相关政策，打造对日本、韩国以及东盟合作先行先试示范区。各地自贸试验区可以发挥自身区位优势，设立面向与我国已签署自贸协定国家和地区的开放型园区。

3. 积极参与国际规则制定。加快实施自由贸易区战略，是我国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理体系话语权的重要平台。为适应我国进一步扩大开放的新趋势，自贸试验区应当着眼于积极参与全球经贸规则的制定，并积极主动参与国际多边及区域合作，着力构建高水平开放型经济体系。一是进一步扩大开放，创造改革契机，改危为机，给世界发出我国的改革宏音，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中國元素，维护和拓展我国的发展利益;二是考虑在自贸试验区率先展开资本项目可兑换，放松资本流动限制，加速人民币国际化进程，扩大人民币的国际影响力;三是借助自贸试验区服务于我国对外开放的总体战略，尽快在竞争中性、跨境数据流动、电子商务监管、政府采购及国企改革等方面先行探索。努力推动全球贸易自由化进程，积极参与全球贸易和投资规则制定，以我国的改革开放成就为增强我国的全球经济治理话语权提供实践依据。

参考文献：

[1] 迟福林.加快推进自贸试验区高水平开放形成新的竞争优势[N].中国经济导报，2019-08-02（6）.

[2] 刘秉镰，王钺.自贸区对区域创新能力的影响效应研究——来自上海自由贸易试验区准实验的证据[J].经济与管理研究，2018，39（9）：65-74.

[3] 韩瑞栋，薄凡.自由贸易试验区对资本流动的影响效应研究——基于准自然实验的视角[J].国际金融研究，2019，（7）：36-45.

[4] 谭文君，崔凡，杨志远.负面清单管理模式对上海自贸区服务业资本流动的影响——基于合成控制法的分析[J].宏观经济研究，2019，（5）：117-132.

[5] 李欣.超越经济治理：自贸区治理体系与治理能力现代化建构研究——以厦门自贸区为例[J].经济体制改革，2018，（5）：33-38.

[6] 应望江，范波文.自由贸易试验区促进了区域经济增长吗？——基于沪津闽粤四大自贸区的实证研究[J].华东经济管理，2018，32（11）：5-13.

[7] 张颖，逯宇铎.自贸区建设对区域经济增长及创新能力影响研究——以辽宁自贸区为例[J].价格理论与实践，2019，（3）：130-133.

[8] 冯凯，李荣林.负面清单视角下上海自贸区服务业开放度研究[J].上海经济研究，2019，（6）：121-128.

基金项目：国家社会科学基金青年项目“经济增速放缓下中国宏观审慎政策的有效性研究”（项目号：19CJL013）。

作者简介：赵文霞（1986-），女，汉族，河南省项城市人，经济学博士，天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津社会科学院基地、天津社会科学院社会治理研究中心助理研究员，研究方向：国际贸易、国际金融;杨经国（1985-）（通讯作者），男，汉族，广东省湛江市人，经济学博士，广州大学经济与统计学院讲师，研究方向：宏观经济政策。

收稿日期：2019-09-30。