农村“三块地”试点与土地制度改革的可能路径

特邀主持人 刘守英

[主持人语] 对正处于历史变革期的中国而言，农村承包地、宅基地、集体建设用地的权利安排与变迁不仅关乎几亿农民的基本权利与发展机会，而且影响城乡关系的走向与国家转型。但是，迄今关于其中任何一项权利的改革安排都难以达成共识。为了推进土地制度的深化改革，中共十八届三中全会作出整体部署，以“三权分置”为核心的农地制度改革被确立为下一轮农村改革的核心内容，征地、集体经营性建设用地、宅基地制度改革采取先在33个县(市、区)经全国人大授权实施、再修法和推广的方式进行。中国改革的重要经验是先试点形成政策再上升到法律，保证方案的可行性。本轮试点是在顶层设计与法律保障的前提下进行的，涉及农地、宅基地和集体建设用地，涵盖发达农区、城市化区域和传统农区，这些试点形成的制度安排将对相关法律的修改产生重要影响。本专题基于几位作者对地方试点的直接参与与实地观察，分别对集体所有制下农地权利的分割与顶层设计下地方试点的权利重构、集体建设用地试点的制度改进、创新与绩效以及宅基地试点朝向财产权方向的努力与法律构建进行了经济学、法学与政策学的分析，以期为农村土地制度的全面深化改革提供理论储备。

农地制度改革在农村土地制度变迁中最早开启且持续至今，权利的分割与重构是集体所有制下农地制度变迁的基本逻辑。“集体所有、家庭承包制度”实现了集体所有权与农户承包经营权的分离，稳定了承包农户与土地的预期，但应对人地关系变动下的乡村转型与农业现代化的制度能力不足，中共十八大以来作出了实行集体所有权、承包权、经营权三权分置的顶层制度设计，地方实施安排多样复杂。《集体所有制下的农地权利分割与演变》一文在梳理集体所有制下农地权利分割阶段性特征的基础上，对四个地方的地权分割安排进行了案例分析，提出农地“三权分置”必须首先摸清集体所有制下地权分割与演变的规律，构建以强化集体成员所有权和农户承包权为基础、对经营权平等赋权的农地权利体系，为中国农业现代化提供制度基础。

集体建设用地入市是突破现行二元土地制度的核心，但因制度设置和利益格局而障碍重重。从2015年起，围绕中共十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场，实行集体与国有土地同等入市、同权同价”的战略部署，在15个县级行政区(后拓展到33个)率先开展允许集体经营性建设用地直接入市的改革试点。《农村集体建设用地入市路径——基于几个试点地区的考察》重点分析了南海、德清、义乌、泸县、湄潭及和林格尔六个试点地区集体建设用地入市的制度创新，如新增用地不经国家征收，直接以集体建设用地进入市场；分割登记、共建共享、按份共有；异地调整入市；政府统筹整备入市；用地指标交易等。在案例研究基础上，作者提炼出进一步优化集体建设用地入市的路径，即打破用地分类限制、拓展或细化入市主客体、优化地块功能结构、以适应经济社会和自然条件为导向的入市改革。

宅基地制度是农村土地制度改革中最敏感、最谨慎的领域。本轮试点沿着财产属性和保障功能两条主线，在完善宅基地用益物权权能、丰富宅基地住房保障措施、重启宅基地有偿使用、变革宅基地取得方式与审批制度等方面进行了有益的探索。《宅基地制度改革政策的演进与走向》一文在总结各地区试点经验的基础上，就宅基地制度改革政策的积极意义和失当之处做了深入探讨，提出在新的历史时期，宅基地制度的总体设计应置重于宅基地的财产属性，对于宅基地用益物权行使的限制应维系在必要和可能的范围内，以此达到私权和公权的合理平衡。民法典物权编的编纂和土地管理法的修正应在此思路之下，各自分别规定宅基地制度中的私法部分和公法部分。基于宅基地“三权分置”政策，探索房地适度分离、丰富宅基地用益物权的实现方式，提高宅基地的利用效率，增加农民的财产性收入。