机关和事业单位工资脱钩问题研究

□ 何 宪 熊 亮

2018年机构改革的一项内容，是随着公务员管理职能的变动，公务员工资管理划归中央组织部，事业单位工资管理继续由人力资源和社会保障部负责。这是我国机关和事业单位工资管理体制的一项重大变化。本文从历史的角度解读这次机关和事业单位工资管理脱钩的内涵，分析改革可能对机关和事业单位的工资制度产生的影响，探讨机关和事业单位工资关系的相关理论问题，对机关和事业单位管理分开后的工资制度的改革和完善提出相关建议。

一、机关和事业单位工资脱钩问题的提出

“脱钩”是一个通俗提法，具体是指两种制度之间不再发生直接联系，不再实行那种此动彼动的做法。如果把企业与机关、事业单位工资的脱钩作为一个参照，脱钩大致包括三个内容。一是工资制度的脱钩。不同的工资制度是由不同的单位性质确定的，单位的性质不同，工资制度也应当不同。二是工资决定机制和增长机制脱钩。不同的工资制度，意味着工资的决定机制和工资的增长机制不相同，制度脱钩后，相应机制也逐步脱钩。三是工资管理脱钩。管理的脱钩是可以选择的，不同的制度也可以由同一部门来管理，当然管理的脱钩使得脱钩更彻底。

机关和事业单位脱钩的问题，早就已经提出。在计划经济条件下，企业和机关、事业工资是一个整体，国家对企业和机关、事业单位工资是统一进行管理的。企业、机关、事业工资的脱钩，是伴随着改革开放提出和逐步推进的一项改革措施，是与整个经济管理体制改革相适应的一项重要改革。要了解这场改革的由来，认识这场改革的意义，必须从计划经济时期的工资管理说起。

中华人民共和国成立后，适应计划经济和集中管理的需要，我国逐步建立了集中统一管理机关、事业和企业的工资制度。集中是指工资管理权集中在国家手中，企业生产再好，没有国家的政策，也不能调整工资；统一是指不分企业和机关、事业，都由国家包下来，调整工资的时间、幅度都是一样的。[1]1956年，我国进行了一次大的工资制度改革，包括企业，也包括机关和事业。以此为标志，我国建立起了统筹安排全国机关、事业和企业的统一工资制度。尽管在分配制度上，机关、事业和企业是不同的，机关实行的是等级工资制，事业单位实行的是技术职务工资制，企业实行的是8级工资制，但是工资的标准的制定、工资的增长，工资总额的计划都是统一进行管理的。

为什么要实行统一的工资管理制度呢？在计划经济条件下，整个经济都在国家的严格控制之下，需要合理控制消费基金额度，提高积累基金额度，用于经济建设，从而实现工业化。按照马克思关于社会总产品的分配学说，劳动者创造的社会总产品，可以分为补偿基金（补偿生产过程中的生产资料损耗）、消费基金（包括个人消费基金和社会消费基金）、积累基金（用于扩大再生产）。其中，工资属于个人消费基金。因此，工资计划涉及生产和消费、积累和生活、社会消费和个人消费的关系。[2]上述关系中，最核心的是合理确定积累基金和消费的比例关系。在国民收入不变的情况下，消费基金增多，积累基金就会相应减少。社会主义建设时期，为开展大规模经济建设，实现社会主义工业化，国家要合理确定消费和积累的比例，以积累资金用于经济建设。

在这种情况下，国家对机关、事业和企业的劳动用工计划和工资计划实行统一的管理，具体表现为，国家根据计划的积累和消费基金的比例关系，制定工资总额计划，按计划分配到单位和个人；为保持不同单位和个人工资水平的均衡关系，维持低工资水平，简化工资计划管理难度，国家在工资制度上实行统一的工资制度和工资标准；在工资调整上，新增的工资额度优先用于保障新入职人员的工资计划，有余力的情况下再调整其他人员的工资水平；调整工资时，根据统一的工资表进行调整，从而保持不同人群工资调整的同步骤和同幅度。

这种将企业、机关和事业单位工资进行集中统一管理的制度，是与整个计划经济管理体制相适应的，在特定历史时期发挥了积极作用。

改革开放后，整个国家从计划经济逐步转向市场经济。随着市场经济的发展，企业与机关、事业单位呈现出了不同的特点。首先，企业与机关、事业单位的性质不同。企业是商品和服务的提供者，是利润的创造者。国家机关从生产的直接指挥变为经济的宏观管理，事业单位主要提供公共服务。其次，企业工资与机关、事业单位工资在国民收入分配中的位置不同。[3]企业产品销售收入扣除物质消耗后的纯收入分配，是国民收入的初次分配，国家通过税收等方式将部分企业收入集中到财政后的分配，是国民收入的第二次分配。企业工资是在国民收入的初次分配中形成的，机关事业单位的工资是在国民收入的再分配中形成的。最后，国家对企业和机关、事业工资的管理不一样。企业工资来源于企业职工自己创造的价值，来源于企业的经济效益，国家不需要直接的干预，只需要相应的宏观政策进行指导。而机关、事业单位工资来源于国家财政收入，国家必须制定具体的工资分配政策，进行严格的管理。

随着经济体制改革的推进，企业的自主权增加，由国家计划下的一个生产单位，逐步变为市场的一个竞争主体。企业的工资既是企业的重要成本之一，又是企业吸引人才和调动员工积极性的重要手段，需要与企业的经济效益紧密联系。再由国家统一计划管理每一个企业的工资既不可能也没有必要，与计划经济相适应的大一统管理体制越来越不适应市场经济的需要。企业根据经济效益自主分配，机关事业单位根据社会经济发展和物价水平的变化及财力情况由国家进行合理安排，企业工资与机关事业单位工资脱钩已势在必行。

随着改革开放和社会发展，事业单位也逐步显现出与机关不同的特点，事业单位应当与机关脱钩的问题随之出现。[4]事业单位由政府主办，但是事业单位又与政府机关有很大区别。政府机关单位主要承担行政管理的职能，利用国家赋予的行政权力，管理各项社会事务；事业单位不具有行政管理的职能，是在经济社会发展中提供公益服务的主要载体。机关单位主要是从事综合管理工作，以各类管理人员为主；事业单位是知识密集型组织，以各类专业技术人员为主，主要利用自身专业知识、技术和技能为社会提供服务。公务员所需经费支出由财政全额保障，事业单位的经费主要由财政保障，但经费来源呈多元化特点。改革开放后，国家允许事业单位通过创收解决财政经费的不足，包括全额拨款和多种收入来源，此后，创收性的经费在事业单位的经费中的占比越来越高，在部分单位，创收经费已经成为事业单位经费的主要来源。

机关和事业单位属于不同性质的机构，把机关和事业单位工资混为一体，既没有体现各类人员特点，也不符合专业技术人员成长规律。对行政机关和事业单位实行统一的管理，一方面导致行政机构的运行效率不高，另一方面又造成事业单位行政色彩浓厚等。机关、事业单位实行同一种工资制度，不能很好地体现各类人员的工作特点，一定程度上制约了工资分配机制的激励作用，同时也不能适应社会主义市场经济的要求。工资制度改革要改变单一的工资制度，在工资分配方面体现政事分开的原则，建立起符合各自特点的工资制度。在国家宏观调控的前提下，机关、事业单位工资根据不同的性质和要求实行分类管理。机关工资制度根据工作人员职务高低、责任轻重、工作难易程度和级别不同等因素，适当拉开工资档次。事业单位工资制度要引入竞争机制，加大工资中活的部分，使工作人员的报酬与其实际贡献紧密结合起来。

这一时期党的文件中，明确提出了机关和事业单位工资脱钩的要求。党的十三届七中全会首次指出，“党政机关、事业单位，逐步建立起符合各自特点的工资制度”；党的十四大进一步提出，“加快工资制度改革，逐步建立起符合企业、事业单位和机关各自特点的工资制度与正常增长机制”；党的十四届三中全会进一步明确指出，“公务员的工资由国家根据经济发展状况并参照企业平均工资水平确定和调整，形成正常的晋级和工资增长机制。事业单位实行不同的工资制度和分配方式，有条件的可以实行企业工资制度”。机关和事业单位工资脱钩，已成为共识。

二、机关和事业单位工资脱钩的发展历程

中华人民共和国成立以来，我国经过了四次大的工资制度改革。通过这四次工资制度改革，机关和事业单位的工资制度从统一管理到逐步实现脱钩。大体来说，经历了由统一管理阶段、脱钩酝酿阶段、制度脱钩阶段、工资增长脱钩阶段和管理脱钩阶段。

（一）统一管理阶段

1956年，我国进行了第一次全面的工资制度改革，建立了统一的机关、事业和企业工资制度。虽然机关、事业和企业也有各自的工资制度，但国家对机关事业和企业工资进行严格的、统一的管理。主要有以下特点。

一是统一进行工资改革。1956年6月国务院发布的《关于工资改革的决定》，是一个包括企业和机关事业单位在内的全国工资改革的纲领性文件，以这个文件为指导，对原有的工资制度进行改革，全国建立起了统一的工资制度。文件对企业和机关、事业单位工资制度改革的要求是一致的，对工资提高的比例也是相同的，甚至对新工资制度实施的日期也是一样的。

二是统一制订工资计划。在计划经济时代，国家经济计划是国家对社会经济发展意志和要求的集中体现。国家经济计划包罗万象，既涵盖各个行业各个领域的生产计划，也包括社会生活的各个方面。工资作为消费基金的重要来源，是经济计划的重要内容，是平衡积累与消费关系的重要数据。从计划经济的观念和实际计划的制定，都把企业的工资和机关、事业的工资作为同样性质的消费基金进行测算，进行控制，做出相应的计划。

三是统一进行工资调整。1956年建立起来的工资制度，完全把企业和机关、事业单位视为一体，进行统一的管理。没有国家的调资政策，谁都不能调整工资；进行工资调整时，全国的所有企业和机关、事业的每一个单位，全部严格按照国家工资政策进行调整，无一例外。生产效率高和效率低的企业、服务好和服务差的事业单位都执行同样的调资政策。在这种统一和严格的管理之下，加上重积累轻消费的指导思想，1956年建立统一的工资制度到1976年“文化大革命”结束，全国职工工资水平不但没有提高，反而出现了下降，从610元下降到605元。

四是工资制度逐步趋同。1956年的工资改革时，考虑了企业和机关、事业单位的不同特点，分别建立了不同的工资制度。但是在后来的实际运转中，机关的职务等级工资制逐步演变成简单的等级工资制，事业单位和企业的行政管理人员则基本能在行政机关等级工资制中找到对应的级别。1965年3月，劳动部制订了各类人员的“一条龙”工资改革方案，统一了机关、事业和企业的工资标准。这一标准是以国家机关行政人员的工资标准为基础拟定的。统一的工资标准共划分为25个等级，行政干部执行25个等级；技术干部执行6～25等级，共计20个等级；各类工人执行14～25级，共计12个等级。

（二）脱钩酝酿阶段

改革开放后，面对经济改革、鼓励按劳分配的新形势，旧的工资制度的问题逐渐显现出来，主要体现为职级不符、劳酬脱节，工资标准过多过繁，工资管理上集中过多、统得过死等。于是，在1985年，我国对工资制度进行了一次较大的改革，这次改革主要是实行机关事业单位工资制度和企业工资制度的脱钩，但也对机关和事业单位的脱钩进行了一些探索。

一是实现了企业和机关、事业单位工资的彻底脱钩。与1956年工资制度改革不同，这次工资改革文件中明确，本次工资改革的适用范围为各级机关、党派和人民团体，教育、卫生、科学研究，文化、艺术、体育、农林牧渔，地质勘探、测绘，社会福利、环境保护等事业单位。企业不属于本次改革的范围，包括国家机关、党派、团体和事业单位附属的企业，各类专业公司，企业性质的管理局等。对于既挂靠国家机关或事业单位，又挂靠企业的“两块牌子”单位，要明确性质后确定是否纳入改革范围，不能“两边靠”。

二是在制度上，对国家机关和事业单位统一实行以职务为主的结构工资制度，同时允许事业单位选择其他工资制度。按照工资的不同职能，结构工资制度分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资。事业单位行政人员和专业技术人员，允许根据各行各业的特点因行业制宜，可以实行以职务工资为主要内容的结构工资制度，也可以实行以职务工资为主要内容的其他工资制度，实行结构工资制度的，可以有不同的结构因素。

三是鼓励有条件的事业单位实行企业化管理，做到经济上自立，和机关事业单位工资调整脱钩。对于能够自立的企业，除自费解决工资改革所需经费外，允许多发一些奖金。这类单位按照企业管理，与机关事业单位工资调整脱钩。对有经济收入但自立困难的事业单位，制定过渡办法，减少事业费补贴，在规定期限内实现经费自立。

四是开始酝酿机关和事业单位脱钩的问题。在这次工资制度改革之初，就已经有人提出机关和事业单位都实行同样的结构工资制是不合适的[5]，机关和事业单位应当分别建立不同的工资制度，以体现机关和事业单位不同的特点，这一观点后来逐步被接受。1990年12月召开的党的十三届七中全会，正式提出了党政机关和事业单位要逐步建立起符合各自特点的工资制度。

（三）制度脱钩阶段

1985年工资改革后，机关和事业单位均实行以职务工资为主的结构工资制，而事业单位的结构工资制度是“比照国家机关制定的，没有体现事业单位自身的特点”，也不符合各类专业人才的成长规律，还会强化事业单位的行政色彩，不利于事业单位的改革和发展（人薪发〔1993〕8号）。[6]为此，在1993年的工资改革中，把机关和事业单位工资脱钩作为这次改革的重要内容和新工资制度的重要特点。

一是机关和事业单位实行不同的工资制度。对机关，根据其特点和实际情况，建立起了既考虑职务高低、责任大小，又兼顾资历和贡献的职级工资制。对事业单位专业技术人员，依据其工作特点的不同，建立了专业技术等级工资制、专业技术岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴和奖金制、行员等级工资制五种不同的工资制度，对于事业单位的管理人员，实行职员职务等级工资制度。

二是机关和事业单位工资结构也有差别。机关的工资结构包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资。事业单位的工资构成总体包括固定部分和活的部分两块，固定部分体现水平高低、责任和贡献大小，活的部分体现工作人员实际工作量的多少。对于不同单位固定部分和活的部分的比例也有差异，全额拨款单位的比例为7∶3，差额拨款单位为6∶4，自收自支单位可根据单位的实际情况，活的部分比例还可以更高。

三是对机关事业单位实行不同的工资管理办法。这次改革根据机关和事业单位的不同特点，实行了不同的管理模式。其中，对于事业单位又根据不同的经费来源，实行了不同的管理办法。对于全额拨款事业单位执行全国统一的工资制度和标准，在核定编制的基础上，实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额。对于差额拨款事业单位，根据经费自立程度，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少财政拨款，向经费自理过渡。自收自支事业单位，有条件的可以实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏。此外，事业单位还有津补贴分配的一定自主权，在国家核定的津补贴总额控制范围内，各单位自定津补贴项目、档次、标准和发放办法。

（四）工资增长脱钩阶段

为配合《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）实施，我国于2006年对公务员的工资制度进行了第四次改革，同步改革了事业单位工资制度。这次改革及随后进行的一系列改革探索，在进一步实现了机关和事业单位工资制度的脱钩的基础上，力图实现工资增长的脱钩。主要有以下几个特点。

一是改革和完善公务员和事业单位人员不同的工资制度。在1993年工资制度的基础上，对机关和事业单位工资制度进一步进行改革。机关建立了职务与级别相结合的工资制度，包括职务工资、级别工资、地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、特殊岗位津贴和年终一次性奖金等。事业单位建立起了岗位绩效工资制度，包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴。

二是对工资管理办法进一步脱钩。在本次改革中，对机关单位的津补贴进行清理和规范的基础上，实行严格的管理。对事业单位依据财政经费负担情况，区分全额拨款、差额拨款和自收自支事业单位，分类确定工资管理办法。在随后的改革中，配合事业单位分类管理的需要，将事业单位区分公益一类、二类，实施不同的经费管理办法。此外，事业单位分类改革还提出了政府通过购买服务的形式对事业单位进行财政经费补助的思路。本次改革还提出了在宏观调控上对事业单位实行绩效工资总量控制，在微观管理上要求在事业单位内部进行搞活分配的管理思路。

三是在公务员和事业单位工作人员调档晋级的具体办法上实现了脱钩。对于公务员，要求年度考核称职及以上的，一般每五年可在所任职务对应的级别内晋升一个级别，一般每两年可在所任级别对应的工资标准内晋升一个工资档次。对于事业单位人员，要求自2006年起，年度考核结果为合格及以上等次的工作人员，每年增加一级薪级工资。

四是探索工资增长的不同机制。除了基本工资保持同步外，机关的工资增长主要依靠地区附加津贴水平的增长，文件规定，地区附加津贴主要反映地区经济发展、物价消费水平方面的差异；而事业单位主要依靠绩效工资的增长，绩效工资与事业单位的效益自然连在了一起。工资制度设计的这一理念，在后来的实践中，只是在部分事业单位实现了，大部分的事业单位的绩效工资水平还是与机关的地区附加津贴（目前称为规范后的津贴补贴）挂起钩来。

（五）管理脱钩阶段

其实，管理脱钩的提法并不准确，严格地说，机关和事业单位管理是没有办法脱钩的。应该称为机关和事业单位工资分别由两个部门管理。但为了叙述方便，我们姑且称为工资管理脱钩。2008年的机构改革中设立了国家公务员局，考虑到便于协调机关和事业单位工资的需要，公务员的工资管理职能并没有纳入国家公务员局，而是和事业单位工资一起，由人力资源和社会保障部的工资福利司管理。

2018年，为了适应“为更好落实党管干部原则，加强党对公务员队伍的集中统一领导，更好统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制”的需要，根据党和国家机构改革的总体要求，将国家公务员局并入中组部。调整后，中央组织部在公务员管理方面的主要职责是，统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等。根据机构改革后的新职能分工，这次改革将工资福利司的公务员工资福利管理职能一并划入国家公务员局，而事业单位的工资管理职能仍旧留在人力资源和社会保障部。改革后，原属于同一个司局管理的机关和事业单位工资福利管理职能，改为中组部管理公务员工资福利制度，人力资源和社会保障部管理事业单位工资福利制度。

三、对机关和事业单位工资脱钩的几点认识

机关和事业单位工资管理脱钩是一项重要的改革，需要我们统一认识。正确认识这项改革的意义，充分发挥这项改革的作用，把这项改革的相关工作做好，使改革产生的效益最大化。

（一）机关和事业单位工资脱钩是我国工资改革的一贯思想，管理脱钩是迈出的重要一步

从我国工资制度改革的发展历程看，机关和事业单位工资脱钩是我国工资改革的一贯思想，这次机构改革实行机关和事业单位工资由不同部门分别管理，管理脱钩只是迈出的新一步，也是重要的一步。

改革开放以后，在对计划管理体制反思的基础上，我们就确立了企业和机关、事业单位工资脱钩的思想。20世纪90年代初把机关和事业单位工资脱钩正式写入中央文件，1993年工资制度改革把机关和事业单位工资脱钩作为改革的主要和重要内容，2006年工资制度改革坚持这一方向，并进行新探索，2018年又迈出重要一步。这是一个连续和不断发展的过程。我们梳理和比较一下几次机构改革的文件，就可以更加清楚地看到这一脉络。1956年的工资改革由国务院统一发布《国务院关于工资改革的决定》，在同一个文件中表述了机关、事业和企业的工资改革要求。1985年工资改革，对机关和事业单位发布了《中共中央、国务院关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，对企业单独发布了《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》。1993年的工资改革，统一发布了包括机关和事业单位的《中共中央、国务院关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，但是，在同一个通知中，又分别制定了《机关工作人员工资制度改革方案》和《事业单位工作人员工资制度改革方案》。2006年的工资改革，为进一步体现机关和事业单位工资改革的脱钩关系，国务院只是发布了针对公务员的《国务院关于改革公务员工资制度的通知》，事业单位的工资改革方案则由原人事部、财政部发布《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》(见表1）。

从上述几次工资制度改革的文件发展和变化可以看出，机关和事业单位从一体逐步分开，这是一个逐步发展的过程，也能从中看出脱钩确实是工资制度改革的一贯思想。文件分开，是制度不同、机制不同、要求不同的反映。管理分开只是在以上基础上迈出的新一步，思路是一致的，脉络是清楚的，思想是一贯的。

表1 四次工资改革主要文件

（二）脱钩的实质是要探索一条中国特色党政机关干部和事业单位工作人员管理的路子

工资制度是人事制度的一个组成部分，是为整个干部人事制度服务的。机关和事业单位工资分别由两个部门管理，这不仅仅是工资管理的事，也不仅仅是从工资管理的角度做出的改革决定，这是党政机关干部制度管理改革的需要，也是事业单位工作人员管理制度改革的需要。脱钩的实质，是要探索建立一条中国特色的机关和事业单位管理的路子。

我国的公务员制度，从20世纪90年代起步，2006年正式颁布实施《公务员法》，客观地说，符合中国特色的党政干部的人事管理制度已经基本形成，并不断进行改革和完善。从工资制度来看，经过几次大的改革，建立了职务与级别相结合的工资制度，以适应我国国家大，干部统一管理的要求，得到各个方面的认同。脱钩后可以进一步加强我国公务员工资制度的研究，继续对职务与级别相结合的工资制度进行完善。

事业单位的人事制度改革，如岗位、聘用、晋升、奖励等，也取得了一系列的成果，逐渐形成了和公务员不同的人事管理制度。2014年5月国务院颁布的《事业单位人事管理条例》，是事业单位人事制度改革成果的集中体现。但对事业单位来说，大家的认识还很不统一，还有许多问题需要进一步研究，需要探索有中国特色的事业单位管理路子。

目前我国的事业单位，确实在国家社会经济发展中扮演着十分重要的角色，但它既不是传统意义上的事业单位，也不是典型市场经济条件下的非营利机构。说它已经不是传统意义上的事业单位，是因为事业单位这个称呼是源自计划经济时期，在计划经济条件下，事业单位的特点是完全的计划管理，缺少自主权，没有发展意识。而目前的事业单位有很大的自主权，有强烈的发展意识，出现了发展多元化、用人方式多样化、经费来源多渠道和收入逐步拉开差距等趋势。虽然还是用的计划经济时期的称呼，但已经完全不同于计划经济时期的事业单位了。

同时，事业单位也不是典型市场经济条件下的非营利机构。我们知道，非营利机构是指政府部门和以营利为目的的企业之外的社会组织，是介于政府（第一部门）和企业（第二部门）之间的“第三部门”。非营利性机构涉及教育、学术、艺术、慈善、环保等领域，从这一点来看，很像我国的事业单位。但是我国的事业单位并不具有非营利性机构的非营利性、民间性、自治性等基本特征，我国的事业单位由政府主办，政府管理，主要依靠财政拨款。同时，我国的事业单位和政府机关又有着很大的差别，事业单位不具有行政管理职能，主要利用自身的专业知识和专门技术向社会提供公共服务。[7]

因此，脱钩的目的就是要建立起一套与机关不相同的、符合事业单位特点的、适合中国国情的人事管理制度，在此基础上，改革和完善目前的事业单位工资制度。

（三）脱钩和统筹是一个问题的两个方面，在进一步脱钩的同时必须加强工资水平的统筹

机关和事业单位工资脱钩问题已经提出很多年，每次工资制度改革都朝着这个方向努力，不断推出新的改革措施。目前制度不一样了，工资标准表也不同了，工资结构有区别了，改革连管理都分开了（见表2）。

但是，我们仍然觉得机关和事业单位没有脱钩，而且很多人认为，机关和事业单位工资很难脱钩。为什么会有这样的想法呢？这是因为，虽然机关和事业单位性质确实不相同，但是机关和事业单位确实存在千丝万缕的联系。如事业单位的管理人员基本就是按机关的干部层级来设置，级别上完全对应，基本工资标准大致一致；国家法律明确规定，义务教育学校教师的工资不得低于当地公务员的工资水平；乡镇一级公务员和事业单位工作人员完全就是统一管理统一使用，只有身份上的差别，没有工作职责上的差异；机关附属的服务中心、信息中心、宣传中心、培训中心，既是直接为机关服务，又完全和机关一体化等等。要把机关和事业单位完全切割，是很困难的。

表2 我国机关、事业和企业工资制度脱钩历程

因此，脱钩是发展方向，统筹是基本要求。脱钩的核心是建立符合机关和事业单位各自特点的工资制度，激励机关和事业单位的工作人员努力工作，调动不同类型单位各类人员的积极性。统筹的核心是保持机关和事业单位工资水平大致相当，形成公职人员收入的合理关系，确保工资收入公平公正和社会和谐。在统一管理机关、事业单位工资时，可能需要强调和重视机关和事业单位的区别；在分开管理机关和事业单位工资时，则需要强调并注意机关和事业单位工资的统筹和各类人员工资水平的平衡。

（四）脱钩后的机关和事业单位工资管理既要注意发挥各自的优势，又要保持密切的合作和配合

脱钩后，机关和事业单位工资管理将呈现新的特点，要充分发挥各自的主观能动性，对如何建立具有中国特色的机关和事业单位工资制度进行深入研究。从机关工资制度看，国家公务员局划归中组部后，对机关工资的思考角度会有一定变化，如从党政机关的建设、党政干部的管理、不同层级干部的统筹等角度，会有一些进一步完善机关工资制度的新的考虑。从事业单位工资制度看，可能会进一步增强事业单位工资制度改革的主动性，加快事业单位工资制度改革的步伐。党和国家对机关和事业单位工资都很重视，但由于方方面面的原因，事业单位工资改革往往处于被动地位。如从近两次工资制度改革来看，事业单位都是为了配合机关工资改革的需要，同步进行工资制度改革。1993年，为了推行《国家公务员暂行条例》的需要，对公务员工资制度进行改革，事业单位工资进行同步改革；2006年，为了推行《公务员法》的需要，对公务员工资进行改革，事业单位也同步进行改革。可以说，每次改革的主要动因都是要调整机关的工资制度，相应地同步调整事业单位的工资制度。因此，要实现管理脱钩，事业单位的工资要加强研究，增强改革的主动性，为建立符合行业特点的工资制度创造条件。

但同时还要看到，机关和事业单位工资管理有很多相同、相关的地方，需要两个管理部门加强沟通、加强合作、加强配合。如地区之间的工资关系，这是机关公务员工资的难题，也是事业单位工资的难题，都需要找到科学的办法，合理确定不同地区之间的工资差别。又如，机关和事业单位都不是物质生产部门，都无法直接根据其劳动付出来确定工资，都需要建立相应的工资调查比较制度，通过市场、企业的工资水平，来确定情况大致相当的人员的工资。如果机关和事业单位分别建调查比较系统，既没有必要，也不可能。所以，需要机关和事业单位合作，建立一个系统，为两个管理服务。

四、对脱钩后进一步深化机关事业单位工资制度改革的思考

（一）进一步探索符合机关和事业单位特点的工资制度

经过几次工资制度改革，我国的机关、事业单位工资制度已经有了很大的发展和变化，要在现有的制度基础上，进一步加强改革的研究和探索，逐步走向有中国特色的公务员和事业单位工资制度。

建立符合机关特点的工资制度，在目前机关职务与级别相结合的工资制度的基础上，一是要充分考虑我国行政层级多、基层公务员发展空间小的特点，在现有制度的基础上，进一步解决基层发展空间小、工资偏低的问题。二是要针对我国国家大、地区发展差异大的特点，建立起一套处理地区工资关系的科学制度，形成合理的地区工资关系[8]。三是要处理好短期激励和长期激励的关系。根据不同层级公务员的工作特点，把长期激励和短期激励结合起来，进一步调动公务员的工作积极性。

建立符合事业单位特点的工资制度，一是加强事业单位工资制度的分类管理。我国的事业单位组成很复杂，涉及不同的行业类别。因此，一种制度无法适应所有的事业单位。只有在科学的事业单位分类基础上，才可能建立科学的工资制度。二是加强对不同行业特点的研究。在总结建立符合医疗卫生行业特点的公立医院人事薪酬制度的经验的基础上，逐步建立符合不同行业特点的事业单位工资制度。三是加强事业单位绩效考核制度建设。事业单位实行绩效考核的前提是科学绩效考核制度。目前，对事业单位的绩效考核和事业单位对工作人员的绩效考核制度建设滞后。要加强对事业单位的考核制度建设，依据考核结果确定事业单位的工资总额；建立事业单位内部的绩效考核制度，实现部门绩效、个人绩效和单位绩效的有效挂钩。

（二）建立健全机关和事业单位的工资水平的决定机制

工资水平决定机制的缺失，一直是机关和事业单位工资制度存在的重大问题[9]。《公务员法》早就明确规定，国家实行公务员和企业工资的调查比较制度，把调查比较的结果作为公务员工资水平调整的依据。但是，这项制度始终没有正式执行，需要加快这项制度的建设步伐。长期以来，事业单位的工资水平一直参照公务员工资，和公务员保持相对平衡。公务员工资调整了，事业单位工资也做相应的调整。但是，随着公务员和事业单位工资管理制度的脱离，如何确定事业单位的工资水平成为需要研究的重要问题。

根据现在对事业单位的认识及相关政策的走向，事业单位工资决定的机制可以分为两类：一类是和公务员建立工资水平联动机制，随着公务员工资调查比较制度的建立，保持机关工资水平大体平衡。在工资调整频率上保持大体同步，调整幅度上保持大体一致，所需经费上进行统筹安排。这一类主要包括义务教育教师、机关直属事业单位和基层事业单位。另一类是根据不同行业的特点，建立相应的事业单位工资调查比较制度，参照市场同类行业、同类岗位的工资水平来确定事业单位的工资水平。《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》中已经明确提出，在加强行业薪酬调查和信息发布基础上，探索建立高校科研机构薪酬调查比较制度。要加快这方面制度建设的研究和探索，使这一类事业单位的工资形成正常的增长机制和合理的工资水平。

（三）进一步调整结构，发挥不同模块的功能

科学的工资制度，由不同的工资模块构成，不同的工资模块承担不同的工资功能，只有使每一个工资模块的作用得到充分发挥，工资制度的优势才能得到体现。现行的工资制度在2006年出台时，有比较合理的工资结构，但由于各种自行发放的津贴补贴的泛滥，导致了工资结构的严重失衡。2014年以来，通过每两年调整一次基本工资，同时将规范后的津贴补贴的一定额度纳入基本工资中，逐步提高了基本工资在机关和事业单位工资中的比重，但总的来说，基本工资比重偏低的现象仍旧存在，特别是近年来各地公务员年终目标考核奖的发放，进一步降低了基本工资的比重。在一些地方，目标考核奖这种短期激励的金额已经大大超过了基本工资这种长期激励的金额，工资结构有进一步扭曲的趋势。

要高度重视科学的工资结构建设，发挥好不同工资模块的功能作用[10]。对公务员，要坚持和完善基本工资定期调整制度，继续通过定期调整基本工资，提高基本工资的比例，逐步使基本工资发挥主导作用。要加快建立地区附加津贴制度，完善艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴制度，发挥津贴补贴在调节地区工资差距，补偿额外付出方面的作用。要尽快规范奖励工资制度，出台全国统一的年终考核目标奖政策，把目标奖控制在工资总额的一定比例。对于事业单位的工资结构需要再进行统筹研究。比如，将绩效工资区分为基础性绩效和奖励性绩效。基础性绩效主要和岗位职责挂钩，实际上是一种岗位工资。因此，可以将这一部分工资额度转为岗位工资。奖励性绩效和各地发放的目标考核奖励，都具有奖励作用，可以考虑将这两部分合并为奖励工资。此外，对于不同类型的事业单位，应该在科学合理分类的基础上，允许实行不同类型的工资制度，在工资项目构成、工资结构比例等方面均有所差异，使工资真正能反映不同类型事业单位的特点。

（四）加强统筹协调，保持机关事业单位工资的基本平衡

机关和事业单位工资脱钩的基本格局已经形成，现在面临的问题不是脱不脱钩的问题，而是脱钩以后，怎么在新的格局下，进一步做好机关和事业单位工资工作的问题。脱钩后，机关工资和事业单位工资的独立性加强，对各自相关制度、相关政策、相关工作的研究也将会加强，这是不言而喻的。但与此同时，加强统筹协调，保持机关和事业单位工资的基本平衡的问题需要提上议事日程。

首先，要统筹机关事业单位的工资水平。由于事业单位的行业众多，行业之间的工资水平有较大差异，这与机关公务员工资水平比较整齐不太一样。但是从总体上看，机关公务员与事业单位应当保持基本平衡。这是国家公共部门管理的要求，也是我国机关事业工资管理的历史经验。

其次，要统筹地区工资关系。机关和事业单位工资都面临如何处理地区之间关系的问题，在整个国家社会经济发展快，各地区经济你追我赶、日新月异、变化较快的情况下，处理好地区之间的工资关系是一个非常重要的问题。虽然机关和事业单位工资脱钩了，但这是一项共同的工作，需要共同进行，通过共同努力，建立统一的、合理的地区工资关系。

最后，要统筹机关事业单位的调资幅度和调资时间。目前，已经形成的基本工资调整制度，都是机关和事业单位一起调，一个幅度调。脱钩后，这个做法需要继续坚持，保持基本政策的稳定，至少在事业单位分类改革没有迈出新的、大的步伐前，这个制度不改变为好。因此，需要管理机关工资和管理事业单位工资的两个部门，加强沟通、加强协调，切实加强对机关和事业单位工资的统筹。