公安民警教科书式执法背后的冷思考

李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

一、公安民警教科书式执法之典型个案评述

我们通过互联网搜索，就前一时期热传的四起公安民警教科书式执法行为进行了系统梳理和比较分析，按先后时间排序，具体内容详见下表。

（一）贵州省毕节市交警查处酒驾案

时间 地点 警种 行政行为性质 主要内容 法律依据 时长2017年贵州省毕节市交警执法小分队行政强制措施检验体内酒精含量拒不配合呼吸式酒精检测，强制抽血检验《道路交通安全法实施条例》第105条、《道路交通违法行为处理程序规定》第33条、第34条2分50秒2017年10月30日 北京市 交警 行政处罚 纠正逆行违法行为并实施处罚 《道路交通安全法》第90条 1分18秒2018年3月江苏省南京市 交警三大队周荣行政处罚行政强制措施 拒不接受处罚，扣留非机动车《道路交通安全法》第89条、《道路交通违法行为处理程序规定》第25条第八项2分43秒2018年5月13日上海市嘉定区特警机动队陈蒙当场盘问、检查，口头传唤 （行政调查措施），强制传唤（行政强制措施）违停、拒不配合执法，强制传唤《道路交通安全法》第93条、《人民警察法》第9条、《治安管理处罚法》第82条2分20秒

2017年某日夜间，贵州省毕节市交警支队执法小分队依法开展查例行处酒驾专项行动。期间，拦停一名涉嫌酒驾男子，其态度傲慢、装聋作哑。面对交警大声询问，始终拒不配合接受现场呼气式酒精测试。经现场交警三次大声警告后，依然故我、不予配合。因其涉嫌酒驾，依据《人民警察法》第9条规定，交警对其实施当场盘问、检查。在强制实施人身检查时，视频结束，全长约2分50秒。该视频被网友称为教科书式执法第二集（实际上是2017年毕节警方历次查处酒驾行动之一），播出后得到了广大网友的点赞、支持和肯定。本案毕节交警的执法行为，在现行法律框架内，无论是现场处置环节的处置措施（当场盘问、检查，搜身检查后安全带离），还是适用的法律依据（《人民警察法》第9条）都是依规合法，符合执法标准和规范要求的。

在《道路交通安全法》中，对强制检测没有明确规定，从另一个侧面也暴露出现行法律依据不足的窘境。对于涉嫌酒驾，需要强制检测（抽血）的具体规定，主要法律依据是行政法规层面的《道路交通安全法实施条例》第105条（设定了驾驶人配合检测之法定义务）、部门规章层面的《道路交通违法行为处理程序规定》第33条、第34条（规定实体上的适用对象和具体操作程序）和《交通警察道路执勤执法工作规范》附件——查处酒后驾驶操作规程（主要是查处酒驾的程序性规定）。法律层面的《道路交通安全法》第22条第二款仅有原则性的规定，即驾驶人饮酒不得驾驶机动车的法定义务，再无对涉嫌酒驾者采取强制检测之警察行为法上的明确授权。质言之，道路交通管理法律规范之条款内容上欠科学、存在明显的法律漏洞，亟待立法机关尽快予以修订完善。恰如余凌云教授所言：行政管束、强行带离现场、强制传唤等即时强制、直接强制行为对公民权利自由的干预力度较大，特别是其实施过程的合成性（命令、告诫、执行合于一体）、不间断性（一气呵成），使得任何事中的救济都不大可能；目前事后救济（国家赔偿）又是不充分赔偿，不足以切实保障相对人的基本权利。所以，在实体上坚持即时强制必须具有具体、明确的警察行为法上的法律依据[1]，就显得不可或缺，而非可有可无。目前，作为道路交通管理领域的警察行为法——《道路交通安全法》，对强制检测尚无明确授权，仅有行政法规驾驶人接受检测义务及部门规章交警强制检测的具体规定，实践中，才出现了交警不得不援引《人民警察法》第9条的尴尬，实是法制部门利益权衡、斟酌考量的因应之策，更是基层一线广大交警不得已而为之的无奈之举。恰如原江苏省公安厅孙文德厅长所言：“虽然公安工作法律法规较多，但从总体上还没有形成一套比较系统、完整、科学的法律体系，有的法律法规之间还存在矛盾和不一致的地方，基层民警在执法实践中时常面临有法难依的尴尬境地。”[2]

因无法可依，交警日常操作层面的不便是毋庸讳言、不言而喻的。现行法律框架内的具体制度安排，从法理上讲也明显违反了《行政强制法》第10条第四款“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”之规定，更是与《立法法》第9条法律保留原则——“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚除外”相悖。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）关于法律规范冲突的适用规则中也强调，下位法不符合上位法的判断和适用从审判实践看，下位法不符合上位法的常见情形主要有：“下位法超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件。”要改变这种情况，必须严格按照《行政强制法》第4条之规定，做到“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”健全立法之路，任重而道远。

（二）北京市交警处罚逆行女司机案

2017年10月30日晚，北京交警现场对涉嫌逆行女司机实施行政处罚的视频在社交平台广为流传，交警执法行为依规合法（出示人民警察证、表明身份、实施处罚，一气呵成），现场群众对交警的执法行为报以热烈的掌声。[3]纵观该交警的执法过程，可谓是有理、有利、有节。人民网转载@平安北京的评论——“这位交警法、理、情、哲四管齐下，就问你扶不扶墙。”[4]在我看来，本案为现场和视频前的所有交通参与者上了一堂鲜活生动的交通法制课。彻底颠覆了印象中，过往极少数警察冷漠刻板、态度粗暴的执法形象，展现给老百姓服务态度热情、亲民、暖心，执法行为理性、平和、文明、规范之全新范式。这种既有执法力度，又有人情温度的说理式执法的崭新形象，树立了北京交警的良好形象，也彰显了首都民警的执法水平，这是好的方面，值得肯定和褒奖。当然，也有些许不足之处。

经仔细推敲、反复琢磨，不难发现该交警执法中，存在执法语言上有明显口误的现象，可谓是“百密一疏”。如告知违法行为人（逆行女司机）拒不配合，将采取行政强制措施的法律依据，援引了《人民警察法》《刑事处罚法》和《治安处罚法》。众所周知，我国没有《刑事处罚法》，警察通常适用的是《刑法》和《刑事诉讼法》（本案现场执法中，尚且用不到）。而行政强制措施的依据主要是 《人民警察法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《行政强制法》（一般法一般也不用，多用前者之特别法）和《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规范。交警告知中，提到的《刑事处罚法》属于法律名称表述错误；《治安处罚法》则属于表述不规范，应当完整、正确的表述为《治安管理处罚法》（此处不能任意减省，否则将给行政相对人理解和维权带来困难）。当然，瑕不掩瑜，我们不应在事后，对现场交警的告知行为过于苛责。在当时的执法场境下，就整体执法行为而言，这只不过是执法过程中之微小瑕疵而已。且尚未形成书面材料，没有具体体现在相关法律文书上，也不会对行政处罚结果产生实质性的消极影响。但法言法语欠规范确是不争的事实，需要我们在今后类似现场执法中特别留心、加以注意。由于规范性的缺失，因此本案也不能称之为教科书式执法。

（三）江苏省南京市交警扣留电瓶车案

2018年3月某日，南京交警支队三大队民警周荣在南京市升州路执勤时，发现有三辆电瓶车在机动车道内行驶。依法让三人靠边停车，分别接受处罚。其中，一名男子对周荣警官的执法身份提出了质疑。周荣警官向其出示了人民警察证内卡，并口头告知自己的姓名叫周荣、警号211094（该出示人民警察证的行为，违反了《公安机关人民警察证使用管理规定》第6条人民警察证由专用皮夹和内卡组成，必须内容齐全且同时使用方可有效的强制性规定）。该行政相对人仍拒不配合接受罚款处罚，且三次警告无效的情况下，对其依法实施扣留非机动车的行政强制措施。周荣在对其人身进行控制时，被该男子及同行女子推搡、拉扯、挥拳打伤，致周荣警官鼻梁骨骨折。后二人因涉嫌犯罪（妨碍执行公务），一人被依法刑事拘留，另一人被取保候审。[5]在群众为南京交警教科书式执法喝彩、点赞的同时，我们同样不能忽视交警周荣执法过程中的两个细节问题。第一，交警扣留车辆应当由两名民警实施，具体可参见拙文《对交警扣车中行政法律规范冲突的若干思考》。2013年《行政强制法》实施后，交警扣留机动车时不得不面对行政法律规范冲突的棘手难题。一线执法交警应当按照法律优先原则，严格遵循《行政强制法》的相关规定规范日常执法行为，从而规避适用规定存在的执法风险。[6]据周荣警官（戴制式警帽）执法过程执法记录仪视频显示，还有其他交警（戴制式头盔）在场。而多名交警扣车过程中，如何正确履行注意义务[7]（《公安机关人民警察盘查规范》第7条第3项规定了现场盘查民警的各自注意义务和相互注意义务），相互配合、有效控制违法行为人和涉案车辆，保护好包括民警自己在内的现场人员的人身安全和财产安全是个现实而紧迫的课题。需要我们认真思考，审慎作答。本案中，在警力尚不处于明显劣势的情况之下，出现执法交警被打致伤的严重后果，实在不能将其归结为教科书式执法的经典案例（教训深刻，必须记取）。第二，交警周荣出示人民警察证的行为明显违规，不符合规范要求。虽同时有语言告知的补强（明确告知其姓名和警号），但与依法合规、依法行政的价值追求相悖亦是不争的事实。公安民警执勤执法中如何规范使用人民警察证的问题，可参见拙文《公安民警表明身份制度研究——以人民警察证的规范使用为切入》。[8]另外，2016年7月26日和2017年1月9日，公安部分别举办了两期全国公安机关规范执法视频演示培训会，视屏资料中对于表明身份，正确出示人民警察证有专业、规范的演示和解读。[9]后者，才堪称经典的教科书式执法。

所谓“外行看热闹，内行看门道”。据此，我们认为，本案亦不能称之为“教科书式”执法，因欠缺规范性——法律效果存在瑕疵；在现场处置警力充足的情况下，造成执法交警被打成轻伤——社会效果存疑。基于以上两点，无论是法律效果还是社会效果，均不具有普适性的广泛推广价值。

（四）上海市嘉定区特警强制传唤违停司机案

2018年5月13日，上海市嘉定公安分局特种机动队民警陈蒙和四名同事巡逻至嘉定区天祝路时，发现机动车道内有多辆汽车违停。执法记录仪视频显示，违停车辆占据了双向四车道之一股车道长达数十米，导致同向另一股车道内通行车辆较多，而反向两股车道则车辆较少。可见，违停车辆已对过往车辆的正常通行秩序造成了严重影响，必须尽快疏导处置。陈蒙警官让赶来的驾驶员将违停车辆尽快开走，以保障正常行驶车辆的基本通行需求（视频对话显示，陈蒙要求其10秒内开走）。这名体态较胖、身材魁梧的青年男子转身向驾驶室走去，并随口回了句“我就慢慢走”，瞬间导致矛盾激化。陈蒙警官要求该年轻男子出示驾驶证、行驶证，经反复警告后，对方仍不予配合执法。陈蒙等警官遂对其进行控制后安全带离。[10]同期现场群众拍摄的视频显示，违停车是一辆待上牌（故没有行驶证，依规应将临时号牌粘贴在指定位置，供警察查验）、未悬挂机动车号牌的小轿车。陈蒙警官要求其出示驾驶证、行驶证。驾驶人说没有，陈蒙遂要其去警队接受调查。该男子则辩称：“没有牌照，哪有行驶证呢？”陈蒙遂对其进行警告，让无关人员离开。紧接着第二次警告，让其将车钥匙拿出来。后第三次警告，让其出示驾驶证，再次让无关人员闪开，警方将使用警械。后对驾驶人面部使用了催泪喷射器，迅速将其制服带离。[11]事件发生后，该视频很快被上传网络。广大网友对警务实战技能教官陈蒙的现场处置行为给予了褒奖，称之为上海教科书式执法。线上如此，线下也是沸沸扬扬、好不热闹。此时，传统的纸质传媒也不甘落后、随即跟进。纷纷予以报道、评论，认为上海“教科书式执法”展现规范和自信[12]、“教科书式执法”带来了双重启示[13]、要以“教科书式执法”凝聚法治共识[14]、“教科书式执法”获赞彰显最朴素的正义观[15]。为此，央视十三套新闻栏目专门对陈蒙警官进行了专访。[16]

纵观全案，我们认为，陈蒙警官作为一名警务实战技能教官、资深特警，其现场执法中控制违法行为人的操作十分规范，完全符合相关法律法规和执法细则的具体要求，但现场执法中也存在两点明显的瑕疵。第一，规范执法、文明用语的问题。众所周知，《交通警察执勤执法工作规范》对交警执法用语有专门规定和明确要求。其中，第7条规定：检查涉嫌有违法行为的机动车驾驶人的机动车驾驶证、行驶证时，交通警察应当使用的规范用语是：你好！请出示驾驶证、行驶证。当然，现行警察法中，对特警执勤执法的规范用语尚无相关强制性要求。考虑到，此时陈蒙警官是履行交警查纠违停之行政职能，理应参照上述规范，使用文明用语。而视频中的陈蒙警官始终态度强硬，从头至尾一直使用严厉的质问和命令式的语气，和事后接受央视采访时彬彬有礼的谦和态度完全判若两人。其实，在绝大多数行政调查阶段大可不必如此。当然，如果违法行为人拒不配合，则另当别论！可依法责令其出示驾驶证、行驶证，不必客气，毕竟尊重（人格）和礼貌（待人）从来都是相互的。作为上海这座现代大都市的资深警务人员，文明用语既是规范执法过程中不可或缺的关键环节和必备要素，也是文明执法的根本保障和客观要求。对于现场处置违停这种普通违法行为，恰如余凌云教授所言，“行政违法行为的社会危害程度明显低于刑事犯罪。所以，在警察法上没有规定、也没有必要规定过多、太长的强制措施。在调查阶段对当事人采取的限制人身自由的调查措施，不应该比最后作出的行政处罚还要严厉。这种理念完美地体现了比例的思想。同时他也强调了面对警方盘查，行政相对人的服从、容忍与协助义务，是我们长期忽视的，迄今没有真正进入行政法结构之中。[17]质言之，对该男子采取的强制传唤和现场控制，通常不能比最后对其行政处罚来的更为严厉。否则，就有违比例原则。对于违法行为人始终不予配合出示车辆证件和驾驶证，最终被采取强制措施后，才表示愿意出示（亦是咎由自取）。如能从一开始就服从陈蒙警官命令、协助配合执法，早些出示驾驶证、车辆临时号牌等能证明车辆合法的相关手续，就不会出现警察被迫使用武力、带来不愉快和一系列不必要的麻烦及消极后果。第二，执法程序不规范的问题。在违法行为人现场拒不配合民警正常执法，对其实施口头传唤时，应当使用法言法语——明确告知对其正在实施的是口头传唤的行政调查措施，而不能含糊、笼统的让其“到警队接受调查”。按照《治安管理处罚法》第82条之规定，实施口头传唤的应当先出示人民警察证（不能省略，这是法定强制性义务和执法中的规定动作），且应当将传唤的原因（妨碍警察执行公务）和依据（治安管理处罚法第82条）明确告知被传唤人（该男子）。口头传唤过程中，现行法律并没有听取被传唤人陈述和申辩之明确性义务要求。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。因《公安机关办理行政案件程序规定》第42条第二项将强制传唤明确列为行政强制措施。所以，实施强制传唤时，应当严格按照《行政强制法》第18条所规定的实施行政强制措施的程序要求。陈蒙警官应当出示身份证件（即人民警察证，当事人明确表示无疑义的除外）；当场告知当事人采取行政强制措施的理由 （妨碍执行公务）、依据（《治安管理处罚法》第82条）以及当事人依法享有的权利（如陈述和申辩权、事后寻求救济的权利、申请回避权利等）、救济途径（何时限内向何单位申请行政复议或依法提起行政诉讼的权利）；听取当事人的陈述和申辩（注意，这里是听取陈述和申辩而非《行政处罚法》第32条所规定的——充分听取被处罚人的陈述和申辩，二者还是存在明显区别的）。这些规定突出体现了《行政强制法》的人文关怀精神，着重强化了对公民、法人合法权益的程序保护和对行政强制行为的程序制约。[18]

有人主张为提高执法效率，相关法律也规定，执法对象对执法行为享有的申辩权、听证权、诉讼权、复议权、投诉举报权应事后行使。[19]笔者认为，上述观点值得商榷。如上文所述，行政相对人的陈述和申辩权不同于其他所列举的事后救济权利，应当在执法过程中行使，而非事后另行主张。季卫东教授就曾精辟的指出：“程序法不应该被视为单纯的手段和形式。程序问题与公正性必须结合起来考虑。所谓程序的正当过程就是要强调程序中的价值问题。”[20]进而，他首先提出了“把程序看作一个具有独立价值的要素”[21]这一学术观点。反观案件本身，令人不无遗憾的是，陈蒙警官未严格依法履行表明身份义务、告知义务、听取当事人申述和申辩义务，未完全尽数按照法律规定的程序按部就班的、一一落实到位。因此，本例也不能称之为“教科书”式执法。究其原因，就个体而言，和陈蒙警官所属警种（特警而非交警、治安警）及本人术业专攻（警务技能而非法律）不无关系。作为公安机关整体而言，正如姜明安教授一针见血所指陈的：“行政机关往往从行政管理效率和自我偏私的角度出发，更加会在立法和执法实践中强调行政管理相对人的义务，而忽略了其自身的义务，如行政机关在公开、告知、说明理由、听证、时限和法律责任等方面的义务。”[22]作为行政机关的公安机关，亦如是。

行文至此，不禁联想到《菜根谭》中“热闹中着一冷眼，冷落处存一热心”的格言警句，体味着其中蕴含的人生哲理。现实生活中，人们往往图一时之快，将关注的目光聚焦于警察执法行为短期的社会效果和舆情反映，而容易忽略案件中执法行为本身所依据的法律是否充分完备和执法行为复制推广后长期的社会效果及其实际影响力的问题。同时，我们也不能以事后诸葛亮的思维和吹毛求疵、鸡蛋里挑骨头的挑剔眼光，对现场民警执法行为予以不切实际的过高要求和严厉苛责。我们一贯秉持的态度是“有则改之、无则加勉；言者无罪、闻者足戒”。按照习近平总书记的要求，公安民警必须执法公正，应当努力让人民群众在每一起案件中感受到公平正义。和广大来百姓一样，我们从内心里期盼，有更多真正的教科书式的执法案例不断涌现。

二、公安民警教科书式执法之概念厘定和基本特征

什么是“教科书”式执法？如何科学定义其概念？这就需要我们追根溯源，逐步厘清其外延边界和科学内涵。《辞海》中教科书亦称“课本”，是教材形式之一。指按照教学大纲编写的教学和学生用书。[23]教材，系根据教学大纲编选的供教学用和要求学生掌握的基本材料。有文字材料，如教科书、讲义、教授提纲等；视听教材，如挂图、投影（幻灯）片、音带、录像等多种形式。[24]可见，教科书属于教材之一种（形式要件），以教学大纲为基础和蓝本，为教师教学、学生学习掌握之目的（实质要件）编写的书籍。据此，可将“教科书式执法”定义为:以现行法律法规为依据，指导和规范公安民警日常警务活动为目的，能合法、有效贯彻落实相关执法标准和操作规范的具体执法行为。“教科书式执法”的基本特征包括：制定和实施机关的权威性、执法行为的合法性、执法行为的规范性、执法行为的有效性和执法行为的可复制推广性五个方面。上述五点必须同时具备，缺一不可，通过公安民警执法行为能较好的实现法律效果和社会效果的有机统一。我们认为，教科书式执法通常存在于公安教科书上或者以公安部、省公安厅发布的具体执法标准规范和执法视频为依据和蓝本。余凌云教授从警察法理论和警务实践的视角，对现代警察行政法上的指南、手册和裁量基准进行了分析梳理，并高屋建瓴提出了“在通过指南、手册和裁量基准解释法律、填补空隙时，也相当于在一个连续统一体上加密规则点。如果指南、手册和裁量基准中的某个规定将一个法律规定挤压到高度明确、不再具有延展性，那么，基于合法预期保护和平等对待，应该能够产生法的效果”[25]的学术观点。质言之，省级以上公安机关制定的办事指南、执法手册和裁量基准应当作为法律法规的补充，应当成为教科书式执法的执法依据和规范渊源。

如前文所述，虽然上述四个所谓教科书式执法个案，从整体而言或大部分执法过程乃至一些执法细节上均有可圈可点、值得我们学习借鉴之处，甚至强于或优于我们大部分民警的日常执法行为。但其中存在的问题也十分明显、甚至突出扎眼，对于前车之鉴，必须引以为戒。特别是现行交管法律体系不完善（行政强制措施未有明确规定）、特警执法规范不健全 （尚无特警执勤执法工作规范或执法标准）、口头告知语言表述不规范、盘查行为不规范（忽视了注意义务）、违规使用人民警察证、执法用语不规范（执勤执法文明用语的规范使用问题）、实施行政强制未听取陈述和申辩等执法瑕疵 （行政相对人权利保障问题）等都是不应忽视、无法回避、必须认真对待并加以解决好的现实问题。据此，在我看来，因其不具备教科书式执法的全部五个特征，所以均不能称之为严格意义上的教科书式执法行为，而不具有大面积、广泛推广运用的实践价值。通过比较，我们发现上述四个较为典型的所谓教科书式执法案例，均是发生在道路交通管理领域的行政案件，由一线交通民警和特警参与处置，且现场警力符合法律规定（总体占优势的情况之下，实际绝大多数现场执法警力通常没有如此充足）。现场处置公安民警的执法行为整体上没有太大问题（不会导致行政复议被撤销、行政诉讼败诉的原则性问题），也不涉及执法过错。而在一些较小的方面，如正确出示人民警察证、表明警察执法身份；规范使用法言法语和日常文明用语（如使用文明用语十个字）；依法履行告知义务，告知法定权利；听取被强行对象的陈述和申辩，充分听取被处罚人的陈述和申辩；注意执法过程中相互配合和安全防范问题。上述问题，也正是我们下一步执法规范化建设的重点、难点和焦点问题。“他山之石，可以攻玉”。我们有充分的理由相信,只要沿着依法治国的道路前行，警察执法公正一定能够早日实现。