深入查找难点堵点 全力助推污染防治

文/贾 勇

水是生态之基、生命之源。对于上海这座依水而建、因水而兴的城市而言，维护健康水生态、保障城乡水安全更具有特殊重要的意义。2017年，为加强本市水资源管理和水污染防治工作的制度供给，依法推动打好污染防治攻坚战，市人大常委会制定了《上海市水资源管理若干规定》（以下简称规定），全面强化治水、管水、护水的制度措施。今年1月1日，规定正式施行。为推动法规贯彻落实，市人大常委会今年组织对规定实施情况进行执法检查，通过开展法律监督，深入查找难点堵点，支持和督促政府部门全力攻坚，推动水污染防治工作更有力地开展。

统筹安排，打好监督组合拳

近年来，环境保护备受社会关注，市人大城建环保委也始终将其作为工作的重点和主线。今年，环保工作又是一个大年。水、大气、海洋等法律法规的执法检查，水资源保护利用“十三五”规划中期评估监督调研，大气污染防治条例修正，生活垃圾管理立法以及水资源管理、生活垃圾管理立法大调研等工作均需在年内推进完成，任务十分艰巨。

为做好监督调研，同时尽量减少各区的工作压力，城建环保委将水、大气、海洋环境保护三项执法检查与水资源保护中期评估监督调研结合起来，统筹开展检查调研，全方位推进环境保护。为做好检查，城建环保委围绕法规确定了五方面重点：一是各级政府及相关部门落实法定职责情况；二是法规中水源地保护、供水管理、排污总量限制等主要制度的落实情况；三是各级政府部门依法推进中小河道水环境综合整治和河湖水面率控制的情况；四是推进污水处理厂提标改造、雨污混接改造等市政基础设施建设情况；五是依法落实河长制等河道管理长效机制的情况。9月至10月，市人大城建环保委先后赴14个区开展了实地检查，又分别召开基层河长和区人大常委会城建环保工委座谈会，广泛听取对法规实施的意见建议。从执法检查情况看，法规实施以来，政府及相关部门依法大力推进水资源管理和水环境治理，法规各项制度逐步落实，水资源管理水平不断提升，水环境质量进一步改善，规定的支撑和保障作用得到了体现。

问题导向，深入查找难点堵点

规定实施虽然取得明显成效，但执法检查也发现，本市水环境质量状况仍不容乐观，水资源管理和水污染防治任务依然艰巨，规定的实施还存在一些问题和不足。

水厂深度处理和供水管网改造进度偏慢。近年来，本市通过水源地建设和集约化供水，供水水质总体改善明显。为进一步提升自来水厂出厂水质，本市提出了全市水厂深度处理率2020年达到60%、2025年达到100%的目标，但由于受资金、土地等因素制约，改造工程进展不快，目前全市水厂深度处理率仅为37.3%。此外，用户端自来水水质受供水管网、二次供水设施的影响较大，但目前供水管网改造进度不快，部分老旧管网预计到2030年才能完成改造，这与人民群众的期待差距较大。

岸源污染治理亟待加强。本市黑臭水体尚未完全消除，村沟宅河、小微水体黑臭现象仍然存在，部分黑臭河道治后出现返黑返臭，这与岸源污染有直接关系。目前，不少工业企业仍散落在规划保留的工业区外，污水直排、偷排现象时有发生，有的农贸、水产市场经营产生的污水未收集处理，部分地区污水管网建设欠账较多，分流制地区雨污混接现象普遍，市政泵站雨天放江污染还未从根本上解决。此外，部分区域河道水系不通、水动力不足。这些因素造成河道难治理、易反复。

农业农村面源污染问题突出。农村生活污水处理设施缺口较大，仍有三分之一左右的生活污水未实现收集处理，污水不经处理直排河道现象多发。同时，郊区水产养殖、规模化畜禽养殖、农村家庭沿河小规模养殖和化肥农药施用等对河湖水环境影响依然明显，治理工作亟待加强。

污水、污泥处理能力不足。全市城镇污水处理厂尚未全部按照国家要求完成提标改造，新扩建污水处理厂规划落地也存在较多困难，导致局部地区污水处理能力不足的问题十分突出。同时，污水厂污泥无害化处理设施建设进度偏慢，处理能力明显不足，不少污泥还是依靠生活垃圾焚烧厂和填埋场协同处置。今年生态环境部对河道疏浚底泥的规范处置提出新要求后，污泥出路矛盾更加凸显。

日常管理执法力度不够。从检查情况看，有些河长办公室协调处置能力不足，有的基层河长履行日常监管职责不到位，河长制尚未全面落实。河道上下游联动治理、科学考核的机制也未有效形成，河道整治合力未完全体现，一些跨区河道往往成为治理难点。实践中，执法偏弱偏软的现象依然存在，有些区对违法行为立案查处较少，规定实施近一年，有的区竟无一例处罚案件。

攻坚克难，推动法规制度全面落实

针对当前存在的问题，执法检查报告和常委会会议就如何加强规定贯彻实施，进一步提升水环境治理水平提出了建议。

加大工作力度完成既定目标任务。执法检查报告建议，各级政府部门要坚持既定目标不动摇，坚决完成黑臭河道整治任务，采取更具针对性的措施解决河道返黑返臭问题；要以苏州河环境综合整治四期工程和第七轮环保三年行动计划为引领，加强考核管理，抓好责任落实，确保完成2020年基本消除、2021年全面消除劣V类水体等目标任务；要加强河湖水面率控制，确保2020年全市河湖水面率达到10.1%。李碧影委员建议，加快推进自来水厂深度处理、高危供水管网改造和老旧供水管网改造，进一步提升用户水龙头出水的水质。

加强控污截污基础设施建设。执法检查报告建议，要加强污水管网建设，深化泵站放江治理，尽快提升污水、污泥处置能力，实现2019年底前城镇污水厂全部达到一级A排放标准，同时切实采取措施解决污泥出路问题。针对当前量大面广的雨污混接问题，高德毅委员建议，要紧紧围绕2020年底前基本完成雨污混接改造的工作目标，加大力度攻坚克难，保质保量地完成任务；同时，进一步完善包括房屋装修在内的技术规范和操作指南，从源头解决雨污混接问题。

加强郊区水环境治理。李富荣委员建议，加快城乡一体化进程，加大郊区供水和排水等基础设施投入的力度，提升农村地区水环境治理水平；加大农业农村面源污染的治理力度，采取更有效措施推进化肥、化学农药和养殖药物的减量化，采取因地制宜的方式加快推进农村生活污水收集处理；加强对村渠宅沟等小微水体的治理，提升郊区湖泊、河道治理和日常管理的水平。张辰委员认为，应考虑污水管网建设的投入和运行成本，结合实际、因地制宜地推进农村生活污水收集处理。李鸣委员建议，结合农田水利设施等建设修复河网水系，增强郊区中小河道水动力，提升水体自净能力。

加强水环境执法监管。保护好环境关键是要执法到位，提高环境违法的成本。顾伟强委员建议，加大执法监管力度，严厉打击偷排、无证排放等各类违法行为，切实提高法规的震慑力和权威性；切实解决基层执法监管力量能力不足的问题，创新监管方式，更加注重运用科技手段弥补执法力量的不足，实现对各污染源全方位全时段的监管；进一步健全环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，真正实现公安、检察、环保、水务等协同配合，依法严惩重罚违法行为。

完善长效管理机制。吴健中委员提出，水资源管理离不开长三角区域合作，河道水环境的综合治理应与长三角相邻省市协同开展。许丽萍代表建议，加强河长制的落实和制度创新，抓好宏观管理职能和具体责任的落地。李鸣委员认为，应进一步完善跨行政区域河道治理费用分摊机制，把有限的资金用好、用足、用出效益。吴祖强代表建议，对水污染治理项目开展绩效评价，将污染防治的资金使用和政策实施情况列入审计工作重点，通过年度预算报告、决算报告、审计报告向人大进行报告，切实提高预算执行和支出绩效。