增强监督刚性 做好行刑衔接

文/施 俊 张 楠

根据市人大常委会年度监督工作计划，今年8月至11月，市人大内司委对本市检察机关加强法律监督，推进以审判为中心的诉讼制度改革实施情况开展专项监督。11月21日，市十五届人大常委会第七次会议听取和审议了市人民检察院《关于加强法律监督推进以审判为中心的诉讼制度改革实施情况的报告》，市高级人民法院、市公安局同时提交书面报告，市人大内司委提交了专项监督调研报告。

聚焦诉讼各环节 监督调研全覆盖

本次监督聚焦本市检察机关深入落实市人大常委会《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》相关规定，积极推进以审判为中心的诉讼制度改革实施情况，以此为切入口，向前延伸至公安侦查工作，向后拓展到法院审判工作，并将司法行政等相关工作涵盖其中，形成对整个司法环节的全覆盖监督。

主动适应改革要求 强化法律监督职能

近年来，本市检察机关在国家监察体制改革、司法体制改革以及各项诉讼制度改革等多重改革叠加的背景下，充分履行法律监督职能，为保障人民群众合法权益、维护社会和谐稳定、促进经济社会发展发挥了积极作用。

一是围绕把上海建成法治环境最好的城市之一、提升城市核心竞争力、推动长三角地区实现更高质量一体化发展等工作大局，不断提高服务保障工作的针对性和实效性，制定出台一系列实施意见和办法，提供优质及时的“法治产品”和“检察产品”。

二是聚焦主责主业，加大监督力度，依法纠正错误立案、违法撤案，立而不侦、久侦不结，有罪不究、以罚代刑等情形；严格落实非法证据排除规则，持之以恒纠防冤假错案；坚持裁判结果监督与程序违法监督并重，对量刑畸轻畸重、判决确有错误、程序严重违法的案件，依法提出抗诉；充分运用多种监督方式，提高民事行政检察工作实效，切实履行公益诉讼职能。

三是注重在刑事诉讼中发挥审前主导、庭审主体、全程监督作用，健全符合裁判要求的证据收集指引，转变证据审查方式，完善审前过滤机制，推动落实“四类人员”出庭，有序推进认罪认罚从宽制度试点，着力提升量刑建议精准性，积极推进以审判为中心的诉讼制度改革，努力构建良性互动的法律职业共同体。

四是探索创新法律监督工作模式，推行办案组织架构改革，全面实行“捕诉合一”；在基层检察院设立刑事诉讼监督部，构建全流程立体化监督机制；健全检察长列席法院审判委员会工作机制，有效促进审委会依法履职，保障公正司法、严格司法、统一司法。

五是深化落实司法责任制，逐步形成权责统一、管理有序的检察权运行机制；研发应用检察官办案全程监督考核系统和办案绩效考核系统，确保检察人员正确行使权力；加强政治素养、执法办案、法律监督等核心能力建设，全面提升队伍专业化水平。

坚持以问题为导向 把脉问诊寻短板

从调研情况看，本市检察机关法律监督工作与新形势下深化改革的要求和人民群众的期待仍有一定差距。

一是依法履行法律监督职能不够全面充分，检察工作的整体推进不够均衡。目前在各项检察职能中，“刑强民弱”等问题依然较为突出，在机构设置、人员素质、办案质量、社会影响等方面都还有不小差距。公益诉讼工作存在发现线索途径有限、办理案件类型有限、纠正深层次违法有限等问题，提起诉讼的案件数量相对较少，行政公益诉讼工作有待进一步加强。

二是监督手段有限、刚性不足，影响法律监督职能有效履行。检察机关除了抗诉外，常用的监督手段主要是纠正意见、检察建议，但监督刚性和效能不足。检察机关自身尚未建立有效的跟踪、督促等配套机制，检察建议质量也有待提高。

三是检察队伍法律监督专业能力还有短板，影响办案监督工作质效。有的入额检察官还不能适应改革要求，“授权不敢用”；有的法律专业素养不够高，及时查纠问题的能力不强，机械执法，就案办案。检察机关民事行政检察机构不健全、检察官人数偏少、能力偏弱，难以满足办案和监督的实际需要。

四是司法机关衔接配合尚不到位，影响改革举措有效落地。本市公检法机关会签的一系列改革配套规范尚未得到切实执行；相关法律和司法解释赋予了检察机关调查核实权，但司法实践中对其法律属性认识还不统一，对如何运用缺乏具体规定。“两法衔接”（行政执法与刑事司法衔接）平台建设滞后，整体推进存在困难。

五是检务公开成效还不够明显，社会公众对检察工作认知度不高。反贪职能转隶后，现在检察机关到底做什么、怎么做，有哪些具体的职责、程序和要求等，社会各界和人民群众甚至有些法律界人士也了解不多。加大检务公开，开展有效宣传还有空间。

积极建言献策 助推检察新发展

站在新的历史起点上，如何推进检察工作新发展，努力答好人民满意答卷，常委会组成人员对报告进行了充分审议。

进一步增强检察建议监督刚性

顾伟强委员指出当前检察建议存在刚性不足的问题，并就此提出四点建议。

“要强化内功提高质量。”全国人大常委会刚刚通过新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》，明确规定检察建议是人民检察院行使法律监督职权的重要方式之一。在司法实践中，检察建议不同于刑事、民事等刚性措施，其效率和作用的发挥重在自身质量。为此，对政府部门提出的审查建议要做到问题精准，于法有据，切实可行，这样才更有说服力和权威性。

“要加强对同类问题的建议力度。”从整个调研情况看，检察机关对个案问题提出的建议比较多，对同类型案件提出建议相对较少。建议对同类案件背后折射的普遍性问题进行研究分析，通过精准的检察建议推动同类问题的有效解决，促成相关部门依法行政、规范执法。

“要全面推行检查建议公开宣告制度。”通过面对面的公开宣告向被监督单位以及社会公众公开，增强法律监督的权威和效果。

“要强化跟踪、督促落实。”在调研中发现，部分被监督单位存在检查建议不回复、回复质量不高的问题，直接影响检察建议的刚性监督效果。新修订的人民检察院组织法为进一步强化检察机关监督提供了法律保障，要认真学习和实施贯彻好有关的法律规定和规范。检察机关要进一步完善检查建议，督促整改，将检查建议的办理与政府问责机制衔接起来。同时要认真落实向本届人大常委会及相关委员会报送检察建议的制度，做实督察通报情况，促进规范执法，确保司法公正。

根据市十五届人大常委会立法规划（2018年-2022年），上海市检察建议若干规定已列入立法预备项目。

市人大代表屠涵英指出，通过参加多次专项调研，他深刻体会到法律监督在现实中的困难。为此，他建议要加快对上海市检察建议若干规定的立法。

陈立斌委员也指出，修订后的人民检察院组织法虽明确将检察建议作为检察机关行使法律监督职权的重要方式，但实际应用中效能仍然不够。他建议：“要把该项立法尽快提上日程，认真做好立法调研前期准备工作，条件成熟的时候提请审议，通过地方立法为检察建议提供操作路径和法治支撑，进一步提高检察建议的权威性。”

顾伟强委员表示：“要抓紧做好立法前期的相关准备工作，认真梳理总结检察建议的工作经验、存在问题、困难和对策措施，协同市人大内司委与常委会各专门委员会落实好调研工作，通过地方立法进一步提升检察建议的权威性，充分发挥检察建议在监督相关单位规范司法、依法行政和参与社会治理创新中的重要作用，增强检察建议的刚性监督效果。”

进一步做好行刑衔接工作

行政处罚与刑事处罚的衔接问题一直是困扰执法实践的难题。

阎祖强委员对检察院在破解行政执法与刑事司法两法衔接难题中所作的努力表示肯定。他指出，目前两法衔接存在的主要问题是尚未建立高效统一的信息共享，案件移送和考核监管的工作机制在整体推进层面确实存在不少困难。对此，他提出三点建议：一是结合机构改革，尽快明确两法衔接的牵头部门，以更好地推进该项工作；二是完善信息平台，2005年上海率先在全国建立行刑衔接信息共享平台，它需要进一步精细化、智能化；三是加强法律保障。希望检察院会同市人大相关委员会、政府相关部门抓紧前期的立法调研。

陈立斌委员同样强调法律保障的重要性。他建议要积极推动做好两法衔接的专门立法工作。“行政执法和刑事司法部门之间沟通渠道不够畅通、协调配合不够紧密等问题都是客观存在的。我认为当下有这个立法需求，要结合工作的实践探索积极推动，在条件逐步成熟的情况下争取早日立项。”

进一步为民营经济发展“保驾护航”

近年来，上海检察机关高度重视服务保障民营经济健康发展，为民营企业创新创业发展提供强有力的检察保障。施超委员对此表示肯定。“听了检察长的报告，我感到长期以来全市检察机关围绕法律监督工作成效明显，希望能够继续为经济社会发展保驾护航。”

“我主要围绕优化营商环境提三点建议”，施超说，“一是进一步依法保障和服务民营企业健康发展。促进民营企业健康发展是当前的热门话题，近期，习近平总书记主持召开民营企业座谈会并发表重要讲话，中央、市委、最高检也围绕发展民营经济作出决策部署，希望上海检察机关总结历年来的做法和经验，为上海民营企业的发展创造更加优良的法治环境。二是进一步加强知识产权保护。创新是实现经济高质量发展的根本动力，站在企业的角度，迫切希望企业的创新成果能够得到法律更有力的保障。三是进一步帮助企业依法发展。当前我国的法律仍处于健全完善的过程中，新规不断出台，希望检察机关能继续做好‘送法上门’工作，指导和帮助企业落实合规经营要求，让其在法治轨道上谋求和实现自身的健康发展。”

叶青委员也建议，检察机关要为民营经济发展提供更优的司法保障。

此外，应雪云委员建议检察机关要在三个方面下足“力气”：一是在健全监督格局上下更大力气，使刑事检察、民事检察和公益诉讼等各项检察职能全面均衡发展；二是在提升监督时效上下更大力气，坚持在办案中监督，在监督中办案，把法律监督落实到每一个办案的环节中；三是在增强监督合力上下更大力气，公检法司部门结合贯彻落实新修订的刑事诉讼法，形成良性的监督制约与协作配合关系，对检察机关提出的监督事项和监督意见，公安、法院和司法行政部门应当认真研究，及时函复，切实维护法律监督的权威。

林荫茂委员指出强化检察院的法律监督职能需要检察院努力，更需要全社会支持。她建议市人大内司委在适当的时候就检察建议开展跟踪监督，为检察院顺利开展监督提供人大的有力支持。同时要适应改革需要，加强多方位练兵，除了传统的抗辩能力培训，更要重视法庭调查阶段的示证、质证能力，发问能力，应变能力等技能培训。