基于国库集中支付辨析银行与财政的相互关系

文/曹艳杰，中国建设银行股份有限公司河南省分行

国库集中支付是在国库单一账户体系基础之上，实现财政预算和管理集中支付的制度。在国库集中支付制度下，预算单位会提出财政申请，并在规定的审核机构完成审核过后，通过单一账户体系将款项支付给收款人。国库集中支付制度作为我国财政管理制度改革的重要内容，在提高政府资金使用效率、加强政府资金使用约束等方面有着积极的促进意义。在这一背景下，代理银行与财政部门之间存在着一定的相互关系，主要可以从促进和博弈两大方面进行看待。

1 国库集中支付背景下银行与财政的相互促进关系

1.1 银行促进财政部门的财政资金运行效益提升

在国库集中支付制度下，国家财政管理效果将会得到大幅改善与提升，而这离不开代理商业银行的支持。只有依托于国库单一账户体系，国库集中支付业务才能有效展开，而前者则是建立在银行基础之上的。所谓国库单一账户体系，就是指国家取消各预算部门，并将所有政府资金集中在一家银行的账户，那么所有的财政支出都将通过这一账户进行。国库单一账户体系虽然没有从根本上改变政府各部门、单位的支出权限，但却构建了良好的监督管理机制，从而能够对国家财政管理进行合理监督。如此一来，银行就对国家财政有着积极的促进意义。首先，国库集中支付制度能够充分改变政府财政资金分散的情况，也就是说银行为政府财政资金的集中管理提供了基础支持，有利于国家财政的高效管理。

其次，银行在国家集中支付制度下对政府财政进行了有效监督，促进了政府资金使用信息的公开化与透明化，从而加强了对政府财政的监督和约束。与此同时，将财政基金集中在代理银行或者由人民银行进行集中操作，能够充分强化国库的监管职能。这是因为在财政资金集中管理的情况下，各财政部门的职能将会得到削弱，同时对政府财政资金相关信息进行严格监督，能顾充分避免财政部门以权谋私、公款私存等现象的发生。另外，银行对政府财政资金支出的管理加强，极大地提高了政府财政资金的使用效率，有利于增收减支、削减财政赤字。

1.2 政府财政支出为银行业务发展提供支持

一直以来，政府财政支出都是银行业务的重要内容。自改革开放以来，国家采取“放权让利”的政策，弱化财政职能，凸显银行作用，从而导致国家财政逐渐向“小财政、大银行”的局面发展。在分税制改革过后，国家财政与银行同步扩张壮大，二者之间始终保持着紧密的联系。可以说，政府财政是银行业务不可或缺的重要部分。很长一段时间以来，政府财政支出都是促进银行业务不断发展的关键点，尤其是在市场经济环境下，政府财政对银行业务有着积极的调和作用，有利于银行经济利益的实现。在国库集中支付制度下，财政部门为代理银行提供了大量的手续费收入，为银行业务的展开和发展创造了良好条件。另外，银行参与到国库集中支付业务中来，能够帮助银行掌握大量的政府财政政策信息，从而有利于银行及时调整自身发展策略，对银行的长远发展有着积极意义。

1.3 银行和财政共同促进国库集中支付业务的正常展开和发展

国库集中支付制度本身就是建立在银行与财政相互作用、共同合同的基础之上，无论缺少哪一部分，都会对国库集中支付业务的正常展开造成影响和阻碍。也就是说，银行和财政除了相互之间的促进作用外，二者还共同对国库集中支付有着促进意义。银行是国库集中支付的基础所在，只有通过在银行建立国库单一账户，才能对政府财政资金支出进行有效操作和管理。而财政则是国库集中支付业务的核心，必须要有政府财政支出，才能为之后的国库集中支付业务提供条件，否则会导致其失去意义。值得注意的是，国库集中支付制度当前还处于改善阶段，还需要对各个环节、各个部分进行完善。因此，代理银行与财政部门需要积极行动起来，紧密合作，促进国库集中支付业务的进步和发展。

2 国库集中支付背景下银行与财政的相互博弈关系

2.1 代理银行和财政部门存在利益冲突

在国库集中支付制度下，代理银行与财政部门之间有着紧密联系，同时二者的共同合作、相互促进，才能确保国库集中支付业务的有效展开。不过从本质上来说，代理银行与财政部门存在着根本上的利益冲突。这是因为财政部门在国库集中支付业务中的主要目的在于通过该业务来完成财政支出操作，从而确保自身财政需求得以充分满足。而代理银行则具有强烈的商业性，希望通过国库集中支付业务来获取更大的利益。实际上，自我国印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，代理商业银行从国库集中支付业务中获取了一定的代理手续费，但还远远达不到银行本身的盈利需求。如此一来，就导致了代理银行和财政部门在国库集中支付制度下存在本质上的矛盾。与此同时，银行在办理国库集中支付业务时，可能会出现需要垫付资金，并且垫付资金在短时间内难以到位的情况，从而给银行现金流量的控制管理造成了一定影响，对银行的利益牟取造成了阻碍，严重违反了银行的利益最大化原则。因此，代理银行和财政部门之间的利益冲突，是导致二者在国库集中支付背景下存在博弈关系的关键所在。

2.2 信息不对称导致财政部门的财政政策存在风险

在二者的博弈关系中，代理银行在利益牟取方面处于一定的劣势，但也占据有一定的优势，其中最明显的表现在信息方面。由于国库集中支付业务的运作程序主要是由代理银行来操作和完成，也就是说代理银行往往比财政部门更加了解国库集中支付的相关内容，同时更能通过国库集中支付业务来了解财政部门的相关财政信息。如此一来，代理银行可以根据获知的财务信息，来对自身业务进行适当调整，从而最大化自身的利益诉求，从而占据国库集中支付业务的主导地位和优势地位。另外，财政部门要想获取国库集中支付业务的完整、真实、有效信息，则需要依靠代理银行代为传递。受限于国库系统的网络化与电子化程度，我国财政部门目前还难以对代理银行的信息进行高效监管，从而导致代理银行与财政部门在信息监督方面也存在不对等的地位。如果代理银行为了自身利益，在向财政部门传递相关信息时进行隐瞒、夸大或迷惑时，会导致财政部门难以及时掌握真实、可靠、完整的财政信息，从而对财政部门的工作展开造成影响，难以有效约束银行通过不合理、不合法的手段谋取利益。

3 改善国库集中支付制度下银行与财政相互关系的策略

3.1 调整银行代办业务费用标准，满足代理银行利益诉求

从本质上来说，满足银行利益诉求，弱化代理银行与财政部门之间的利益冲突，是改善银行与财政的相互博弈关系的根本所在。银行与财政部门都能在国库集中支付业务中获得相应的合理利益，那么二者的冲突性与博弈性自然会大幅削弱，从而改善二者的相互关系。其中，积极调整银行代办业务费用标准是行之有效的方法和途径。很长一段时间以来，银行代办业务的费用标准偏低，使得代理银行无法充分满足自身利益诉求，从而会采取其它手段来实现自身利益最大化，可能引发道德问题乃至法律问题，对国库集中支付业务的发展极为不利。在代办业务费用标准提高过后，代理银行的利益诉求得以满足，自然会加强内部约束，积极与财政部门展开精诚合作，共同促进国家集中支付业务的高效展开与良好发展。

3.2 加强国库系统信息化建设，实现代理银行的信息监督

当前的国库集中支付制度下，由于国库系统信息化问题，给财政部门监督代理银行的相关信息造成了较大阻碍，从而导致财政部门始终处于信息劣势地位，留下了较为巨大的信息风险。因此，国家需要积极加强国库系统信息化建设，提高代理银行的信息反馈质量与效率，建立全面、快捷的信息共享通道，从而帮助财政部门快速、准确地获取相关信息，消除财政部门的信息劣势。只有这样，财政部门才能对国库集中支付业务的相关信息进行有效监督和高效获取。

3.3 推动人民银行国库直接办理集中支付业务改革

当前的商业银行代理模式本身存在一定的缺陷，包括业务流程设计不完善、国库监督职能偏弱、代理银行内控制度不健全、代理银行利益诉求无法得以满足等。而人民银行国库直接办理集中支付业务在很大程度上解决了传统商业银行代理模式的缺陷与问题，对财政资金运行效率的提升、经理国库职能的强化等均有着积极的促进意义。另外，随着我国国库系统的不断发展和完善，人民银行国库直接办理集中业务的开展有了一定的技术支持，能够为该业务的开展提供基础保障。因此在代理银行与财政部门的相互博弈关系难以从根本上得以解决的情况下，可以积极推动人民银行国库直接办理集中支付业务改革，促进我国国库集中支付业务的创新发展。

4 结束语

在国库集中支付制度下，代理银行与财政部门之间存在较为复杂的相互关系。一方面，二者之间具有明显的促进关系，对二者的共同发展与进步有着积极意义。另一方面，二者还存在着一定的博弈关系，主要体现在银行利益诉求难以得到满足和财政部门信息劣势。因此，要想促进国库集中支付业务的良好发展，需要从调整代理银行代办业务费用标准，加强国库系统信息化建设以及推动人民银行国库直接办理集中支付业务改革等方面着手，全面改善银行与财政的相互关系。