PPP项目档案管理探索实践

刘宁

中图分类号：G271 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2018）7-207-02

摘要 近来年，施工企业PPP项目运营模式逐渐增多，我国基础设施建设投融资体制以及项目运作方式正在发生深刻的变化。面对投资方式、管理方式的变革，档案管理工作面临很多新问题。本文从PPP项目档案的产生特点入手，重点分析了施工企业PPP项目档案管理工作目前面临的主要问题、产生原因，并探讨了PPP项目档案管理工作的重要性和收集管理的方法。

关键词 PPP项目 档案管理 归属流向

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的方针，我国开始在公共基础设施建设领域推行PPP模式。短短几年时间，PPP项目就如雨后春笋，在全国各地掀起热潮。然而，PPP尚未统一立法，各个项目实际情况千差万别。PPP模式涉及多方主体，隐藏多重风险。施工企业作为社会投资人和施工方，其角色定位具有两面性，在PPP项目运作的过程中面临的风险更加纷繁复杂。在这种情况下，档案的合理有效收集整理，对于企业规避风险、规范管理具有重要的意义。

一、项目档案管理工作的重要意义和法律价值

档案作为企业的无形资产，是领导决策的依据，是对工作查考的凭据，也是科学研究和基础设施、设备建设的可靠资料，我们必须充分认识到档案管理工作在企业管理中的法律价值和重要性。

（一）项目档案可以作为施工企业风险控制管理的原始凭证

项目档案是加强风险管理实施建设项目“二次经营”的客观依据，施工企业从中标开始即相应承担着一定的风险，项目档案可以为规避各类风险提供凭证依据。一方面在产生争议或法律纠纷时，项目档案是维护自身合法权益的重要凭证；另一方面项目在回购支付过程中，施工企业可依据法律程序向有关部门出示项目档案原件，向政府合理提出增加工程量、提高结算金额等要求。

（二）项目档案是反映企业经营业绩的信用证明

项目档案在投标过程中可以成为企业业绩，是重要的得分依据，也可以作为施工企业申请资质的证明材料。

（三）项目档案能为企业经营管理保驾护航

一是企业接受各类审计检查巡视活动中，档案能作为最基本的凭证材料，证明各类投资项目从立项审批到管理经营，文件齐全，程序合规。二是项目档案能体现企业科学技术水平，为企业科学技术咨询工作提供基础借鉴资料。

二、施工企业PPP项目档案管理工作的特殊性及问题的成因分析

（一）PPP項目档案的特点

作为一种创新的市场化公共产品服务供给和管理方式，PPP项目本身具有一定的特殊性，其档案管理也有其自身的特点：一是动作周期长。PPP项目从项目产项到回购收回，周期一般在5年以上，有的长达30年。二是档案形成部门多。前期立项档案多在总公司或投资公司的管理部门产生，施工档案在项目部产生，运营档案在运营管理部门产生，回购工作产生的档案可能会由临时组成的机构产生等。三是档案的种类和载体具有多样性。一个项目可以产生的文件可能包括立项文件、施工文件、竣工文件、会计资料、照片、声像、实物、电子文件等各种类型和载体的文件材料，内容和种类丰富，载体多样。

（二）PPP项目档案目前普遍存在的问题

PPP项目档案目前普遍存在以下问题：一是归档不齐全、不完整。在实际工作中档案管理人员接收项目档案时经常遇到材料内容不齐全、材料内容填写不全、法律手续不完备、缺少原件、载体形式不完整等问题。二是项目竣工档案与实物不符。如归档的竣工图未根据变更设计通知进行更改。三是档案管理方式没有统一标准。由于管理不到位、制度不完整等各种原因，各个项目部没有统一的归档标准，造成档案的收集范围、文件载体各异。四是缺少为企业档案部门收集档案的意识。大部分项目部会充分照顾业主以及专业档案馆的需要，严格按照他们的要求和标准收集整理档案，但由于缺少必要的奖惩措施，项目部常常忽略应该提前为企业档案部门收集一套项目档案，以满足本企业经营管理的需要。五是移交不及时。项目部通常不会主动提出归档要求，能拖就拖，往往等到项目要撤销时，才考虑到需要将档案移交本企业档案部门。

三、加强宣传，源头控制，做好施工企业PPP项目档案的管理工作

（一）加强宣传，增强档案法制意识，依法管理档案

施工企业要结合国家档案局每年推出的宣传工作计划，不断推进档案宣传工作。充分利用内部网络、刊物、展板等条件，将档案法律法规、馆藏信息、档案利用情况的正反面事例进行推广宣传，让企业每一个人了解档案法及其实施办法，逐步提高每个员工对档案的认知度。

（二）管控源头，抓好项目档案的收集

收集工作是档案管理工作的基础，将有价值的档案保存好，才能充分发挥档案的作用，体现档案管理“有为有位”的良性循环。收集工作是最基础的工作，也是最难、最关键的工作，要做好档案收集，应该着重从以下几个方面入手：

1.全程控制。各项目部、指挥部尤其是境外项目部是项目档案的形成主体，但同时也是档案管理工作的薄弱环节。对项目部的管理主要分为三个阶段。一是前期指导。提前下发通知，提出归档要求，配备专兼职档案人员及必要的设施设备，提前要求学习相关的法律法规，公司的档案管理规章制度办法、立卷工作规则方法，提前对本项目档案的归档范围和归档标准提出要求，使项目从一开始就建立归档意识。二是中期检查。在项目进行过程中，应定期要求项目部上报档案收集情况，发回归档电子目录，在需要的时候，可适时进入现场检查指导工作，实地检查有关文件材料的形成、积累和管理工作，如文件材料是否有专人管理，存放是否安全符合要求，份数能否满足要求等，及时控制档案质量。三是后期验收。工程项目完工时，根据项目档案验收有关规定，完成验收工作，尤其是要关注竣工验收报告、技术总结、末次计价、质量评价、优质工程评奖等文件材料的收集情况，建立电子档案目录，按要求分类组卷编号，在项目撤销时，注意将后期收尾工作文件材料补充归档，避免遗漏。

2.明确职责。一是施工企业要建立一下上下贯通，左右衔接的档案收集工作网络体系。每个管理层级都有指定的主管领导，专门的档案管理人员，每个部门要有专人和档案室联系对接，明确每个人的职责范围，保证收集工作层层有人管，环环有人抓，对项目管理提出“四个明确”明确项目档案的收集工作纳入项目负责人岗位职责和工作计划，让责任人支持和理解档案的收集工作，明确专人负责档案的收集、整理、归档工作，保证档案齐全、完整、准时移交；明确项目档案管理人员“五参与”，即参与项目筹划，参与施工组织，参与工程进度控制，参与工程质量控制及信息管理，以利于兼职档案员及时了解工程进程，明确收集工作“三同步”，即项目立项与档案收集同步，项目档案形成与工程建设同步，工程竣工验收与档案验收同步。二是建立项目档案经济责任保证体系。在项目责任人与企业签订责任书的同时，应与档案部门签订项目档案归档责任书，明确责任和奖惩制度，项目负责人的薪酬与奖金兑现，应与项目档案的移交情况挂钩，未按规定时间移交档案的，应有明确有效的惩罚措施。三是规范管理。建立健全的档案管理制度是规范和推动档案工作有效运行的基础和前提，针对PPP项目的特点，应该建立相关的制度、标准和办法。施工企业应该根据国家的有关办法，考虑各方业主的标准，再结合施工企业特点，制定本企业统一、规范的《PPP项目档案管理办法》，明确职责，规定归档范围，指导档案的立卷归档工作。

（三）PPP项目档案的分类整理、立卷归档工作

《专业档案管理》指出“从档案管理的角度来看，专业文件的积累、立卷、归档等前期处理方面，都有着特定的原则和方法，由专业特点产生特定的专业档案，再根据专业档案的形成规律决定期具体的管理方法。

1.PPP项目的归档时间

根据PPP项目的特点，可以采取分阶段的方式进行归档。一是前期准备阶段。这一阶段主要产生立项调研、审批文件，一般以请示、批复及期附件或会议纪要等文件为主，应该按照《归档文件整理规则》的有关要求归档，在项目确立签约后形成的合同、信誉类档案可随时归档。二是施工竣工阶段。应在工程竣工验收前3个月内归档。工程档案按照《科学技术档案案卷构成的一般要求》进行分类整理，会计档案遵照《会计档案管理办法》进行整理。三是运营管理阶段。应在第二年上半年立卷归档。四是回购阶段。应在项目移交后3个月内归档。

2.PPP项目档案的保管及排列上架

项目档案移交档案部门后，档案管理部门按照项目档案管理办法将全部档案进行统一分类编号。纸质档案按项目运作各阶段自然顺序排列上架，基本排列顺序为：立期立项文件、招投中标文件、PPP项目公司成立文件、征地拆迁文件、设计文件、监理文件、施工文件、竣工验收文件、运营及维护文件、回购移交文件等；电子档案及其他载体形式的档案不与纸质档案一起排列，按特殊载体档案管理办法单独排列摆放。

3.PPP项目档案的归属流向

施工企业PPP项目档案的归属，可以用以下几句话概括：谁投资谁所有，谁托管谁归档，谁施工谁移交，谁运营谁管理。简单解释为：投融资单位对项目负有不可推卸的责任，同样也对项目档案负有保管的责任和权利，应该根据自己的需要将相关档案收集入库，代投资方进行项目管理的单位，即托管单位，应承担代表投融资方负责收集整理，并向投资方归档的工作，施工单位負责收集整理项目档案，并向接收单位完成移交工作，运营单位收集管理运营工作产生的档案，并在特许经营结束后移交回购单位。

4.PPP项目档案管理工作优劣评定

收集工作是档案管理工作的起点，利用工作则是保管档案的最终目的，档案利用所创造的经济效益和社会效益是档案工作的重要性的真实体现。因此，档案利用的查准率、查全率及查阅量是档案管理工作优劣评定的主要技术指标。

总之，随着中国经济进入新常态，众多大型综合型施工企业必须实现由承包商向“投资商+承包商”的转变，以投融资方式开辟传统的基础设施建设市场道路，其中，PPP模式是重中之重。由于PPP项目的自身特点，档案管理也面临着众多新的问题和新的难点。施工企业档案管理部门要以法律为依据，规范、统一标准，积极提前介入项目管理工作，从满足企业经营管理工作需要的角度去考虑，做好施工企业PPP项目档案的收集管理工作。