婚姻登记机关审查责任探析

刘永廷

在我国，婚姻登记是婚姻成立的必要形式要件，即评判婚姻是否成立以婚姻登记机关登记行为的效力为前提。我国自1994年起不再承认事实婚姻，未经婚姻登记机关的登记，男女之间不再存在受法律保护的婚姻关系。①已经失效的1994年的《婚姻登记管理条例》第二十四条规定：未到法定结婚年龄的公民以夫妻名义同居的，或者符合结婚条件的当事人未经结婚登记以夫妻名义同居的，其婚姻关系无效，不受法律保护。2001年修改婚姻法时对此予以接受，并在第八条规定，要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。未办理结婚登记的，应当补办登记。至此，婚姻登记成为婚姻生效的必备形式要件。

根据现行《婚姻登记条例》的规定，申请人只需凭有效的身份证、户口簿和书面声明（声明本人无法定禁止结婚的情形），便可从婚姻登记机关当场领取结婚证（外国公民和无国籍人需出具有效的无配偶的证明）；双方当事人凭身份证明、结婚证、离婚协议，也可当场领取离婚证。简化婚姻登记程序的同时，也淡化了婚姻登记机关的管理色彩，对于我们分析婚姻登记审查责任，这是一个重要的背景。

导致一项婚姻登记的违法，可能是由于当事人在申请环节存在过错导致的，也可能是由于婚姻登记机关在审查环节的过错所致。前者如申请人伪造、变造虚假身份信息或冒用他人身份信息，或者提供虚假的个人声明等，婚姻登记机关在履行了法律要求的审查职责后并没有发现当事人的申请材料存在问题，于是予以婚姻登记。后者主要是由于婚姻登记机关没有认真履行应该审查责任而做出的婚姻登记。可见，一项婚姻登记合法与否，关键是要看婚姻登记机关是否履行了审查责任，以及婚姻登记机关应该履行什么样的审查责任。本文试图通过文献梳理和案例分析来厘清婚姻登记审查责任有关问题。

一、厘清婚姻登记行为的性质是认识婚姻登记机关审查责任的前提

关于婚姻登记性质，国内学术界多认为婚姻登记属于行政确认行为。①该观点认为结婚登记仅仅是形式上的流程，是对业已存在的两性结合事实进行法律层面的确认，该事实并非基于登记行为产生，婚姻从本质上来讲是男女双方的一种民事身份关系，婚姻登记机关只是通过审查对这种关系予以法律层面的确认，登记亦经完成，其婚姻身份受到法律的保护；同时也起到将该身份关系向社会公示的效果。行政确认是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。[1]118-121但是，这一观点忽略了一个客观现实：在我国，由于法律的强制性规定，没有登记就没有婚姻，未经登记的男女同居不是婚姻，婚姻的成立和婚姻生效没有区别，实际上都是依赖于登记。所以笔者认为单纯用行政确认来界定婚姻登记的性质会造成制度和实务中的逻辑上的混乱。

也有少数人认为婚姻登记属于行政许可[2]②认为“因为婚姻登记是有明确的法律条件限制的，而且只有通过婚姻登记的构成性事实，公民才实现婚姻的自由”，婚姻登记的法律目的之一，就在于“婚姻登记成为国家对婚姻行为和婚姻关系进行监管的重要手段”，“国家借助婚姻登记制度对婚姻秩序予以监管，体现了国家对婚姻成立的干预”。，笔者认为这种观点站不住脚。行政许可是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种行政行为。行政许可的行政相对人通过许可获得为某种行为的权利或资格，许可之前相对人为之则属于违法行为，会受到法律制裁。而在我国，婚姻经过登记只是意味着从此受国家法律的承认和保护，并向社会公示这种婚姻关系，但并不意味登记之前男女双方以夫妻名义生活是违法行为的，同居是当事人的一种生活方式，法律并不做否定性评价。因此，婚姻登记不具有行政许可的属性。

第三种观点认为婚姻登记具有复合性，兼有民事法律行为和行政确认行为的特征。[3]③该观点认为：一方面婚姻登记是当事人在以法律认可的形式订立他们之间关于婚姻的契约，因此婚姻登记是一个私法上的民事法律行为，但是与普通民事契约不同，婚姻契约必须以登记这一具有公示性的形式来确立，私底下的婚姻约定不为我国法律所认可；另一方面，从婚姻登记当事人和登记机关的关系来看，婚姻登记行为是一种行政行为，其内容是登记机关对当事人之间关于缔结或者解除婚姻的契约加以审查后予以认可，性质上属于公法上的行政确认行为。笔者认为这种观点具有一定的合理性，婚姻是男女双方当事人的合意，而婚姻登记是由法律规定的机关对这种合意的确认，婚姻登记是婚姻生效的形式要件，既不能简单地认为婚姻登记只是民事法律行为的一个构成要件，也不能完全抹杀婚姻登记的民事行为构成性，而单纯认为只是一个行政行为。

总而言之，婚姻登记在性质上具有复合性，兼有公法行为和私法行为的性质。基于婚姻登记的复合性，笔者认为，我国的婚姻登记制度在设计婚姻登记机关的审查责任时，应兼顾婚姻登记的这一特殊性质。作为民事行为的一个构成要件，应淡化婚姻登记中的公权力色彩，尊重当事人的个人意思，当事人应该为此承担更多法律责任；同时，作为行政确认行为，婚姻登记机关应该有所作为，应该赋予婚姻登记机关必要的审查权。

二、对婚姻登记机关审查责任的不同认识及成因分析

在行政确认中，行政主体要对行政相对人的法律地位、法律关系或有关事实进行甄别和确认，就需要获得对有关证据资料的审查权。法律规定的审查一般有形式审查和实质审查两种，二者的审查标准有很大的不同，其实质上体现了行政权对社会的不同程度干预。形式审查是行政登记机关仅仅对法律所要求的形式要件是否完备进行审查，一般不对这些要件的合法性与真实性进行审查，相对人作为申请信息的提供者，应当对其所提供信息的真实性、合法性负责，相应的，形式审查中行政主体无须承担过多的法律责任，登记事项的真实性主要依赖于申请者的诚信，这需要有完善的社会信用体系来支持，否则，行政登记容易被滥用，会影响登记机关的公信力。实质审查是指行政登记机关在对登记相对人的申请进行审查时,不仅要对申请材料的形式要件是否完备进行审查,还需对这些要件的合法性与真实性进行审查，登记主体要承担的法律责任比较重。实质审查的优点在于理论上能保证登记结果的真实性与合法性，增强了行政登记制度的公信力，其最大弊端在于审查严苛，容易使行政登记的行政成本上升，效率低下，而一旦出现错误，登记机关要承担的法律责任比较大。

关于婚姻登记机关的审查责任究竟是哪种审查，存在着认识上的分歧，具体原因如下：

第一，法律规定的模糊，是导致认识分歧的主要原因。《中华人民共和国婚姻法》（以下简称婚姻法）虽然没有明确出现“审查”二字①婚姻法第八条规定：“要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系。未办理结婚登记的，应当补办登记。”，但从“符合本法规定的，予以登记，发给结婚证”，可以推断出婚姻登记机关在登记前是需要进行审查的，审查的标准就是“符合本法规定”。《婚姻登记条例》明确出现了“审查”二字②《婚姻登记条例》第七条规定：“婚姻登记机关应当对结婚登记当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人符合结婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证。”，审查的标准就是“当事人符合结婚条件”。民政部《婚姻登记工作规范》要求婚姻登记员进行查验和审查③《婚姻登记工作规范》第三十六条要求登记员“查验本规范第二十九条至三十五条规定的相应证件和材料”。第三十七条规定：“婚姻登记员对当事人提交的证件、证明、声明进行审查，符合结婚条件的，填写《结婚登记审查处理表》和结婚证。”，那么，这种“查验”和“审查”究竟要到什么程度，法律没有明确的规定。

第二，从实际可操作性出发，婚姻登记机关一般认为婚姻登记审查应该属于形式审查。[4]理由归纳如下：（1）法律并没有给婚姻登记机关配置一定的调查权，所以婚姻登记机关无法进行核查；（2）在婚姻登记中，“申请结、离婚登记声明书”中的诸多事项，是由当事人如实填写并做出“其内容完全真实，如有虚假愿承担法律责任”的声明，因此当事人应为其所提交的申请材料的真实性负责；（3）要求登记机关对数量众多的申请材料作实质上的调查，以保证其客观真实是很难实现的，会极大地降低行政效率。总之，婚姻登记机关一般认为自己只能尽到最低限度的审查，比如，是否持有有效身份证件，本人与身份证的照片是否有一定的相似度，是否有个人声明，双方是否是本人亲自到场等。

第三，从解决当事人实际面临的婚姻效力难题出发，我国部分法院在审理婚姻登记行政纠纷时，认为婚姻登记审查应该是实质审查。即使是由于当事人的过错致使婚姻登记机关做出错误的婚姻登记，比如，当事人一方或双方合谋骗取婚姻登记，一些法院认为其根本的原因还是在于婚姻登记机关没有尽到审查责任。笔者从中国裁判文书网搜索到2014—2017年间63份骗取婚姻登记案件的行政判决书印证了这一点（见表1），只有20.6%的判决认为被告尽到了审查责任，有高达50.8%的判断对过错或审查责任没有回应。

表1 骗取婚姻登记的行政判决书 （2014—2017年）

另外，最高法院的一份司法批复实际上也认可了婚姻登记机关负有实质审查的责任。2005年10月8日，最高人民法院行政审判庭做出法〔2005〕行他字第13号《关于婚姻登记行政案件原告资格及判决方式有关问题的答复》④该批复源起乐清市亿万富翁胡加招亿元遗产继承纠纷。胡加招之母郑松菊在与儿媳张明娣争执遗产的诉讼中以胡加招、张明娣二人未亲自到场办理结婚登记为由提起行政诉讼，要求撤销乐清市民政局颁发给胡加招、张明娣的结婚证。，其中指出：“婚姻关系双方或一方当事人未亲自到婚姻登记机关进行婚姻登记，且不能证明婚姻登记系男女双方的真实意思表示，当事人对该婚姻登记不服提起诉讼的，人民法院应当依法予以撤销。”虽然这个答复仅限于双方当事人未亲自到场进行婚姻登记的情形，但这一答复传递出的信息是：即使婚姻登记的双方或一方当事人没有亲自到登记机关申请结婚登记，婚姻登记机关仍可以进一步对婚姻登记是否系双方真实意思表示这一实质要件进行审查；若通过审查发现当事人双方或一方虽未到场但双方的确是自愿结婚，登记机关仍可以为当事人办理结婚登记；只有当形式要件和实质要件皆不符合登记条件时，婚姻登记机关才可以拒绝办理结婚登记；法院只对当事人双方或一方虽未到场且不能证明是自愿结婚的结婚登记行为予以撤销。这份批复暗含着一个逻辑，即婚姻登记机关在办理结婚登记时应对当事人结婚的真实意愿进行实质审查。

但是，必须指出，法院在审理案件时所探明的当事人结婚真实意思表示，很多情况往往都是事后通过各种证据推断出来的，而对婚姻登记机关而言，法律所要求当事人提交的不外乎就是身份证、户口簿以及当事人的个人声明，通过这些证据材料，婚姻登记机关是无法当场核实出当事人的真实意思的。在唐治川诉重庆市梁平县民政局、梁平县民政局婚姻登记处、梁平县明达镇政府一案中①2007年10月5日，原告与周丽一同到被告梁平县明达镇人民政府申请登记结婚。被告明达镇政府经审查后于当日给予其进行了结婚登记。婚后周丽携带两本结婚证离家出走，下落不明。2013年9月23日，梁平县公安局经查询并出具证明，周丽结婚登记时所提供居民身份证号码系伪造，且无法核查周丽的真实身份。2013年10月23日，原告以明达镇政府为被告向梁平县人民法院提起行政诉讼，要求撤销明达镇政府做出的结婚登记行为，法院以超过起诉期限为由驳回起诉。2015年4月20日，原告向梁平县人民法院起诉要求与周丽离婚，被法院以被告不明确为由裁定不予受理。2015年4月24日，原告向被告梁平县民政局及梁平县民政局婚姻登记处申请撤销婚姻登记，二被告收到申请后未予处理答复，原告遂以民政局和婚姻登记处行政不作为为由提起诉讼。一审判决后被告县民政局不服，上诉于重庆市第二中级人民法院。二审法院经审查，做出驳回上诉维持原判的终审判决。，法院就认为：“虽然当事人应当履行如实告知并保证上述证件和证明材料的真实性，但并不能因此免除被告明达镇政府对原告和周丽所提供材料及陈述的真实性进行充分审查的义务。”

部分司法机关之所以认为婚姻登记机关的审查责任应为实质审查，主要是为了纠正错误的婚姻登记，以最终把当事人从错误的婚姻登记中解放出来，但是却忽略了婚姻登记机关进行实质审查的不可能性。

三、婚姻登记机关应负审慎合理审查责任

笔者认为，婚姻登记机关的审查应该是一种审慎合理的审查，即形式审查为主，辅之以排除合理怀疑。[5]原因如下：

首先，要求审慎合理的审查符合我国的国情。目前，我国公民信用体系尚未完全建立起来，相关法律对伪造、假冒他人身份信息进行婚姻登记所需承担的法律责任几乎缺失，导致骗取婚姻登记的违法成本比较低，如果一味强调婚姻登记机关的形式审查义务，不利于减少或者遏制骗取婚姻登记案件的发生。

其次，不能苛求婚姻登记机关负担超出其能力范围的审查责任。《婚姻登记条例》强调婚姻登记的服务性，淡化管理色彩，承担婚姻登记职责的多数是民政机关下属事业单位，人员构成上还有相当一部分是编制外的临时工，法律在职权配置上也并没有赋予婚姻登记机构进行调查的权力，因此，婚姻登记机关不具备承担实质审查的能力。

再次，司法审查应该恪守行政诉讼的宗旨，不能不问过错就简单地以婚姻登记机关未尽到审查义务为由而判决撤销婚姻登记了事。

最高法院贺小荣法官认为，在判断行政行为的合法性时不能搞一刀切。[6]②贺小荣认为：“评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在做出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。”，笔者非常认同贺小荣法官的这个观点。行政诉讼的目的是法院通过对行政行为的合法性审查，来督促行政机关依法行政，保护相对人的合法权益。具体到婚姻登记诉讼，法院应主要对婚姻登记行为的合法性进行审查，即主要审查婚姻登记行为本身是否符合法律规定的权限、条件和程序。婚姻登记机关只要履行了自己的职责，按照法律规定的条件和程序对婚姻登记申请进行了审查，并做出相应的登记或不予登记的行为，司法机关对该行为应该予以支持；若婚姻登记是由于当事人的过错，如当事人故意做虚假个人声明、冒用他人身份证或使用虚假材料骗取婚姻登记的，婚姻登记机关只要进行了必要的审查，法院就不应该简单认定该登记行为违法。

最后，我国已有个别省份明确规定婚姻登记机关的审查责任属于审慎合理的审查。2010年12月29日，浙江省高级人民法院行政审判庭印发《关于审理婚姻登记行政案件具体适用法律若干问题的指导意见（试行）》（以下简称指导意见），要求法院在审理婚姻登记案件时应注意审查婚姻登记机关有无履行审慎合理的审查职责。该指导意见出台后，浙江省民政厅随即在2011年2月23日出台了《浙江省民政厅关于进一步规范婚姻登记行政行为的通知》，明确要求婚姻登记机关在审查时履行审慎合理的审查责任。这样一来，在浙江省，婚姻登记机关的审查标准和司法机关对婚姻登记的审查标准就一致了。

四、厘清婚姻登记机关的审查责任后提出的立法修改建议

（一）建议在民法典婚姻家庭编中明确规定婚姻登记的基本程序及婚姻登记更正程序

正在进行的民法典编纂意义重大，影响深远。2018年8月27日十三届全国人大常委会第五次会议首次审议民法典各分编并向社会公布了征求意见稿。笔者注意到，物权编用了整整一节共十四条来规定不动产物权登记，而婚姻家庭编中关于婚姻登记则规定得比较简略，基本延续了婚姻法的内容，涉及的条文有第八百二十五条、第八百五十三条、第八百五十四条、第八百五十五条，共四条。

有人认为，婚姻家庭编作为民事基本法，不应在民法中过多规定行政权的内容，这种观点有失偏颇。必须看到，我国婚姻制度是建立在行政登记基础上，婚姻登记是婚姻成立的前提，如果民事立法不对婚姻登记中存在的基本问题予以关注，势必会影响民事主体婚姻权利的实现；再者，公私法的融合是大势所趋，私法中出现公法的内容是社会发展的需要。婚姻家庭对每一个人的重要性不言而喻，我国对婚姻又采用的是严格登记主义，理应在婚姻家庭编里对婚姻登记有足够的关注，僵化延续之前婚姻法不对婚姻登记进行过多规范的做法显然不可取。

因此，建议婚姻家庭编参照物权编关于不动产登记的做法，增加有关婚姻登记的一般程序、更正程序并明确婚姻登记机关的审查责任。

（二）民法典各编颁布后，应尽快修订《婚姻登记条例》，完善我国的婚姻登记制度

1.建议在《婚姻登记条例》中更加明确规定婚姻登记审查的性质、主要内容和标准，使婚姻登记审查更具有可操作性。

2.基于过罚相当的原则修改婚姻登记员应承担的法律责任。既然婚姻登记机关对婚姻登记是审慎合理的审查，那登记员就应该承担与该审查责任相适应的法律责任，不应该用实质审查的标准来苛求婚姻登记员。故应该修改《婚姻登记条例》第十八条第（一）项的内容，原来规定婚姻登记员为不符合婚姻登记条件的当事人办理婚姻登记的，给予行政处分，建议修改为：“（一）故意为不符合婚姻登记条件的当事人办理婚姻登记是否有……”这样就区分了登记员在婚姻登记工作中是否有过错，登记员无过错的，不应承担法律责任。

3.在民法典基础上细化更正程序。针对一些轻微登记程序瑕疵案件，由婚姻登记机关通过更正程序自行纠正或依申请更正，当然这需要法律法规的明确列举。一些简单的错误婚姻登记通过更正程序来解决，避免当事人因为一些小问题而将婚姻登记机关告到法院，造成不必要的讼累。

4.增加当事人骗取婚姻登记应该承担的法律责任。尽管《居民身份证法》列举了公民违法使用身份证的行为并规定了其应承担的法律后果，但这都不足以威慑到一些当事人。事实上，在我国，骗取婚姻登记的违法成本非常低，这进一步恶化了社会风气。2018年3月份，31个部委联合签署了《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》，加强了对婚姻登记领域严重失信行为的惩戒力度，但是这毕竟只是行政规范性文件，其作用范围还是非常有限。因此，建议《婚姻登记条例》明确规定将婚姻登记领域严重失信人纳入公民征信体系，提高对婚姻登记领域严重失信行为的惩戒。

（三）建议最高法院出台司法解释或者通过座谈会纪要的方式，指导法官审理婚姻登记行政案件

1.在审理婚姻登记行政案件时，对婚姻登记机关的审查义务应有一个统一的认定标准。只要婚姻登记机关尽到了审查义务，法院就不宜再对婚姻登记行为做出否定性评价，即不能认为该婚姻登记行为是违法的或者是错误的。

2.应明确要求行政诉讼只能对婚姻登记行为的合法性进行审查，判决时不宜机械地一律撤销婚姻登记。司法审查应该仅就婚姻登记行为合法性进行审查，即主要审查婚姻登记的主体、权限、程序、登记内容是否合乎法律的规定。需要特别注意的是，由于婚姻登记确认的是当事人的婚姻关系，具有特殊的身份属性，往往还影响到当事人甚至是第三人的财产关系或其他身份关系，司法审查中若发现婚姻登记行为存在登记主体超越权限、程序上的瑕疵或者登记内容上不准确甚至是错误的地方，应注意在查明过错的前提下根据信赖保护原则对当事人给予信赖保护，不宜简单地撤销该行政行为或确认该行为违法。例如可以判决确认被诉婚姻登记行为违法，同时在判决理由中说明被诉婚姻登记行为的有效性。[5]

3.应在判决书里明确双方过错责任。对于婚姻登记机关而言，有无过错不仅是决定婚姻登记行为是否违法的关键性标准，也是婚姻登记是否要承担赔偿责任的标准，以及婚姻登记机关在年度法制考核中是否合格的关键要素。对于当事人而言，过错的有无决定了其是否受行政法上的信赖利益原则的保护，若当事人无过错，则法院应慎用撤销婚姻登记判决，若当事人有过错，具体情形比较复杂，但是至少当事人无权要求行政赔偿。

（四）重新确定解决婚姻效力争议和婚姻登记行政案件的救济模式

前面提到，婚姻登记在性质上具有复合性，兼有公法行为和私法行为的性质。基于婚姻登记行为性质的复杂性，在纠纷处理上要具体问题具体分析。基本的原则应该是，行政的归行政，民事的归民事，在登记机关违法不予登记或因过错导致登记违法，侵害当事人合法权益的，当事人可以通过行政诉讼要求确认婚姻登记行为违法并要求登记机关承担赔偿责任；若属于婚姻效力争议，如婚姻无效和可撤销婚姻，则通过民事诉讼程序来解决，当事人因为婚姻登记机关不撤销该婚姻登记起诉到法院的，法院应该不予受理。[7]276-282