“放管服”改革背景下地方治理能力的提升*——基于“互联网+”的分析视角

刘双良 秦玉莹

（1.天津商业大学公共管理学院，天津 300134；2.天津大学管理与经济学部，天津 300072）

党的十九大明确指出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。2018年6月22日，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》明确要求“‘深化放管服改革’，进一步推进‘互联网+政务服务’，加快构建全国一体化网上政务服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动企业和群众办事线上‘一网通办’（一网），线下‘只进一扇门’（一门），现场办理‘最多跑一次’（一次），让企业和群众到政府办事像‘网购’一样方便”。从“放管服”改革的内在要求来看，“互联网+”可以作为其目标实现的承载工具和改革的助推器。“互联网+政务服务”的发展理念、制度安排、推动路径在本质上为推动政府治理现代化奠定了理论基础。但由于地方经济发展水平的差异化或技术水平与制度水平不同步等原因，“放管服”改革效能和地方治理能力还有待进一步提升。

一、“互联网+”的内核延展与时代特征

（一）“互联网+”的背景缘起与内涵拓展

1.“互联网+”的背景缘起

“互联网+”是我国互联网发展日趋成熟的产物。在2015年全国两会上，全国人大代表、腾讯首席执行官马化腾提出了《关于以“互联网+”为驱动，推动我国经济社会创新发展的建议》的议案。同年3月，国家总理李克强首次在政府工作报告中提出“互联网+”行动计划，这意味着“互联网+”被正式列入国家顶层设计层面。从国际情况看，互联网与国家治理的嵌构是国际化的发展趋势。如，英国的“协同治理”、澳大利亚的“整体治理”、加拿大的“横向治理”、美国的“协作治理”等政府治理改革均运用了互联网信息技术。“互联网+”的兴起是时代的客观要求和必然选择。

2.“互联网+”的内涵拓展

“互联网+”是以互联网技术为基础，以实现应用主体的利益诉求、价值目标为核心，将其技术与自身领域进行深度嵌构，以创新发展理念为价值导向，根据自身需求创新改革组织形式，高效地达成利益目标的一种新兴发展模式。此种模式具有较强的普适性，在不同的行业里可发挥不同的作用，具体内涵可视其所在应用领域而定。例如在经济领域，“互联网+”的应用是一种新兴生产力；在国家治理领域，“互联网+”将传统政务管理与服务数据化、在线化，相关应用可被视为一种治理手段与服务工具。

（二）“互联网+”的时代特征与应用要求

1.“互联网+”的时代特征

（1）包容性。即“互联网+”可与诸多领域交叉、融合、互动发展。比如其与经济、教育、社会领域的融合产生的积极影响已被公众认可，已有成功经验和示范效应正在带动更多的探索。

（2）变革性。即“互联网+”的创新驱动力是在尊重结合对象本质属性的基础上，将创新意识或创造思维注入其中，对其原有组织结构进行打破、重组、整合，即引发一系列的组织变革运动，从而使其结合对象能与传统发展运行模式相比有较大的改变并创造出较大的价值。

（3）联动性。即通过互联网技术平台将整个社会联通，使社会主体共享资源，依托新兴网络体系重构社会主体之间的关系，助推社会治理体系结构的深化改革和调整，协同、融合与管理国家、社会和个人三方的社会关系、利益诉求。

2.“互联网+”的应用要求

首先，应用“互联网+”需要完善的技术支持。即“互联网+”的应用必须具有健全的通讯信息技术、互联网平台，这一条件可看作是互联网与其他领域如何实现“+”的最基础的技术层面要求。为使经济落后、地方治理能力水平不高的地区搭上“互联网+”的技术快车，一方面急需国家政策引领，一方面要输送技术人才以解决落后地区面临的技术困境，从而使其在保障起点公平的基础上，与互联网连接，与“互联网+”时代同行。

其次，应用“互联网+”需要有力的制度保障。即为确保“互联网+”与其他领域嵌构过程中能在应用范围、实践效果和运行秩序上实现最佳，均能朝着对经济社会有利的方向发展，需要政府作为“互联网+”运行规则的制定者、规范者与监督者。政府对进入互联网的数据要进行系统化、精细化、规范化管理，制定并健全相应的规章制度对线上信息数据运行秩序进行维护。

最后，应用“互联网+”需建立风险防控机制。当前，网络安全问题是时刻威胁我们利用“互联网+”的大问题。应制定维护网络安全的专项法律法规，加强预防和打击网络犯罪，净化“互联网+”的运行环境，对政府、企业与个人的网络数据安全实施有效保护。同时，政府内部还需建立起有效的风险防范机制，加强公务人员数据安全意识、规范网络数据使用流程，对关键数据应采取加密、授权使用。

二、“互联网+政务服务”与“放管服”改革的耦合分析

“互联网+政务服务”是指政府面对 “互联网+”时代经济社会基本状况所发生的深刻变化，在服务方面采取相应措施、作出相应调整、形成相应的制度机制和组织体系。“放管服”改革主要实现简政放权、放管结合、优化政府服务这三种目标。二者的耦合性（见图1）主要体现在以下三方面。

图1 ＂互联网＋政务服务＂与＂放管服＂改革的耦合关系

（一）“互联网+政务服务”助推“放管服”改革

“互联网+政务服务”为“放管服”改革目标的实现增添了外在动力。从“互联网+政务服务”的技术优势来看，利用互联网、大数据、云计算等技术搭建的网上政务平台创新了政务管理方式，缩短了政群距离，归还了市场在资源配置中的决定性地位，激发了社会组织与群众对政务的参与热情，有利于实现政府简政放权的目标。“互联网+政务服务”的线上应用简化了烦琐的行政审批程序，网上服务模式有效提升了审批速度与服务效率，提高了公民服务满意度。与此同时，网上政务公开、操作全程留痕，保障了公民的知情权、监督权，创新了监管方式，消弭了政务不透明的弊端。此外，从地方改革实践来看，“互联网+政务服务”在多地试点应用后的便企利民效果非常显著，切实有助于“放管服”改革推进。

（二）“放管服”改革内蕴“互联网+政务服务”创新

“放管服”改革中简政放权的任务目标即要求对政府权力作减法，对市场权力作加法，激发市场活力。政府治理框架，即治理主体、治理机制和治理工具需要通过“互联网+政务服务”的模式对其进行重新架构，对权力进行重新分配。放管结合，创新监管方式的改革目标要求政务公开透明，保障国家权力规范运行。相对以往实现公民知情权、监督权的传统“听证会”“公示板”而言，互联网是目前可较为全面、高效实现公民权利的最重要的一个场域。“互联网+”与政务的结合是改革的核心利器。建设人民满意的服务型政府的改革愿景，要求提升政府为人民服务的现代化水平，国家善治的良性意图需要与当下发达的技术相结合，使政务发展水平与时俱进。

（三）“互联网+”与“放管服”协同提升地方治理能力

“互联网+”思维与“放管服”改革的结合已成为全国许多地区提升地方治理能力的取胜法宝。“互联网+”作为技术支撑和“放管服”改革简政放权的施政理念共同融合了地方政府、市场和社会三方主体，实现了地方政府治理主体的多元化。“互联网+”作为“放管服”改革的重要依托，提升了地方政府的治理效能与科学化水平。“互联网+政务服务”的应用打破了政府“信息孤岛”的困境，实现了数据信息线上移动共享。且大数据的深度挖掘，对政务信息实现了从定性到定量的精细化处理，提高了地方政府治理的科学化水平。通过互联网平台的创新监管，实现了政府内部监督与外部监督的结合，有利于政府官员履职尽责，地方政府治理法治化水平的提高。

三、我国“放管服”改革实践的现有模式

（一）“放管服”改革的总体现状

从简政放权实绩来看，我国对企业资格准入制度和商事制度的改革激发了市场活力。2013年全国十二届人大一次会议记者会上，李克强总理提出实现本届政府任期内把国务院部门实施的1700多项行政审批事项减少1/3；到2017年上半年，国务院各部门已经取消、下放了40%以上的行政审批项目。由《2018全球营商环境报告》数据可知，我国营商便利度在2017年至2018年的全球排名中提升了34位。

从创新监管方式来看，中央积极推进机构改革来促进“放管服”改革向纵深发展。2014年国务院印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》对“强化市场监管行为”“健全社会监督机制”等内容进行了明确的规定，创新了市场监管方式，保障了市场公平竞争。

从优化服务效果来看，线上线下结合紧密，涵盖服务内容广泛，办事效率提升，贴近公众诉求，已总体实现优化服务的效果。但是，由于我国各地区经济发展水平不同、市场开放程度以及政府的财政实力不同，使得全国“放管服”改革情况千差万别，企业和民众的获得感也有较大差异。

（二）“放管服”改革的典型模式

从目前“放管服”改革的地方实践来看，可作为改革示范样本的有安徽省的“两单一表三配套”改革、江苏省“不见面审批（服务）”改革和浙江省“最多跑一次”改革。（如表1所示）

表1 “放管服”改革典型模式比较分析

1.安徽模式：“两单一表三配套”

安徽省把构建省市县乡四级政府权责清单体系作为改革的突破口，从2014年起，制定了省级政府权力清单、责任清单，市县政府权力清单、责任清单，乡镇政府权力清单、责任清单；印发了《安徽省政府权力运行监管办法》，并制定了与之配套的权力运行监管制度、权责清单运行平台和权力关联清单。在“两单一表三配套”推行过程中，政府为简政放权不断推进行政审批制度改革，为创新监管方式开展市场监管制度改革，为进一步转变政府职能而进行公共资源管理体制改革。

安徽省推进“放管服”改革的特点是：以权责清单为抓手，由点带面，逐步突破。总体上既注重各级政府内部的权责匹配，又强调省市县乡四级政府联动，协同推进“放管服”改革的深化。从效果上看，促进了政府权力精准定位，优化了政府权责配置。公务人员权责意识、服务意识得以加强，政群关系也更加融洽，同时审批制度改革回归了市场的主体地位。其未来的改革还需加强线上政务服务的建设，优化线上、线下政务服务的联动。

2.江苏模式：“不见面审批（服务）”

江苏省为突破“放管服”改革中长期存在的效率困局，首创了“不见面审批（服务）”的改革模式，其具体做法是：以全省统一的网上政务服务平台为抓手，推进集中审批、联合审批、全程代办等提升政府服务效率的做法。首创 “信用承诺制度”，在实现放权的同时创新了政府对企业的监管方式。同时，为营造更便利的营商环境，还首创了“3550”改革，即对企业的开办要在3个工作日内完成，不动产登记要在5个工作日内完结，工业建设项目尽量在50个工作日内获得施工许可证。

江苏“放管服”改革的基本特点在于充分利用“互联网+”技术，通过政务服务网破解效率困局，并通过政策规定倒逼政府改革。从效果上看，其破解了行政审批中多头审批、时效拖拉的弊端、监管制度和监管能力不足的问题，全面实现了审批服务的提速增效，并基本实现全省优化公共服务的目标。但是仍需对政务服务内容细化与标准化，以免政府多级联动的同时出现标准不统一，政出多门的状况。

3.浙江模式：“最多跑一次”

浙江“最多跑一次”是在2014年“四单一网”改革基础上的进一步深化。“四单”是指行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单。“一网”是浙江政务服务网。其主要做法是在以往改革成果基础上以《加快推进“最多跑一次”改革实施方案》作为改革的总指导，政府各级部门明确规定、公示“最多跑一次”事项清单并制定完善的事项办理标准。为贯彻《加快推进“最多跑一次”改革方案》中“功能互补”的原则要求，浙江采取实体办事大厅和网上政务服务相结合的办事方式。

浙江模式是以政务服务网建设作为 “放管服”改革目标的实现载体，在实现“放管服”改革目标的同时也提升了地方治理能力。从效果上看，浙江“最多跑一次”改革实现了“简政放权、放管结合、优化服务”这一系统工程的整体推进，在提高办事效率、提升群众满意度和建设现代化政府方面取得显著效果。但后期在电子政务配套基础设施的建设与促进政府机制体制的改革等两个方面还有进一步提升的空间。

（三）实现地方治理能力现代化的瓶颈掣肘

首先，政府一元化治理方式还未突破。虽然“互联网+”为社会组织、市场主体与普通群众提供了参与公共事务管理与服务的平台，但是由于公民权利意识的淡薄，“互联网+政务服务”推广效果欠佳，群众参与度不够，地方治理主体多元化的愿景还有待努力实现。

其次，地方治理能力受地方原有利益格局、公务人员素质影响。有些地区存在放权放不开或是关键权力不下放的问题。此外，由于地方公务人员文化素质、个人涵养参差不齐，有时受个人主观情绪影响在政务平台发表不当言论或是对群众反馈处理不当，易对政府形象造成不良影响。

最后，不同地域之间地方治理条件仍存在差距。由于我国空间结构的差异，地方相较于中央而言，资源配置水平较低。县、乡、社区治理由于硬件设备的局限，技术难以普及，导致治理能力现代化受区域经济发展水平、技术条件限制。

四、提升地方治理能力的“互联网+”路径

（一）明确“互联网+政务服务”理念

提升地方治理能力的现代化水平，引进“互联网+”技术，需首先明确“互联网+政务服务”的核心理念，即以“人民为中心”的服务宗旨。“互联网+”与政务结合不是二者的简单相加，而是政府职能转变的关键突破口，是从政府管理到政府治理的必经之路，是政府在“互联网+”时代提供公共服务新的逻辑范式。提供政务服务的部门需建立长效的学习机制，不断提高政府公务人员的技术水平、履职水平，不断更新传统的纸质化办公服务模式，树立全新的精准化、人性化的服务模式；建立系统内部监督机制，强化自身服务意识、提高办事效率、降低公共服务成本、不断提升公务人员的公共服务精神，将以往的权力思维转变为服务思维。需要注意的是，不能将地方治理能力现代化的提升都寄希望于电子政务，在一些落后地区还应注重线下政务服务大厅的服务改革，秉承群众“只进一扇门”、“最多跑一次”的服务理念，实现线上与线下的交互促进。

（二）嵌构“互联网+政务服务”内容

“互联网+”与政务服务深度嵌构后可以提供的服务内容是体现地方治理能力的关键所在。为实现“互联网+政务服务”真正为民所用，地方治理能力得到大幅度提升，需注意认真贯彻落实国家关于政府权力清单、责任清单的政策部署，从“互联网+政务服务”可提供的内容上进行全面设计，利用移动互联、大数据、云计算等技术群将可纳入电子政务的事务全部整合纳入，并建立跨部门政务数据信息联通机制，打破地域间、层级间、部门间的信息壁垒。完善相关法律政策，规范数据使用流程，使相关部门之间业务进行线上对接，减轻群众在业务办理上的时间成本和精力成本，减少人民群众、社会组织在业务办理中的“堵点”“痛点”和“难点”，努力打造为企业与公众服务的便利通道，为用户提供个性化、精准化服务。

（三）推广“互联网+政务服务”体验

目前大部分地区政务APP、线上服务建设比较完善，但是被群众应用的比例明显低于商业APP。因此，政府在转变服务方式的同时，有必要通过大众传播媒体与政务服务大厅人工推广等方式对其宣传，号召群众参与，并积极介绍电子政务的业务流程、使用方法，鼓励群众利用电子政务来满足个人业务办理需求。引导并加强市场、社会组织、人民群众的网办意识，定期开展“互联网+政务服务”宣传，增加群众网办体验，营造有利于“互联网+政务服务”被公众熟知与认可的舆论氛围。并可通过民意调查，获悉群众需求，进一步完善“互联网+政务服务”方式，提高服务效率与水平，本着“数据多跑路群众少跑路”的理念提升人民获得感、幸福感。

（四）完善“互联网+政务服务”管理

一是加强专业领导选拔体系建设。根据国家政策要求，选拔技术型专业型领导作为电子政务管理的指挥，不断优化服务系统、健全数据管理、数据保护和政务网的运行维护与监管。二是优化业务人员的录用与培养。在选拔业务人员时注意对专业人才的录用与培养，通过集中培训、轮班培训、定期学习等方式展开全员学习，提高业务人员的技术水平。三是创新政府与社会的合作管理。政府通过向社会组织购买服务的同时，可加强与社会组织的合作，进一步扩展政府购买服务、政企合作的新模式。在确保数据安全的前提下，倡导各地政府与市场主体共享数据资源，鼓励社会组织融入“互联网+政务服务”建设。

（五）跟踪“互联网+政务服务”评价

跟踪“互联网+政务服务”评价是检验群众对电子政务是否满意的一个关键环节，同时也是促进地方治理能力提升的一个反馈过程。跟踪群众对“互联网+政务服务”体验后的评价，设置评价的范围要全面，具体而言可从服务范围、服务制度、服务流程、服务时效等多方面对群众满意度进行访谈或问卷调查。对调查信息进行收集、整理、分析后，对于群众满意之处可作为成功经验继续推广，不足之处应有针对性的改进。与此同时，还应健全地方电子政务绩效评估体系，在政务考核定性分析的基础上增加定量方法，使考核的效果更权威、更具信服力。由此，在外部群众意见反馈监督与内部绩效考核的协同约束下，共同为提升地方治理能力与深化“放管服”改革提供动力。