公众参与立法问题研究

摘 要：近年来，随着政治经济的不断发展，民主化程度越来越高，公民的民主意识也不断增强，公众要求参与到立法活动中的呼声也越来越高。立法最重要的原则就是民主立法，公众参与立法就是民主立法最好的表现形式。公众参与立法是大势所趋，其起源较早，但是发展过程困难重重。近几年，公众参与立法得到了良好的发展，但还有许多有待改进的地方。

关键词：立法；民主；公众参与

一、公众参与立法的理论基础

公元前5世纪的伯里克利时代，“公民大会”是最高的立法机关，全国公民都要参加，这是公众参与立法的雏形。启蒙运动时期，人民主权理论的诞生为公众参与立法奠定了理论基础。17世纪英国政论家弥尔顿在《为英国人民声辩》一文中提出“人民的权力至高无上”、“一切权力的源泉一向是来自人民”[1]的主张，但他并没有明确提出人民主权理论。18世纪法国启蒙思想家卢梭完整系统地阐述了人民主权学说。卢梭认为，广大人民的意志是不可以被代表的，人民的事由人民自己来决定。在直接民主理论视角下，法律是人民意志的集中体现，民众参与立法的过程就是达成共同意志的过程。但是，直接民主理论只适用于小国寡民的国家形态。

在现代法治社会里，法治价值的基础是民主，民主的本质是人民当家作主。在民主法治社会中，立法的基本功能与核心价值在于实现“分配正义”，罗尔斯提出了正义的两原则，即“平等的自由原则”和“机会公平、平等原则和差别原则的结合”。[2]第一原则要求每个人都有平等的权力，享有与他人相同的最广泛的基本自由，第二项原则要求社会、经济的不平等，诸如权力、财富的不平等，只有在地位和官职对所有人开放，并且这种不平等对所有人都有利，特别是对在社会中处于最不利地位的人有利的情况下才符合正义。立法的过程是追求正义的过程，即以公平正义为原则进行利益的分配，通过合理配置权力、设定权力、设定权力义务，建立合理制度来达到社会各层面的利益分配的公平。根据罗尔斯的正义理论，对于那些在社会中处于不利地位的人应给予适当的关注，使人们更为平等。在立法过程中，不掌握立法权的普通公民的利益诉求，尤其是那些利益将受到特定法律影响的利益相关者的诉求，更需得到关注和保护。随着社会结构的变化，人口的不断增长、领土的不断扩张，直接民主并不能适应现代民主国家的需要。现代共和主义民主理论立足于公民民主参与不足的现实问题来构建理论体系。现代共和主义民主理论在继承和超越古典共和主义民主理论的基础上为现代民主制度下公民参与不足之弊病开出了自身的救治之策。二十世纪六十年代，西方传统的民主遭到了质疑，公众不满足于参加有限的、形式的民主选举，此时，参与式民主理论应运而生。卡罗尔·佩特曼教授在《参与和民主理论》一书中较为系统的阐述了参与民主理论的历史和发展过程，强调民主理论的核心是“参与”。参与式的民主理论立足于现实生活去阐释民主，充分强调了“参与”在民主实践中的核心作用。参与式民主强调在宏观代议制民主的基础上引进更多的直接民主因素。协商民主理论兴起于二十世纪八十年代，是参与式民主的新发展。1980年，约瑟夫·毕塞特将“协商民主”作为学术语言使用。协商民主以人民主权原则和多数原则为基础，以理性协商作为公共决策的合法性来源，强调将参与者之间的自由平等的对话、讨论、磋商来提高民主的质量，在对立中求得统一，在分歧中求得共识。作为二十世纪后期重要的自由理论家，哈贝马斯将自己视为是协商民主论者，其认为要求个人自治的理想，构成了人类动力的有价值部分，强调法律领域里公开立法的重要性。协商民主理论把民主参与立法看做是理性公民提出立法理由并加以论证和沟通的过程。协商民主理论强调无论是直接参与还是间接参与都必须给予公民以平等的提出自已见解的机会。协商民主是一种能够有效回应不同文化阶层间核心问题的理论，是一种有效的民主治理形式，是更高层次的民主，它倾向于在公共治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制。协商民主可以为现代公众参与立法寻求理论和实践的依据。

在社会利益多元化的今天，代议制度的缺陷越来越明显，这使得立法越来越远离科学、民主的轨道，无法体现民众的真正利益诉求，此时急需要有另外一种制度来满足民众的利益诉求。社会的发展进步，立法的技术性和专业性要求越来越高，普通民众甚至是立法机关的水平都达不到立法的要求，被委托立法的行政机关拥有立法的权利，导致行政权利无限扩大，这与立法民主背道而驰。此时，民众要求直接参与立法的呼声越来越强烈。于是，代议制与公众直接参与立法相结合的公众参与机制也逐渐进入了立法层面。

公众参与立法是不享有立法权的普通公民参与到立法活动中来，进而影响立法过程以及立法结果的活动。公民通过这种方式来表达自己的利益诉求，使法律的制定一定程度上体现自己的诉求，此时在立法过程中需要国家提供一个平台即公众参与机制。在立法中引入公众参与的机制，除了民主的需求，更是立法本质的内在需求。

二、我国公众参与立法的基本现状

我国正处在社会转型期，一方面是这个时期社会经济结构发生了巨大的变化。随着政治民主的发展，公民权利意识越来越强烈，要求参与到政治生活中的呼声越来越高涨。然而，公民的需求变化使得以前的法律不适应社会的需要，政府在市场化的进程中，也开始凭借公权力追求自身的利益，从而伤害了公众的合法权益。面临着社会越来越突出的问题，中国民众也渐渐以各种方式维护自己的权利，参与公众决策的积极性越来越高。随着经济的发展，社会利益阶层的多样化，我国社会贫富差距拉大，各个社会阶层利益的分化，导致每个阶层有各自的诉求，每个利益阶层为各自的利益进行博弈，各个利益团体为了自身的利益诉求，积极主动参与到立法中来表达自身的利益訴求。

我国公众参与立法实践中存在的主要问题：

第一，立法机关观念存在偏差

我国公民的主人翁意识即公民意识还不是很强，民主意识淡薄，对于政治参与比较陌生。从另一个角度来说，立法机关的思想观念存在偏差导致实践中公众参与立法效果不理想，一些官本位的思想在现代社会中还难以革除，政府主导立法的局面一时还难以打破，公众对政府的立法依赖性还比较严重，主体意识比较淡薄，公众参与立法流于形式深深的打击了公众参与的积极性，公众表达的愿望受挫，最终导致公众参与的热情也日益降温。从公众参与的实际来看，公众参与不足有时受地方经济、地方政策等方面的限制。立法机关观念的偏差

最终导致公众参与成本过高和参与渠道过窄，使得公众参与立法障碍重重。

第二，公民立法提案权制度的缺失

立法提案是指享有立法提案权的机关、组织或人员按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的活动。[3]公民立法提案权制度使得公众直接提案变成可能。公众在不具备专业知识的情况下能提出比较有质量的法案，从而使公众能有效的行使提案权。我国作为人民当家作主的社会主义民主国家，并没有明确规定公民的立法提案权。从世界各国的实践来看，虽然公民的立法提案权运用的频率不高，真正通过这种方式制定和通过的法律不多，但是作为一种民主的象征，多将其写入了宪法和法律。在美国，更对公民提案权设计了配套的制度来方便公民行使该权利。我国长期以来人民民主意识不高的原因之一可能也是因为像这样的人民本应具有的权利却没有法律的明确规定。

三、我国公众参与立法制度的完善

在我国，随着社会经济结构的剧变以及社会利益、阶层的分化，利益群体越来越趋向多元化。相应的，利益主体意识和参与意识都在逐渐增强。在这一背景下，我国的公众参与立法制度应该更快更好的发展起来，这是我国的现实需要，也符合世界发展趋势。当前，我国的公众参与立法制度还存在诸多不足，针对公众参与立法的不足之处，提出以下一些完善建议。

（一）强化公众参与意识

强化公众参与意识，要从两方面着手。首先，提高公众参与意识。随着经济的发展与社会的进步，我国公众的民主意识越来越强烈，公众参与意识也日益提高，但公众真正的权利意识还淡薄，对参与到政治生活中的意识还缺乏主动性。所以，面对着权利不强烈的公众，对于其参与政治生活要加以合理的引导，提高和培育公众参与立法的意识，这个关键就是要加大宣传力度通过教育提高公众的权利意识与法律意识。其次，确立公众的主体意识。提高公众的责任感使其能够主动的参与政治生活。这方面要求公众能够意识自己作为国家一员的权利与责任，能够通过正当、合理的途径来表达自己的诉求，有表达自己观点的强烈愿望。增加对立法的关注与兴趣，通过参与立法活动进而对立法结果产生一定的影响。最后，转变立法者观念。立法者应该真正认识到，公民对立法的知情、参与和监督是公民的基本政治权利，应该得到立法机关的切实尊重，并成为其自觉奉行的立法理念。

（二）建立公民提案权制度

目前，我国法律还没有规定公民提案权制度。然而这种制度在国外已经比较成熟，就我国目前的状况，理想的做法是将其规定在宪法中，然而依照我国的国情，似乎是不太现实。可以考虑在地方的公众参与立法的法规中进行规定。同时对于对专业知识有要求的提案，可以参考借鉴美国的专门的法案起草机构，帮助民众起草法案，调动公众参与的积极性，提高公众参与立法的实效。

（三）明确公众参与立法的范围和方式

法律应该明确公众参与立法的范围和方式，具体从以下几个方面来规定：

第一，明确立法公开的范围

对于公众参与立法来说，立法公开是前提。如果没有对立法内容进行公开，公众就难以真正参与到立法中去。所以，借鉴各国的公众参与立法模式，法律应该明确立法公开的范围，将立法公开扩展到立法的全过程。

第二，明确公众参与立法的方式

我国应该在法律中明确公众参与立法的方式，除了立法法规定的立法座谈会、论证会和听证会以外，还应该明确规定公众可以提出议案、可以对立法公开的事项进行评议。对于我国已经实践过的全民讨论、立法调研和征求专家意见等方式也应该予以明确规定。对这些方式，应该特别注意规定公众和立法机关各自的权利义务。

（四）完善信息反馈机制

公众参与立法的信息，应该及时的反馈给立法机关，让立法机关了解公众的利益诉求，同时立法机关对于公众反馈来的观点，也应该及时的给予答复和解决。这样的信息反馈机制能够在公众和立法机关搭建信息互动的桥梁，使公众参与的质量得以提高。

参考文献

[1][英]弥尔顿：《为英国人民声辯》，商务印书馆1958版，第165页。

[2][美]约翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社2001年版。

[3]汪全胜：《制度设计与立法公正》，山东人民出版社2005年版，第192页。

作者简介

董连荷（1992.7），女，汉族，山东烟台人，西北政法大学刑事法学院2016级硕士研究生，法学理论专业，研究方向；法理学。

（作者单位：西北政法大学）