农村低保“福利依赖”现状调查与分析——基于对库车县农村低保群体的调查

甘晓成 帕丽旦木·布尔汗

最低生活保障制度(以下简称“低保制度”)在扶贫攻坚战中发挥着重要的兜底作用，但在实施中却衍生出贫困群体对低保的福利依赖问题。低保福利依赖是指城市中有劳动能力的部分低保人员不愿意参加政府和社会提供的技术培训、不愿意接受提供的就业机会，而长期依赖政府提供的低保福利过日子的现象。①低保“福利依赖”现象不仅浪费可能的劳动力资源，加重政府的财政负担，同时会产生社会不公平情绪，引发社会矛盾。南疆农村低保制度衍生的福利依赖问题的程度如何？福利依赖的成因是什么？针对不同的福利依赖程度，如何在实施退出政策时分类做工作？习近平总书记指出，“调查研究是谋事之基、成事之道”。带着这些疑问，笔者深入南疆库车县某乡镇调查，以期基于调查基础上，提出缓解低保制度中的福利依赖的建议，为改进全疆低保制度，扶贫攻坚战略的实施建言献策。

一、调查情况简介

笔者于2017年11月份对新疆库车县X乡镇A、B、C三个村进行低保福利依赖情况开展实地调查。调查采用“随机”式入户调查、与低保工作人员和村书记等有关人员进行访谈、座谈等方式。共发放调查问卷200份，回收有效问卷162份。调查享受低保人数200人，低保政策执行干部7人。从样本分布情况来看，61个样本，占比37.65%，分布在X乡镇A村，23个样本，占比14.20%，分布在X乡镇B村，78个样本，占比48.15%，分布在X乡镇C村，主要调查对象集中在自治区级贫困村C村。

调查问卷设计，充分考虑被调查低保户对调查问卷的理解能力，在不影响调查宗旨的情况下，问卷内容涉及原则为简单易懂。调查问卷主要由“家庭经济困难的原因、主要解决的困难、收入来源、主要生活支出、得到的低保金额、低保金能否保证基本生活、是否主动退出低保”等内容组成。

二、库车县X乡镇低保“福利依赖”现状及问题调查

库车县X乡镇位于县城南，总人口3.3万人，其中维吾尔族占99.6%，辖区面积147.6平方千米，距县城40千米，下辖25个村。X乡镇有耕地面积115100亩，村民小组112个，比起库车县其他乡镇人口较多。该镇有1606户贫困家庭，总人数为5863人，1086户低保家庭，总人数为2196人。

(一)低保群体的性别和年龄构成

表1 低保群体的性别与年龄分布情况

如表1所示，被调查的162个低保群体中男性有82个，占总人数50.6% ；女性有80个，占总人数49.4%，男女性别分布基本上是平衡的，从侧面反映出低保界定对象标准没有男女性别不平等问题。

被调查的低保群体主要以18周岁以及以上的农村居民为主。调查发现，被调查者中最低平均年龄为17岁以下，而年龄最高者为95岁。其中，17岁以下的人数占10.5% ；18～30岁的人数占13.6% ；31～43岁的人数占11.1% ；44～56岁的人数占13.6% ；57～69岁的人数占23.5% ；70岁以上的人数占27.8%。18～55岁工作年龄段的有52人，占32%，其中有劳动能力的人占27%。在调查样本中有27%的有劳动能力，年龄尚未达到退休的人员不应该享受却享受着低保带来的权益。从年龄、健康特征的角度来看，与年龄较高的农村低保受助者相比，农村最低生活保障制度在农村低保受助者中所产生的“福利依赖”效应较为明显。这部分人群有劳动能力，正处在劳动时间内，找工作的意愿却不强烈。农村最低生活保障制度不仅没有促使这些年轻的劳动力进入劳动力市场，反而在一定程度上产生了消极作用。事实上，17岁以下、56岁以上人数占61.8%，这部分人群既没有劳动能力也没有抚养人或者抚养人、赡养人没有能力养他们。他们是农村中的弱势群体，是真正需要低保政策扶助的人群。

(二)低保群体的文化程度

表2 低保群体的文化水平分布说明

根据调查，“农村低保”的低保群体受教育程度平均水平较低，许多人的文化程度大多集中在初中和小学水平。具体而言，在所有的调查对象中，小学水平有71个人占43.8% 、初中水平和文盲的各有38个人占23.5% 、高中(中专、大专、技校)水平的有14个人占8.6% ，大学本科学历的只有1个人占0.6% ，由此可知库车县X乡镇的总体学历水平很低。由调查数据可以看出，有67.3%的人口文化水平处在小学阶段或者小学以下水平。这也可以从侧面反映出，农村人口普遍较低的文化水平是导致农村经济贫困、收入水平低的重要原因。摆脱贫困最重要的一点就是农村贫困人口自身的发展能力要好，而这个发展能力又是和教育程度密切相关的。文化程度的提高意味着人的发展能力和综合素质的提高，因此，低保群体想要摆脱贫困，最根本是要提高自身文化教育水平，提高贫困人口的发展能力，进而脱离贫困。

(三)低保群体对低保金作用的评价

表3 低保群体评价低保金对家庭生活的作用

根据调查，表3所示，虽然现在低保金额并不太高，但是从被调查低保户的回答来看，这份补助能够看作是至关重要的钱，回答“减轻家庭负担”的被调查者有65个人，占40.1%；回答“能够大大改善生活状况”的被调查者有84个人，占51.9%。表3所示，首先关注的是被调查低保群体对低保制度的总体评价是，有将近103个人占63.6%的低保户表示“完全能够”；另有46个人占28.4%表示勉强满意，但认为低保制度还是需要完善，只有占8%的极少数人不能满足。这表明低保实施效果，起到了一定的保障作用，低保领取者总体上还是维持了较高的满意度。但同时也表明低保群体对于社会福利并没有过高期望，容易得到心理满足。低保金水平没有对低保对象的就业造成负向激励效应。②

(四)低保群体主动退出低保的意愿分析

低保制度建设是逐步推进的，低保群体基本上没有主动退保的概念，一般的低保群体也有属于支出型贫困的，即生活中暂时因为家庭成员患病或者发生变故而导致家庭基本生活而不能维持，被吸纳进入低保行列，当家庭中的危机解除后，这类人群因为想继续享有低保资格所带来的附加福利而不愿意退保。

表4 低保群体主动退出低保的意愿分析

第一，退出低保的意愿度表4显示，对“什么样的情况下会主动退出低保”的问题，有54个人(占33.3%)提出，不知道也许不会主动提出退保，被调查的低保群体中有31.5%的人还是选择找到稳定工作后，能够养活自己才退保；有41个人(占25.3%)提出家庭收入超过低保标准时再退出低保福利。通过调查表明，56.8%的低保被调查者在收入超过低保或有稳定工作时有意愿退出低保。这也为我们纠正了一直以来存在的固有印象，认为所有的低保群体都想占便宜，都想一直享受低保政策。

33.3%的低保被调查者存在低保投机心理，只有9.9%的低保被调查者坚定依赖低保。这个调查结果给我们启发，低保群体对低保福利依赖的程度是大相径庭的，要对低保群体进行分类管理，分类采取不同的工作方法减少低保群体对低保的依赖。对于9.9%低保坚定依赖者，一旦达到退出低保条件，要启动强制退出机制，多做工作，监督更严。对于33.3%低保投机者要加强监管，防止投机。在监督过程中，应采取主管部门、群众一起监督的办法。主管部门应定期进行抽查，确认最低生活保障对象是否还符合享受该项权利的条件。③

对于56.8%能主动退出低保者，按一般工作程序办理退保，作为榜样表扬宣传，让这些低保群体明白保障的最终目的是不再受保障，使其充分感受到自谋生路，被尊重、个人价值被承认的快乐，同时又为投机者和硬性依赖者树立榜样，扩大自食其力光荣的影响，建立良好的低保退出风气。

(五)低保群体的主动就业意愿分析

就业不仅关乎生存，而且关乎所有劳动能力人的人格尊严。低保制度依据人格公平原则提供保障④，就业以一种更积极主动的方式实现了人格尊严。笔者与低保群体和村干部访谈发现，低保群体的主动就业意愿不强烈，村干部给他们联系企业就业或公益性岗位，80%的低报对象不愿意去，村干部要反复给其做思想工作，督促其就业。低保群体认为他们从事的工作收入一般较低，仅略高于低保标准的范围，还要辛苦工作，不能解决家庭生活中的所有困难，因此仍然希望继续享受低保待遇，不愿退保，不愿就业。这反映出低保制度退出机制的宣传和实施力度不够，低保群体的自我谋生意识太弱，尽管工作的收入和低保的收入水平相当，但工作的收入是自己用劳动的努力得来的，虽然工资收入不高但体现了作为一个有劳动能力的人格尊严，并且它也孕育了未来可以通过自己的劳动赚取更多收入的希望。

低保群体的主动就业意愿弱，根源在于通过劳动自我谋生意识弱，在短时期内难以单纯通过做思想工作的方式改变，要以督促为主要手段，辅之做思想工作，督促低保群体按时工作，从长期看，不但要改变低保群体的生存意识，还要通过教育培训、不断实践提高其生存能力和发展能力，才能提高低保群体的就业意愿。

三、库车县农村低保制度福利依赖问题调查结论及建议

最低生活保障制度在扶贫攻坚战中发挥着重要的兜底作用，但在实施中却衍生出贫困群体对低保的福利依赖问题。低保“福利依赖”现象不仅浪费可能的劳动力资源，加重政府的财政负担，同时会产生社会不公平情绪，引发社会矛盾。通过调查库车县农村低保制度“福利依赖”现状，笔者以为，“低保即安”的心理是导致低保群体倾向于福利依赖的重要因素之一。低保群体对低保进入、退出制度了解非常少，基层政府应加大对低保制度的宣传力度，特别是对退出制度的宣传，让低保群体有退出危机感。低保群体分为主动退出低保者、低保投机者、低保坚定依赖者。所以要对低保群体分类管理，减少低保群体对低保的依赖。

一是 17岁以下、57岁以上人数占调查总数的61.8%，这部分人群既没有劳动能力也没有抚养人或者抚养人没有能力养他们。他们是农村中的弱势群体，是真正需要低保政策扶助的。

二是有67.3%的低保对象文化水平处于小学及以下水平。从长期看，摆脱贫困最根本的途径是教育培训，提高低保群体的文化水平，最终提高低保群体的自我谋生意识、生存能力、发展能力。短期内要以督促为主要手段，辅之做思想工作，督促低保群体就业。

三是低保群体对于福利并没有过高期望，容易得到心理满足。这种“低保即安”的心理使他们倾向于福利依赖。低保群体对低保进入、退出制度了解非常少，低保政策的实施者应加大对低保制度的宣传力度，特别是对退出制度的宣传，让低保群体有危机感，让他们明白，低保不是永久的，要有自谋生路的压力和计划。

四是按照低保群体对低保的依赖程度由轻到重，可以将其分为三类，主动退出低保者、低保投机者、低保坚定依赖者。要对低保群体分类管理，减少低保群体对低保的依赖。对于低保坚定依赖者，一旦达到退出低保条件，要启动强制退出机制，多做工作，监督更严；对于低保投机者要加强监管，防止投机；对于主动退出低保者，按一般工作程序办理退保，作为榜样宣传。

注释：

①周昌祥：《低保福利依赖及其对策研究》[J]，《中共福建省委党校学报》，2006年第5期，第43～47页。

②马爽：《城市低保对象求职行为及其影响因素研究》[J]，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2017年第5期，第183～194页、第199页。

③朱一丹，金喜在：《我国城市低保福利依赖问题及对策探析》[J]，《东北师大学报》(哲学社会科学版)，2014年第6期，第74～79页。

④李寿荣：《论城乡居民最低生活保障制度的公平原则》[J]，《新疆社科论坛》，2014年第2期，第78～82页、第92页。