英国政府开放数据的实践及启示

摘 要 英国是世界上政府数据开放程度最高的国家，论文以《英国开放政府国家行动计划2016-2018》为例，对其进行介绍和分析，认为我国政府数据开放可以借鉴英国的成功之处，并从制定完善的开放数据政策体系，加强政府数据平台建设，积极鼓励社会各界参与，以用户需求为导向四个方面进行了分析，以期对我国政府及公共图书馆数据建设有所启示。

关键词 英国 政府数据 开放数据

分类号 G259.561

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2018.09.018

Abstract UK is the country with highest level of open government data in the world. Through introducing and analyzing the commitments based on UK Open Government National Action Plan 2016-2018， this paper provides some references for our country through exploring its open government data practice cases. It makes some suggestions for our government and public libraries， including establishing complete open data policy system， strengthening the construction of government data platform， encouraging all sectors of society to participate， and to be more user-oriented.

Keywords UK. Government data. Open data.

英国是政府数据开放的先驱和领导者，同时也是世界上政府数据开放程度最高的国家。万维网基金会2016年发布的《开放数据晴雨表》（Open Data Barometer）显示，英国的政府数据开放得分以近满分位列全球第一，加拿大和法国仅随其后，中国则以总得分20分（百分制）[1]排在71位。可以看出，我国政府在数据开放层面和发达国家相比仍有很大差距。因此，本文通过分析英国最新政府开放数据政策《英国开放政府国家行动计划2016—2018》 ，总结经验，以期为我国政府开放数据的实施提出建议。

1 英国政府开放数据政策概述

在政府数据开放层面，英国政府作出了积极努力。早在2010年，英国首相卡梅伦就提出希望英国政府成为世界上最具开放性和透明性的政府。2011年9月，启动第一个开放政府国家行动计划，聚焦改善公共服务及更有效地进行公共资源管理方面[2]。2013年至2015年开展第二个开放政府国家行动计划，在反腐败、受益所有权、信息基础设施建设以及提高援助、地方当局的透明度等领域做出了21条承诺[3]。

目前，英国发布的政府开放数据相关政策主要有《迈向第一线：更聪明的政府》 《联合政府：我们的政府计划》 《英国政府许可框架》 《开放政府伙伴关系英国国家行动计划 2011—2013》 《2011秋季声明》 《促进增长的创新与研究战略》 《公共部门透明委员会：公共数据原则》 《开放数据白皮书：释放潜能》 《开放标准原则》 《开放政府伙伴关系英国国家行动计划 2013—2015》 《抓住数据机遇：英国数据能力战略》 《G8开放数据宪章英国行动计划2013》 《身份管理与隐私原则》 《英国开放数据路线图2015》 《地方政府透明行为准则 2015》 及《英国开放政府国家行动计划 2016—2018》。其中，《英国开放政府国家行动计划 2016—2018》 将是本文解读分析的重点政策。

2 《开放政府国家行动计划2016—2018》核心内容及概要

《开放政府国家行动计划2016—2018》（Open Government National Plan 2016—2018， NAP）是英国成为共同创立开放政府合作伙伴（Open Government Partnership，OGP） 以来的第三个开放政府国家行动计划，该计划在第二个国家行动计划的基础上，作出13个承诺，具体内容如下。

（1） 关于受益所有权。承诺公开登记已在英国拥有或购买房产，或承包英国中央政府契约的国外企业的受益所有权信息。这项工作由商业部、创新和技能部领导实施，参与者包括内阁办公室、mySociety项目、自然资源治理研究所、倡议组织ONE、开放数据研究所等部门和机构。

（2） 关于自然资源透明度。主要是与相关机构合作，加强企业在石油、天然气及矿产销售方面对政府的公开程度，同时致力于采掘业透明度行动计划（EITI）欧盟指令的实施以及全球报告标准范围的探讨。由商业部、创新和技能部、能源和气候变化部、财政部、金融行为管理局和国际发展部共同领导实施，自然资源治理研究所、ONE、牛津饥荒救济委员会等参与。

（3） 关于反腐败战略。與民间社会共同协商、制定新的“反腐败战略”，确保议会对执行进展的问责制。政府的所有部门内阁办公室和内政部的领导下实施该战略，同时，债券反腐组织、信息自由运动、国际预算伙伴关系、mySociety项目、自然资源治理研究所等机构也将参与实施反腐败战略。

（4） 建立反腐创新中心。其用意在于联合社会创新者、技术专家和数据学家，与执法部门、企业和民间社会合作进行创新反腐。该中心由内阁办公室（政府数字服务） 领导实施和管理，国际发展部及外交部其他国家政府、奥米迪亚网络、路透社等参与建设。

（5） 关于开放承包。2016年10月，皇冠商业服务公司开始在运营活动中执行开放承包数据标准（Open Contracting Data Standard，OCDS），并从高速铁路项目“High Speed Two”开始，将该标准应用于重大基础设施项目。开放承包参与对象包括所有政府部门，以及信息自由运动、英国志愿组织联合会NCVO、开放合同伙伴關系、开放数据研究所等相关机构。

（6） 关于授权数据。政府计划收集拨款方面更为详细的数据，这与360标准一致。此外，内阁办公室的拨款效率计划将在设计和奖励水平上公布更详细的政府补助支出数据。公开数据的数量和类型将在与数据提供者协商后确定。此项授权工作由内阁办公室领导实施，并对所有给予政府部门的拨款进行监督，NCVO、开放数据研究所也将参与管理。

（7） 关于选举数据。主要是与政府、议会和民间社会有关各方合作，制定一个公用数据标准，以便更快更有效地通报英国的选举结果，并制定计划，让选举管理人员自愿采纳该标准。该标准制定工作由各地方政府协会领导实施，下议院社区和地方政府部门配合实施，民主俱乐部、mySociety项目、开放数据研究所参与。

（8） 关于增强透明度要求和修订信息自由法实践守则。其目的是保障公众利益，改进信息自由（FOI） 行动。这项工作由内阁办公室领导实施，参与者包括所有政府部门，以及信息自由运动、mySociety项目、开放数据研究所。

（9） 关于识别和发布核心数据资产。其意义和作用在于建立高质量的国家信息基础设施，使政府数据更安全，更易查找、存储和访问。这项工作由内阁办公室（政府数字服务） 负责领导实施，参与者包括所有政府部门、mySociety项目和开放数据研究所。

（10）在让数据用户参与开放数据方面，主要通过与当前和潜在的数据用户进行积极而广泛的合作，确保政府工作的现代化，并加强数据资产的管理，提升其可用性。这项工作也由内阁办公室（政府数字服务）负责领导实施，参与者包括所有政府部门、mySociety项目和开放数据研究所。

（11） 在更好地利用数据资产方面，鼓励和支持政府部门利用数据驱动技术制定政策和提供服务，促进开放数据在经济和民间社会中的利用。这项工作由内阁办公室（政府数字服务）和国家统计局共同负责，参与者包括所有政府部门、mySociety项目和开放数据研究所。

（12） 在GOV.UK平台建设方面，对数字咨询工具进行机会评估，为政府内容提供API，并提供每个发布页面的完整版历史记录。该项工作由内阁办公室（政府数字服务） 领导实施，参与对象包括所有政府部门，以及一些民间社会组织、自然资源治理研究所、开放数据研究所。

（13） 关于开放政府改革的合作路径。主要通过与英国各地政府、议会和民间社会的合作，来确定、制定、执行强有力的开放政府承诺。这项工作由内阁办公室及参与机构共同实施，参与对象包括英国政府部门和英国议会在北爱尔兰的执行委员会，苏格兰政府和威尔士政府及北爱尔兰议会，苏格兰议会和威尔士议会。英国开放政府网络、NCVO等平台提供技术支撑。

3 《开放政府国家行动计划2016—2018》报告解读与分析

从上述《开放政府国家行动计划2016—2018》核心内容及承诺可以发现，英国政府数据开放的责任机构非常明确。总体上看，内阁办公室（政府数字服务）是NAP数据开放的“领导实施机构”，负责总览大局，统领协调各部门。“其他参与机构”包括政府部门及其他公民社会组织、私立机构、工作团体、多边机构等。各个机构各司其职，分工明确，彼此间互相配合，有助于英国政府数据开放项目的顺利实施。同时，NAP强调以公民利益为重，要对公民作出更负责任的回应，最大限度地利用公民、社会和企业的才能与专业知识，为他们创造更好、更强大的社会环境。

英国政府在NAP中也表态，要致力成为历史上最透明的政府，因此政府数据的开放就显得尤为重要。在NAP行动计划中，创新部分包括了领导世界反腐败斗争、公共资金的使用、改善选举数据的收集和发布方式、改进《信息自由法》 的运作来提高信息的透明度、投资国家信息基础设施、利用GOV.UK平台提高政府的参与度以及扩大民间社会的参与度。本文将对部分核心内容进行重点分析，以期为我国政府数据开放提供一些有益借鉴。

3.1 关于识别和发布核心数据资产

为了进一步保障政府数据的安全，使数据的查找、储存和访问更加便捷，英国政府计划建立高质量的国际信息基础设施。自2010年data.gov.uk门户网站推出以来，英国政府已开放了超过27 000个数据集。但就目前状态而言，英国政府对数据的搜索和利用仍比较困难，因为绝大多数的政府数据仍处在组织孤岛状态中，这些孤岛的维护不但成本花费高昂，而且效率低下，导致用户对目前公开的数据在形式、质量和及时性方面并不满意。同时，政府间的数据发布流程也不符合标准模式，可能会造成政府数据的重叠。

为了解决上述问题，英国政府提出的解决办法是完善国家信息基础设施，从而确保社会各部门组织及个人可以获取、利用并完善数据；同时为了提高政府数据的质量，对收集数据进行整理和改进，利用APIs进行数据查询，并支持批量下载；对现有的开放数据基础设施进行审查，并与数据用户进行交流沟通，及时更新开放数据架构，以确保满足用户的需求。对于核心数据的开放，英国政府计划建立一个开放的国家级存储器，对于数据资产进行统一保存管理，即使日后在数据拥有权方面发生改变，数据的开放和使用仍不受影响。

3.2 让用户参与勾画开放数据的未来

该条承诺主要体现了英国政府与数据用户的合作意识，无论是现有还是潜在的用户，在制定政府数据计划和开放数据议程中，政府都会认真听取用户的建议，把他们的期望放在首要位置，以确保政府工作满足用户的需求。自从第一个“OGP国家行动计划”以来，英国就意识到与数据用户交流的重要性。从交流中得到的信息反馈，让政府知道了用户需要的数据是哪些，从而有针对性地将有限的资源集中使用在最迫切需要的领域，进而促进政府数据的优先开放。但是，一些价值比较高的数据集尚未实现免费开放，这也是英国政府在数据开放获取道路中需要解决的问题。除此之外，开放数据的质量和可靠性也关系着政府制定数据计划以及建设现代化数据基础设施的能力。目前，英国政府通过修订《信息自由法》 和实施《公共部门信息再利用条例》 开辟了大量政府数据集，主动拓宽了数据访问的路径，同时强调公民具有申请公开数据的权利。

为了让用户更好地参与勾画开放数据的未来，尤其是目前仍未使用政府数据却从中受益的用户群体，英国政府为他们提供了参与机会，进一步加强数据使用，使活动的涉及对象逐步增加为所有政府数据的持有者和用户，同时，为了保证公平性和公开性，政府所进行的讨论以及最终做出的决策都必须确保透明性。

3.3 更好地利用数据资产

自首次“OGP国家行动计划”以来，英国政府在开放政府数据的平台建设方面取得了相当大的进展。随着数据量的增多，如何管理数据资产，如何让用户更好地使用数据，成为英国政府亟待解决的问题。数据门户网站data.gov.uk的产生推动了创新应用程序的开发，提升了政府公共服务的能力，提供了公共服务方式的新思路。英国政府接下来的目标是提供更高质量的数据，来推动服务的改进、经济的增长以及提高数据的透明度。为此，需要完成数据基础架构并积极与数据用户接触，了解他们对开放数据的需求，除此之外，还需克服法律和组织机构上的障碍，避免某些公共部门因利益关系而拒绝公开数据造成的数据使用损失。因此，英国政府提出了以下期望：加强政府对数据的利用，以此指导政策和经济决策，并不断提高数据质量；建设更好的跨政府平台以改善公民服务；将高质量的数据应用于社会和经济的创新；让民间团体、企业和大型机构更易获得开放数据；明确道德和法律框架，从而更好地利用政府数据赢得公众的支持。

3.4 开放政府改革的现行合作路径

目前，通过与英国各地政府、议会和民间团体的合作，OGP已经成为一个满足政府现行对话、合作和改革需求的关键性平台。实践证明，OGP有助于启发与激励政府和民间社会在英国开放政府改革方面的合作，但同时也存在着一些问题。由于以2016—2018年作为行动的时间阶段，有限的时间意味着可能会造成部分目标难以完成，甚至计划中的某些行为可能呈现阶段式的爆发，而非持续性的进行。此外，OGP与其他机构之间还存在彼此功能重复的矛盾。因此，英国政府希望在OGP已有的成功经验基础上，解决上述问题。英国政府认为，作为开放政府的受益者，公民和社会是实现转型的关键。为此，把OGP打造成为一个进行持续对话、合作与政府开放改革的平台，并与越来越多的公民、民间社会组织和公共机构建立伙伴关系就尤为重要。具体来说，就是把NAP作为一个滚动计划来处理，在其有效期内开发和添加新的承诺；继续在英国（包括威尔士、苏格兰、北爱尔兰） 政府、议会和其他公共部门之间进行协作；扩大与民间社会和公民的接触渠道，确保将工作重点放在最关键的问题上；不断与民间社会和公民进行交流，就开放政府的进展开诚布公，共同确定开发和实施新的改革措施。

4 英国政府开放数据政策对我国的启示

4.1 制定完善的开放数据政策体系

完善的法规政策是保障政府数据开放的关键。作为世界上政府数据开放程度较高的国家，英国已经建立了较为完善的政府开放数据政策法规体系。具体的法律法规主要有《信息自由法2000》 《自由保护法 2012》 《公共部门信息再利用条例 2015》 《环境信息条例 2004》 《数据保护法案 1998》 等[4-8]。相较而言，当前我国政府数据开放政策方面最大的问题是缺少具体的、操作性强的微观政策[9]。虽然我国已发布了一些相关政策，如《政府信息公开条例》 《促进大数据发展行动纲要》等，但这些只是涉及到政府开放数据的内容，而并不是专门的政府开放数据政策[10]。因此，我国当前亟需制定专门的政府数据开放政策，特别是一些比较具体的政策，尽可能细化到开放数据的各个微观层面。只有在国家层面完善相关法规政策，从政府顶层设计出发，各地方政府及各部门的数据开放才会拥有制度的保障和法律的支持，才能做到真正的数据开放。

可以预见的是，政府在计划进行数据开放时会涉及到多种领域，出现许多意料之内或之外的问题。这与作为公益事业单位的公共图书馆的服务对象多元化有一定的一致性，加之图书馆拥有的丰富馆藏和服务经验，将其作为数据开放政策实施的先行试验基地是有一定可行性的。同时，图书馆长期与学术界、出版界、企业界就信息资源中所涉及到的图书馆著作权、法律法规进行博弈和权益梳理，善于维持权益平衡[11]。因此，图书馆也可以发挥自身的优势，从而协助政府制定政策的顺利实施。

4.2 加强政府数据开放平台建设

2010年1月，英国政府正式使用开放性数据门户网站“Data. Gov. Uk”，公开政府数据及数据集。从英国政府开放数据策略中可以看出，从国家层面建立一個透明度高、可用性强且利用率高的数据开放平台，对政府数据开放与推广具有十分重要的作用。目前我国缺乏国家层面的政府数据平台，只有一些经济发达的省市建立了自己的政府开放平台，例如广东省政府数据统一开放平台、上海市政府数据网、北京市政务数据资源网等。而一个统一的平台有利于打破不同部门与阶级之间的信息壁垒与组织孤岛，同时避免由于数据格式和流程发布的多样性导致信息内容的重叠[12]。

目前，我国正在建设国家政府数据统一开放平台，并计划于 2018 年底前完成，许多地方政府的数据开放平台也在筹划或建设中。图书馆拥有丰富的馆藏资源，并长期致力于文献信息的保存、元数据的加工与检索、数字信息资源的相关研究与实践，在这些方面积累了丰富的经验。因此，图书馆可以利用这些经验来帮助政府进行数据开放平台的建设，尤其在开放平台的功能设计及数字资源的管理与检索等方面，为我国政府数据开放平台的建设提供相关建议。有条件的图书馆甚至可以构建一个实验性的政府数据开放平台，以供有关部门参考。例如，中国国家图书馆参与国家社会科学基金重大项目“面向国家大数据战略的政府数据开放共享对策研究”，负责我国国家政府数据统一开放平台的功能设计以及实验平台的建设[13]。

4.3 鼓励社会各界积极参与建设实践

由前文可知，英国政府在进行数据开放时，除领导机构由本国政府部门担任外，其他参与者涉及范围较广，包括其他公民社会组织、私营部门、工作团体和多边机构等，例如mySociety项目、自然资源治理研究所、路透社甚至其他国家政府，多方参与合作形成了“政产学研用”的良性循环[14]。我国制定政府数据政策并付诸开放实践时，也可借鉴其有益经验，鼓励社会力量参与，同时充分调动社会公众的参与性，让公众了解政府的开放数据工作，在成为政府数据的使用者的同时，也担任监督者，监督政府开放数据的质量和服务。

政府数据开放的目的在于数据利用，只有让社会公众了解政府数据开放，参与到数据开放中去，才能真正实现政府数据开放的社会效益。因此，图书馆在鼓励社会各界参与数据开放方面要起到带头作用，采取措施进行政府法律法规、政策的宣传与推广，具体可以涉及到政府数据开放、国家安全、隐私或个人信息保护等。同时，向公众宣传政府开放数据的概念、背景、价值与意义等，强调政府数据开放与国家经济发展及个人生活的关系，从而增强公众对于数据开放的支持与认同。具体宣传方式可以根据图书馆的规模、位置以及主要读者受众群体进行灵活变动。例如，利用电子屏滚动播放信息、在展厅设立宣传点、免费提供数据开放知识宣传册、定期举办论坛讲座，还可利用微博、微信公众号等新媒体方式进行宣传。

4.4 以用户需求为导向

让数据用户参与开放数据的未来，不仅可以直观了解用户的需求，从而使开放的数据更有针对性，提高数据的利用效率，而且可以增强政府开放数据的质量，达到政府开放和数据价值双赢的局面。以用户需求为导向，首先需要明确用户的需求是什么，只有在了解用户需要什么样的数据的情况下，政府才能有针对性地提供信息。关于如何获取用户的需求信息，我国一些发达地区例如北京、上海等已经在相关政务网站上发布关于政府数据需求情况的调查问卷，但这些调查问卷也存在着一定的问题[15]。一方面，由于渠道的单一性导致问卷样本数量较少，无法真正反映大多数用户的需求；另一方面，调查的周期较长导致用户的需求无法及时满足，继而又产生新的需求，问题总得不到解决。因此，在用户需求调研方面，建议由专业机构实施，既降低政府自身工作压力，又能节约时间，在较短时间内掌握民众对于政府数据的真正需求。

图书馆在进行数据开放时，也应事先做好调研工作，尽可能地满足读者的需求。2013年，中国科学院国家科学图书馆在昆明组织召开了国内首次机构知识库学术研讨会。这次会议的主题是如何积极实践机构知识库，并围绕中文机构知识库建设与服务的发展战略、具体实践、政策机制与未来挑战等内容进行交流，同时首次发布了全国范围机构知识库建设情况的调查和机构知识库用户的态度与需求调查[16]。这项举动对于数据与科技信息的开放获取具有重大的意义。国内一些图书馆在对受众读者的需求进行调研后，推出了相关数据开放服务。比如上海图书馆于2016年推出家谱知识服务平台，截至2018年春节前夕，已有四批上海图书馆馆藏家谱数字资源上线服务。该项目将经过数字化扫描后的馆藏家谱资源展示在网上，提供基于人、地、时、事、堂号的多维分面浏览平台，并通过建立相关概念间的关联关系，实现了基于概念而非关键词的精确查询，同时以“时间轴”“地图”等可视化的方式为研究者和普通读者提供可交互的数据展示，直观地展示某一姓氏在某一地理空间范围内的分布情况[17]。

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武莉莉 南京图书馆人事组织部副主任、馆员。 江苏南京，210018。

（收稿日期：2017-11-20 编校：谢艳秋，曹晓文）