大连市地方立法的特色性问题研究

吕 茜

辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁 大连 116000

一、大连市注重地方立法特色的意义

(一)有利于提高地方立法质量，弥补立法空白

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”而地方特色是衡量地方立法质量高低的标准之一，没有地方特色的地方立法是没有存在的意义的。由于中央立法和省级法律都只是对相应范围内的一般性问题进行规范，而不能对大连市特有的情况进行针对性的规定，因此注重地方特色的地方立法一方面可以细化上位法的各项规定，使中央法律和省级法律得到更好的贯彻和发展，提高立法质量。另一方面也可以弥补上位法的不足，特殊问题得到特殊的对待和解决，可以极大减少上位法的法律盲区，使大连市的实际问题得到切实的解决。

(二)有利于保障社会和谐稳定，促进经济快速发展

立法是法治的首要环节，它与法治是木本水源的关系，只有立法环节做到科学、客观、切合实际，之后的执法、守法环节才有可能顺利地进行下去。作为各地方最基本的制度设计，立法环节对于法治的顺利实施，社会治理的顺利进行至关重要。因此注重立法特色，提高立法质量，注重立法特色保障了地方法规以地方实际情况为基础，使地方法规与本地的经济发展水平相适应，有利于在保护发展的现有成果的同时，为未来城市的发展指明方向，铺平道路，促进经济的快速发展。

(三)有利于充分利用好大连市的优势条件，促进大连市地方立法

作为全国15个副省级市之一、5个计划单列市之一、全国14个沿海开放城市之一，具有着多重身份的大连，早已享有地方立法权，地方立法历史较长，地方立法经验较为丰富，立法技术也较为成熟。作为东北最大港口城市和沿海开放城市，大连市地方法规应有相应特点，大连具有得天独厚的口岸，及港口、工业、贸易、旅游于一体。作为辽宁省自由贸易区的片区之一，大连市地方法规应紧跟自贸区建设的步伐，随着辽宁省自由贸易区的获批和设立，借助自贸区的有利条件，积极进行产业结构优化调整，加大对外开放程度，提高对外贸易积极性，促进自身经济建设和发展。

二、大连市地方立法的特色性问题现状

(一)大连市已出台的地方性法规概况

为进一步探索大连市立法特色的凸显程度，本文对2011年至2018年有大连市人民代表大会及常委会出台的22部法规条例为样本展开分析，探索近八年来大连市地方立法特色。

下文通过将样本同中央法规条例及省级法规条例相对比，将939条条例分为重复、单纯细化及体现特色三大类。重复条款即为大连地方性法规与上位法条款中文字表述、语义表达及规范内容相同的条款；单纯细化既是地方性法规对上位法作出的某些规定或政策进行更加细致的划分；而体现特色的条款即是“人无我有”的法规条例，是地方性法规相对于上位法的创新性条款。因此我们主要是以体现特色法规占总数的比重来衡量对于地方性法规特色性的凸显程度。

湖北省自然资源地方性法规中各类型条款数量

通过上表我们可以看出体现特色的条款占样本条款总数的47.8%，因此从数量上来看，大连市地方立法特色处于中等水平，立法特色的质量还有较大的提升空间。

(二)大连市特色性立法存在的问题

1.地方特色少。根据上表的统计重复性法规共314条，占样本条款总数的35%，部分样本或是直接将上位法中的法规直接照搬过来，或是做少量文字改动后写入地方法规，或是将多条上位法条款截取部分内容进行重新组合而形成地方法规条款。抄袭程度高，直接导致的就是地方立法特色性不足，造成地方法规脱离地方实际，失去地方立法的“初心”和作用。

2.追求形式忽视内容。对以上22部大连市地方性法规展开分析，我们可以明确的看出大部分法规条例存在追求完整性的趋向，而忽视了地方性法规对上位法进行细化和补充的职能。这样追求形式的做法使法规条例中存在大量不必要条款，造成过多重复的相似的规定，这是对于发挥地方法规的功能作用并无意义和价值，也在一定程度上影响了地方性法规对于特色法规和创新性法规的重视程度。

3.实用性不足。部分法规仍存在深入程度不够，操作性不强的现象。地方性法规的存在意义在很大程度上表现在它能够提高上位法的明确性，使执法者和司法者在法规具体使用过程中有明确的法律支撑。地方性法规难以发挥出其真正的作用，更加给人一种“无用感”，极易造成一种不重视-效果差-更加忽视的恶性循环，这极不利于地方乃至全国的法治建设。

三、增强大连市立法特色的对策

(一)加强立法前的调查工作

在上文中，我们已经谈到，通过立法前的调查活动把握当地社会经济和自然地理状况至关重要，在调查活动中，调查主体，调查内容，调查方式以及调查对象每一环都不容忽视，只有这样立法主体才能更准确地把握当地经济规律，及时有效地了解当地的特殊需求，制定出相适应的地方法规。

从调查主体来看，在以立法机关为主导的前提下，应充分吸引政府、专家智囊团、学校等多元主体参与进来，充分发挥各方主体的优势，也有利于帮助立法机关从多个角度看待某项社会事务，从而使调查活动更加具有科学性和全面性。

从调查内容来看，调查主体应尽力保障调查内容的广度和深度的最大化，这样更有利于立法机关统筹掌握当地发展全局，同时易于发现突出问题。

从调查方式来说，调查主体可综合调查问卷手段、行政手段、听证会等多种手段采集相关的信息，注重第一手资料的收集，保证信息的真实性，提高信息使用率，充分发挥出调查结果的价值。

从调查对象来说，调查主体在抽取调查对象时，一方面，应尽可能增加被调查者的数量；另一方面，要兼顾不同利益群体，听取各方面利益群体的声音。

(二)立法过程中重视法规条例的实用性

从大连市法规条例与辽宁省法规、中央法律的关系是来看，由于大连市法规条例从属于上位法，因此，大连市的法规条例应是对上位法的补充。相较于上位法的一般性，原则性规定，大连市地方性法规应更倾向于大连市实际问题的解决，法规条例应更多的集中在实施性法规上。

因此大连市在立法过程中应当更加注重以“点”的形式对上位法的细化和补充，避免过度追求地方法规的完整性，提高本市法规的可操作性，使其能够有针对性地解决具体的问题。

(三)注重立法队伍建设

加强地方立法队伍建设是推进地方立法、增强立法特色、提高立法质量的一项基础性、保障性工作。党的十八届四中全会《决定》指出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。高质量的地方立法，离不开高素质的立法队伍。没有高素质、专业化的立法队伍作保障，地方立法的质量和效益必将受到很大的影响。地方立法人员的专业化主要是趋向技术层面的要求，重在熟悉地方立法程序和技术规范。要想突出地方立法特色，提升立法质量，地方立法工作人员不仅要熟悉立法程序和技术规范，准确理解上位法的规定，吃透法的精神，还应深入了解当地的具体情况，对地方特色有深刻认识。因此，大连市立法机关应注重对专业立法人才的引进，逐步提高准入门槛，加强职业技能培训，逐步提高立法工作人员的业务能力，同时鼓励立法工作人员增加基层工作经历，深入群众了解当地实际情况。

(四)勇于先行立法

由于各地经济发展水平有高有低，发展速度或快或慢，中央法律及省级法规只能对所辖区域内进行一般性，原则性规定，而不能针对各个地方的不同状况进行特殊性的规范。因此大连市的地方性立法应及时跟上自己经济发展的脚步，当某些事项已经发展的急需立法加以规范的时候，要勇于先行立法。这就要求大连市立法机关要有敏锐和前瞻性的眼光，精选立法项目，敢于进行先行性立法，在巩固发展成果的同时为继续发展奠定制度基础。