基层环境行政处罚在自由裁量权上的把控分析

戴逸凡

福建省永安市环境监察大队，福建 永安 366000

一、引言

自2015年新《环境保护法》实施以来，全国上下在环保执法力度的投入上不断加大，特别是2016年，中央连续开展了一轮又一轮的环保巡视督察，各地环境行政处罚数量快速增长，但其中也暴露出行政处罚在自由裁量权上的把控问题，处之于宽则达不到整改目的，处之于严则影响到地方经济的可持续健康发展。本文以永安市为例，反思这只小麻雀的解剖之法，就当地在环境行政处罚的自由裁量权上如何吃透现状、直击问题及确定对策等诸多方面进行把控分析，并提出意见建议。

二、环境执法力度不弱，“四个配套”夯实监管

(一)当前面临的执法现状

以福建省三明市永安市环境执法为例，2014年至2017年的环境违法案件处罚情况如下表：

永安市2014年-2017年环境行政处罚案件情况

从上表可以看出，自2015年新《环境保护法》和“四个配套办法”施行以来，永安市环境行政处罚案件持续增长。2017年，中央环保督察组对三明市进行专项督察，通过督察前和督察期间采取的各种积极措施，永安市2017年共办理了行政处罚案件65件，处罚金额230万元，案件数量和处罚金额均创新高。此外，从表格也可以看出，为进一步督促违法企业有效整改，自2016年起，通过按日计罚、查封扣押、限制生产、停产整治等“四个配套办法”，纠违数量明显增多，打击违法行为更加有效，执法效能得到长足提升，环境监管工作得以稳步推动。

三、自由裁量颇多掣肘，环境执法面临压力

存在的主要问题有——

(一)多因素影响，立案取证难

一是企业方面，面对经济形势下行压力，大部分企业仅能维持基本运行，想要环保投入却缺乏资金保障，一旦面临环保处罚又可能因企业环境信用问题被金融停贷，诱发更多的社会不安定因素。二是个人环境违法行为执法困难。在一线执法实践中，环境监察人员在对家庭作坊、个人行为和严重违法行为等进行检查时，特别是在处理烧煤矸石污染案件时，经常找不到对象，或者处罚对象以各种借口拒不配合调查，致使调查询问笔录无法进行，案件无法开展调查，最终无法形成案件调查报告。

(二)违法成本高，案执难度大

《中华人民共和国大气污染防治法》修订后，处罚力度进一步增强，虽然有效地震慑了违法排污企业，但在对个人违法行为处罚时，起点10万的处罚额度对多数个人企业来说是重大金额，颇有执行难度。这主要体现在：首先，处罚对象会积极启动听证、行政复议程序，并可能还会出现反复上门哭诉现象，在基层执法人员少、任务重的情况下，极大的增加了执法人员的工作量，占用、浪费了行政资源；其次，个人一般对10万元的罚款几乎缴纳不起，都回避缴纳罚款，因此需移送法院进行强制执行，但是移送后又影响了法院的结案率，法院对接收此类案件颇有异议；再次，部分企业在案件执行过程中出现了企业账目资金面临清算的情况，致使处罚资金无法执行到位。

(三)部门衔接少，案件办理慢

一是公安机关对环境行政拘留和污染环境犯罪办理较少，在办理过程中程序还在不断探索完善之中，显得滞后。二是基层公安办案人员少，要处理110等多条类形治安案件，无法及时处理环境案件。以永安市为例，在市环保局2015年办理移送公安案件中，2件涉嫌刑事案件，3件行政拘留案件，有1件涉嫌刑事和1件行政拘留案件是2015年6月移送到公安机关的，可至2015年12月还未办结。若案件久拖不决，不仅降低了环保行政拘留的威慑力，还容易造成环保执法无力的不良社会影响。[1]

(四)权责不明确，多头管理乱

拥有合法环境行政执法权的主体之间发生碰撞，导致环境行政处罚执行难以进行。[2]以永安市为例，根据《永安市环境保护监督管理“一岗双责”规定》(永委〔2017〕64号)和《中共永安市委机构编制委员会关于划转永安市环境保护局等单位部分城市管理行政处罚权的通知》(永编〔2017〕51号)的文件内容，划出市环境保护局环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，主要内容是：对城区室(场)外公共场所的社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等污染环境行为实施行政处罚。例如，原由环保局承担的建筑施工噪声的行政处罚权已划给城管局，但在实际情况中，当建筑施工单位出现噪声超标扰民的情况时，城管局在执法工作前期常以监管能力和设备不足为由推诿，导致违法行为人处于监管真空状态中，事态难以得到及时控制，甚至影响到违法行为人未能得到法律应有的制裁。[3]

(五)点多加面广，监察任务重

目前永安市环境监察大队在编环境监察人员20人，在岗有编制的环境执法人员仅6人，加上其它性质7人，不仅要承担全市15个乡镇、街道的工业、企业生态各种监察检查任务，还要承担应急、危废、企业信用评价、辐射监管、信访办理等多项工作。并据了解，三明市个别区县的环境监察人员仅二、三人，监管能力远远不足，这说明在山区县环境执法条件中还是个普遍现象。

(六)工作基础弱，上下联动难

各乡镇、街道环境监管网格化推进缓慢。主要原因有：一是人员配备不足，村级未设立环保专管员，行政村、社区环境网格化还未完全建立形成；二是工作经费未落实。由于村(居)级网格员未配备人员经费，导致村级网格员工作积极性不高。三是缺少环保专业知识的培训普及。一方面是乡镇环保人员缺少专业环保业务培训，相关环保业务知识欠缺；另一方面在面向广大群众的环保科普宣传教育等工作难以跟进，导致各乡镇、村居难免出现的环境违法行为不能得到有效监管，违法违规行为不能得到及时处理。[4]

四、牢固树立全局观念，环境执法扎实高效

进一步完善基层环境行政处罚的对策建议——

(一)建立联席会议制度，提高程序衔接顺畅性

为进一步推进环境行政执法与司法的衔接，有必要加强环境执法联动工作。2016年，永安市环保局与市法院(生态资源审判庭)、市检察院(生态资源科)、市公安局及生态分局等部门建立生态环境保护联席会议制度，同时邀请国土、农业、水利等部门共同参加、探讨，每季度召开一次会议，形成生态保护联合执法机制。通过定期召开联席会议，四部门之间互通信息，相互配合，相互支持，形成打击环境违法行为合力。但这仅仅是个开始，要真正稳定和执行生态环境保护联席会议制度，还有很多工作要做。

(二)加强沟通协调力度，推进环境执法协同力

负有环境监督管理的行政执法部门在办理生态环境行政处罚案件中碰到被调查的单位或者个人以各种理由拒不配合调查取证的情况时(如不来做调查询问、不到现场配合检查等)，负有环境监督管理的行政执法部门应当主动联系市公安局给予配合协助，请求其属地派出所联动协作，对被调查的单位负责人或者个人进行控制或传唤，配合负有环境监督管理的行政执法部门开展案件调查取证工作以便环境行政处罚案件得以顺利完成；市公安局应积极配合，并指派其属地派出所民警积极参与配合。值得一提的是，永安市在全省率先成立生态环保警察，专门侦办永安市境内破坏环境资源保护类的污染环境等10种刑事案件，以及涉及破坏生态环境、妨害生态资源管理的公安行政案件等。在生态分局环保警察的积极协助下，移送公安案件的办理进度明显加快，环境违法行为得到及时有效处理。但因这块工作在这些年的不断重视中，案件数不少，公安司法部门能否及时介入给予配合联动尚待巩固加强中。

(三)细化执法处罚尺度，规范一线自由裁量权

自《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等修订后，环保执法的处罚幅度及处罚金额之间跨度较大，这对执法过程中的自由裁量权本身就当有个合理的约束，进一步规范也在情理之中。建议对行政处罚自由裁量权进一步细化，以避免出现处罚不一致或偏轻、偏重的现象。

(四)积极推动源头预防，织密环境监管网络化，落实环境保护监督管理“一岗双责”

根据《永安市环境监管网格化管理实施方案》要求，由市政府统一组织，在全市3个工业园区管委会、15个乡镇街道及31个社区居委会、228个行政村应当尽快建立起三级网格化环境监管体系。通过积极争取上级部门核拨经费、地方政府配资等方式来保证环境监管网格化管理的经费，促进源头管控。[4]同时，还应将网格化环境监管工作和环境保护监督管理“一岗双责”写入《永安市环境保护目标责任书》，并纳入部门和乡镇年度绩效考核，进一步明确基层工作职责、工作任务和奖惩措施，实现定职责、定任务、定奖惩，明确各部门环境监管的职责，细化工作任务，督促拥有合法环境行政执法权的主体自觉承担环境监管职责，杜绝推诿扯皮现象。乡镇、街道还应配备专职环保人员，并设置相应机构编制，严格落实“党政同责”和“一岗双责”，实现乡镇、街道环境监管工作有人抓、有人管。通过一系列的措施，以督促各职能部门和乡镇街道加强环境监管力度，做到各司其责，防治并举，坚持从源头严防，过程严控，结果严惩。

(五)加强条块学习培训，巩固基层执法执行力

建议上级环保部门和本级环保部门有计划地组织基层环保执法人员和专职环保员定期组织开展学习培训，不仅要学习各项环保法及依法行政相关的法律法规，还要学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，从而进一步提高基层执法人员业务水平和执法能力。并在学习培训的基础上，给各级专职环保员发放环境监察证，这样就能更有效地通过环保的“触角”对辖区环境质量进行全天候、多方位的监管，能够及时制止和处理一般环境违法行为。