“三权分置”需夯实基层组织与农民权利基础——来自浙江乐清的探索实践与思考

一、浙江乐清市承包地“三权分置”探索历程

自发萌芽阶段。早在1982年落实家庭承包责任制时，乐清二三产业发达的平原乡镇就出现了务工从商的农民将自家承包地转包给其他农户现象。1984年南岳镇陈昌贤接包渔民水田91.7亩,解决了88户渔民的口粮问题。1986年，出现了陈昌贤、南士木等4户接包水田100亩以上的种粮大户。这种现象引起乐清党委政府的重视。

创新发展阶段。1987年，乐清市农委撰写调研报告，首先建议允许土地有偿转让，保护合理地租。1988年4月，省农村政策研究室到乐清调研，肯定了土地“三权分离”理论：明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营使用权，允许经营使用权有偿转移，认为这是理论上的一个突破。1988年底，省政府把土地“三不变”和“三权分离”政策写入了《浙江省人民政府关于经济发达地区推进土地适度规模经营的若干政策规定》，并在全省15个试点县推广。所谓土地“三不变”和“三权分离”，即在坚持土地集体所有权不变、家庭联产承包制不变、双层经营体制不变的前提下，明确土地的集体所有权、稳定土地的承包权、搞活土地的使用权，允许有偿转移土地经营使用权，促进土地合理流转。同年，乐清市政府下发了《关于扶持粮食生产专业户的暂行规定》，并在1989-1992年的连续4年间每年召开一次粮田规模经营座谈会，研究新情况，制订新政策。1996年乐清市下发了《关于建立健全土地使用权流转机制推进粮田适度规模经营的意见》，进一步建立和完善了土地使用权的流转机制。至2008年，全市流转土地面积达到14.9万亩，占耕地总面积的44.5%以上，远高于浙江省28%的平均水平。

多样化发展阶段。2008年该市农户自发流转面积14.17万亩，占流转总面积的95.1%，自发流转面积比率较高。土地转包和出租的面积分别为8.21万亩和5.78万亩，分别占流转总面积的55.1%和38.8%，转包、出租是主要流转形式。2009年，乐清市下发《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的若干意见》，建立市、乡镇两级土地流转服务中心，村级明确土地流转信息员，进一步规范土地流转行为。同时，财政对新增委托村委会或土地流转中介组织统一流转、流转手续规范、连片流转土地在50亩以上且期限达到5年的，对所属村一次性给予每亩100元的奖励；对连片种植面积100亩以上，流转期限5年以上，且80%以上用于发展粮食生产的，在粮食直补的基础上，按实际种植粮食面积给予农业经营主体每亩每年20元的补助。通过政策引导，出现了村组集中连片流转，或以土地经营权入股组建农民专业合作社等多种形式的土地流转。土地流转比率稳步上升，2017年流转土地面积达到21.5万亩，比率达76.18%，远高于浙江省55%的平均水平。

二、深入推进承包地“三权分置”存在的问题

落实所有权方面。农民集体所有权的具体执行者是村干部和村民代表。目前，村干部和村民代表的总体民主素质、议事能力还不高，在落实所有权具体权能时经常发生过强或过弱的行为。有些村干部在落实所有权权能时完全不顾农户的合法权益，或以村民代表会议通不过为由阻止农户合法权益的取得；有些村干部又无力维护所有权权能，任由农户过度处置承包土地，造成新的不公平，群众意见较大。

乐清“三权分置”取得突破性进展

保护承包权方面。维护农户承包权首要工作是做好确权登记颁证。目前，乐清农村土地确权登记颁证工作虽基本完成，但后续登记颁证纠错机制尚未建立，登记颁证范围还不完善，纠纷仲裁结果落实还不到位，承包权退出机制尚未建立，与中央要稳定土地承包关系并保持长久不变的目标仍有差距。

放活经营权方面。目前经营权流转的利益分享机制还不健全，流转平均期限不长，到农村产权交易平台流转较少，经营权抵押贷款风险机制尚未健全，这些问题一定程度上限制了“加快放活土地经营权”。

三、深入推进承包地“三权分置”的建议

切实加强农村基层组织和农村土地法律法规建设，夯实“三权分置”的基层组织基础。目前，农民对村干部的信任程度依然较低。农村干部代表农民集体行使所有权权能必须维护好农户的合法权益。这是深入推进“三权分置”的重要基础，建议切实加强农村基层组织治理建设，切实提高农村干部政策水平、民主法治素质、治理议事能力。确保农民集体对承包地所有权各项权能正确落实，发挥土地集体所有的优势和作用。同时，完善土地承包法等法律法规，进一步明确农村干部在代表农民集体执行所有权权能时随意侵害农户合法权益的法律责任、执法主体和处罚措施。进一步加强三权分置政策宣传，使农户竖立起正确的承包权益意识。

加快完善土地确权登记颁证后续政策和工作，夯实“三权分置”的农户权利基础。要尽快完善土地确权登记颁证后续政策。明确暂缓村启动登记颁证的条件。完善确权登记范围，把村机动田、旱地、自留地等都纳入登记范围。进一步完善登记颁证管理系统，建成开放的、动态的颁证管理系统。尽快建立登记颁证纠错机制。明确暂缓村确权登记颁证及已确权颁证的农户因分户、纠纷及登记信息错误需要重新颁证的步骤方法。

加快完善农村产权交易体系，夯实“三权分置”的经营权流转基础。加快建立乡镇农村产权交易平台，形成市乡镇分级服务机制。创新供需双方信息服务模式，建立产权交易线上线下双平台。逐步增加中介机构数量，形成竞争机制，进一步提高服务质量和效率。完善农村产权交易配套政策，对进入中心交易的经营权流转达到一定规模和期限等条件的给予资金奖励，提高规模流转水平和流转期限。

加快完善经营权抵押配套机制，充分发挥经营权权能作用。乐清市2015年底出台农村土地经营权抵押贷款管理办法，2016年发放首笔160万元经营权抵押贷款后进展缓慢。根本原因是金融机构担心出现经营不善风险时，经营权处置比较难。要加快配套政策，设立风险基金，提高抗风险能力。加快建立健全农业政策性担保公司，改善目前农业担保途径单一、难以满足农业融资需求的现象。进一步扩大农业政策性保险的范围。积极探索建立经营权流转风险缓冲机构，对出现流转风险的经营主体视情况进行临时接管，促进再流转，避免发生更大风险。