乡镇农经管理组织的现状和政策建议——基于广东的调查

乡镇农村经营管理（以下简称“乡镇农经管理”）是农村经营管理体系的最基层，对将国家农业农村发展政策贯彻落实到实处具有“最后一公里”的关键作用。然而，一段时期以来，由于多方面的原因，乡镇农经管理受到削弱，成为农村经营管理体系最薄弱的环节，是加强农经管理体系建设的重点。本文基于广东调查，研究乡镇农经管理组织的现状和创新。分析数据来自2018年上半年课题组对广州市增城区、东莞市、揭阳市、梅州市下属8个乡镇（街道）的实地调研，以及广东省农业厅2015年、2017年两次全省调查。

一、广东乡镇农经管理组织的现状

目前乡镇农经管理机构有单独设置和综合设置两种基本类型，单独设置是指乡镇农经管理机构独立设置，综合设置是指乡镇农经管理机构与其他机构合并。2000年乡镇机构改革前，乡镇农经管理机构大多单独设置。乡镇机构改革后，大多数乡镇农经管理机构撤销，与其他机构合并综合设置。据广东省农业厅2017年8月调查数据，全省1443个乡镇，单独设置农经管理机构（事业编制）有244个乡镇，占全省乡镇总数16.9%。据此粗略估计，广东省超过80%的乡镇农经管理机构综合设置，农经管理专门机构撤销，乡镇农经管理工作分解，承接农经管理工作的机构不是一个，而是多个。因此，乡镇农经管理机构多元化了。乡镇承接农经管理工作的机构主要有：农业办公室（或经济办公室）、财政所、农村合作经济管理办公室、农村财政结算中心、农村集体资产交易中心、农业服务中心等。

二、广东乡镇农经管理组织设置存在的主要问题

1.乡镇农经管理机构名称不统一

乡镇农经管理机构多元化，同一个机构在不同地方的名称不统一。例如，镇“农办”是大多数乡镇承接农经管理工作的主要机构，但是，镇“农办”的名称各地五花八门。有的叫“农业办公室”或“农业事务办公室”（简称“农办”）；有的去掉“农”字，叫“经济事务办公室”或“经济办公室”（简称“经济办”）。有的根据当前农村工作的重点或热点，加挂了许多牌子，如“农村合作经济管理办公室”“农村土地确权办公室”“农村扶贫办公室”“农村宜居办公室”等。东莞市乡镇（街道）“农办”叫“农业局”，现在更名叫“农林水务局”。

乡镇农经管理机构多元化，但是机构名称不统一，给人的感觉不仅十分混乱，而且，由于机构名称没有“农”字，容易让人产生错觉，以为乡镇没有农经管理机构。例如，调查发现，一些市、县（区）农业局向乡镇发工作文件，不知道发给谁，于是发给镇政府，再由镇政府转给镇分管领导，由分管领导安排给相应的工作部门。课题组到乡镇调研农经管理机构，一些乡镇困惑于没有“农”字头机构，不知道调查谁；一些乡镇只通知有“农”字头的机构，而没有通知其他涉及农经管理工作的机构，如负责农村集体经济财务管理和审计监督工作的财政所。

2.乡镇农经管理机构行政管理关系不统一

乡镇农经管理机构多元化，但是，机构的行政管理关系各地不统一。例如，增城区、东莞市设立农村集体资产管理办公室，负责农村集体资产管理工作，农村集体资产管理办公室设立在市（区）农业局，是“副处级”参公管理事业单位，有与市（区）农业局“并驾齐驱”之势。增城区新塘镇农经管理工作机构主要有三个：镇“农办”、农村财政结算中心、农村集体资产和工程建设交易中心。长期以来，农村财政结算中心和农村集体资产交易中心挂“牌子”有公章，独立运行。2017年广州市和增城区巡视组认为农村财政结算中心和农村集体资产交易中心的设置不符合相关规定，要求整改。目前，农村财政结算中心和农村集体资产交易中心“牌子”取消，公章收回，名义上由“镇农办”统筹负责，但是，实际上农村财政结算中心和农村集体资产交易中心保持独立运行，只是业务需要加盖镇“农办”公章。增城区派潭镇农经管理工作机构主要有两个：镇“农办”和农村财政结算中心，农村集体资产交易中心只是镇“农办”的一个工作岗位。东莞市负责农村集体经济资产管理的机构，在乡镇叫农村集体资产管理办公室（简称“农资办”），在街道叫社区集体资产管理办公室（简称“社资办”）。农村（社区）集体资产管理办公室的行政管理关系不统一。据调查，12个镇（街道）农村（社区）集体资产管理办公室独立运行，12个镇（街道）农村（社区）集体资产管理办公室归农口线管理，8个镇（街道）农村（社区）集体资产管理办公室归财政线管理。

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3.乡镇农经管理机构分工不统一

乡镇农经管理机构与其他机构合并综合设置，农经管理工作分解，多个机构承接农经管理工作，但是，承接机构的分工各地不统一。在多数乡镇，“农办”（“经济办”）负责大部分农经管理工作，财政所负责农村集体经济财务管理和审计监督。也有乡镇“农办”（“经济办”）不负责农经管理工作，例如，梅州市平远县八尺镇经济事务办公室加挂农业事务办公室牌子，但是，并不主要负责乡镇农经管理工作，由镇财政所负责农村集体经济财务管理和审计监督，其他农村经营工作放到镇农业服务中心的农业组。

4.乡镇农经管理工作以兼职和临时安排为主

乡镇农经管理机构与其他机构合并综合设置，农经管理工作分解由多个机构承接，但是，承接机构的工作具有多样性，不限于农经管理。例如，镇“农办”类似镇一级农业局，业务不限于农经管理。东莞市乡镇（街道）“农办”叫“农业局”，现在更名叫“农林水务局”，对口承接市农业局、林业局、水务局、海洋与渔业局和气象局等六个部门的业务。

乡镇农经管理机构多元化，承接农经管理工作的机构工作具有多样性，农经管理工作如何运行？调查发现，主要有三种情况：一是设立农经管理工作岗位，专人负责农经管理工作。二是不设立农经管理工作岗位，农经管理工作兼职。三是不设立农经管理工作岗位，农经管理工作临时安排人员。

调查发现，在乡镇，农经管理工作专职、兼职和临时安排三种情况普遍存在，只是程度不一。乡镇农经管理机构综合设置，农经管理工作兼职和临时安排人员，对乡镇农经管理工作具有负面影响。一是乡镇农经管理机构与其他机构合并，农经管理工作分解由多个机构承接，由于承接机构的工作多样性以及领导重视程度变化，农经管理工作的重要性可能下降。二是乡镇农经管理工作兼职或临时安排，人员频繁变动，队伍不稳定，人员业务素质与履职要求有较大差距；而且，容易形成农经管理工作是“兼职”或者“临时”的消极思维，影响工作主动性和责任心，导致乡镇农经管理工作处于无人主动过问的边缘化状态。三是乡镇农经管理工作与其他机构合并，农经管理人员也要兼职承担农经管理以外的其他工作，分散精力，占用时间。

5.部分乡镇农经管理机构和人员的编制性质与承担职责不匹配

一是大约1/3乡镇农经管理机构是事业编制，机构性质与承担职责不匹配。农经管理工作的性质是行政管理职责，从事农经管理工作的机构就应当是政府行政管理机构。然而，2000年乡镇机构改革中，很多地方把乡镇农经管理机构并入基层农业技术推广体系，机构性质成为事业单位，与承担职责的行政性质不匹配。据广东省农业厅农村经济体制与经营管理处2015年《广东省基层农经体系建设情况汇报》，广东省单独设置和综合设置的镇级农经管理机构1853个，职责明确由行政机构承担的1224个，占66%。以此估算，目前广东大约1/3乡镇农经管理机构是事业编制机构。从机构来看，乡镇农经管理机构多元化，一般来说，镇“农办”（“经济办”）、财政所是行政编制，其他机构大多是事业编制。

二是大约60%乡镇农经管理人员是事业编制，编制性质与承担职责不匹配。既然农经管理工作是政府的农业行政管理职责，农经管理工作人员就是政府的行政管理人员。然而，2000年乡镇机构改革中，随着乡镇农经管理机构撤并，很多农经管理人员成为事业编制人员，编制性质与承担职责不匹配。据广东省农业厅农村经济体制与经营管理处2015年《广东省基层农经体系建设情况汇报》，广东省单独设置和综合设置的镇级农经管理机构1853个，共有专职和兼职人员5002人，其中，在编行政人员1978人，占比39.5%。据此估算，目前广东大约60%乡镇农经管理人员是事业编制人员。

从机构来看，目前乡镇农经管理工作机构多元化，一般来说，镇“农办”（“经济办”）、财政所工作人员主要是行政编制，其他机构的人员主要是事业编制或无编制的合同制聘用人员。

乡镇农经管理机构和人员编制不同，给乡镇农经管理工作带来的负面影响有两个：第一，农经管理工作的性质是政府农业行政管理职责，乡镇农经管理机构和人员属于事业编制，不具有从事农业行政管理的主体资格；第二，乡镇农经管理人员因编制不同工资水平呈现较大的制度性差异，“同工不同酬”严重挫伤工作积极性。

调查发现，第一个问题在乡镇并没有引起重视，乡镇关心的是只要有机构和人员做事，并没有想过做事的机构和人员是否具有合法性。第二个问题导致农经管理人员不安心工作，队伍不稳定，乡镇已有“切肤之痛”。一般来说，行政机构和行政编制的农经管理人员拿公务员工资，工资水平较高；事业单位和事业编制的农经管理人员干行政活，拿事业工资，工资水平较低；无编制的合同制聘用人员，既不是行政编制，也不是事业编制，工资水平更低。

三、乡镇农经管理组织创新的政策建议

1.将镇“农办”统一改名为镇“农业农村办公室”，下设农村经营管理站，为乡镇负责农村经营管理工作的唯一机构

加强乡镇农经管理组织创新，必须科学设置机构，理顺多元乡镇农经管理机构的关系。目前，在大多数乡镇，“农办”是承接农经管理工作的主要机构。2018年农业农村部正式组建，建议将镇“农办”统一改名为镇“农业农村办公室”，简称镇“农办”。由于镇“农办”的工作涉及农业农村发展多个方面，不限于农村经营管理，建议在镇“农办”内设立负责农经管理工作的专职机构，统一命名为“农村经营管理站”。

明确乡镇农经管理站为乡镇负责农村经营管理工作的唯一机构。为此，需要剥离镇财政所、农业服务中心等机构的农经管理业务，撤销农村合作经济管理办公室、农村财政结算中心、农村集体资产交易中心等机构，将所有农经管理工作统一收归农村经营管理站。

理顺乡镇“农办”与农经管理站的行政管理关系。镇“农办”是乡镇农业农村工作的综合性领导机构，农经管理站是镇“农办”的下属机构，专职负责乡镇农村经营管理工作。由于镇“农办”的行政级别一般为股级，镇农经管理站的行政级别可以定为副股级，由1名镇“农办”领导（副职）分管并出任站长。

对乡镇农村经营管理工作进行业务分工整合重组。由于农村经营管理工作具有多方面内容，在镇农经管理站内设立若干工作小组或岗位，进行业务分工整合重组。例如，设立资源管理组或岗位，负责与农村集体土地等资源有关的管理工作，如土地承包及合同管理、土地流转管理和服务、土地确权，土地承包经营纠纷调解等；设立资产管理组或岗位，负责与农村集体资产有关的管理工作，如农村集体经济财务管理和审计监督、农村集体资产交易等；设立产业管理组或岗位，负责与发展现代农业相关的管理工作，如农业产业化、农民专业合作社、培育新型农业经营主体、构建新型农业经营体系等。

需要指出，在工业化城市化程度较高的“工村”、“商村”和街道，仍然需要设立负责农业农村发展的工作机构即农业农村办公室，下设农村经营管理站。如果当地已确无农业，可以将农业农村办公室改名为“经济管理办公室”，将农村经营管理站改名为“经济管理站”。

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2.明确界定乡镇农村经营管理站为行政编制机构

乡镇农村经营管理工作是政府的农业行政管理职责，乡镇农村经营管理机构就应当是政府的行政编制机构。已经部署事业单位分类改革的地方，农业部门要根据农村经营事业单位主要承担行政职能的实际和有关法律法规文件授权，加强与有关部门沟通协调，正确划分农村经营事业单位的类别，争取转为行政机构。尚未部署事业单位分类改革的地方，继续争取农村经营事业单位参照公务员法管理，为分类改革打下良好基础。根据文件精神，我们建议，明确界定乡镇农村经营管理站为行政编制机构。

3.明确界定乡镇农村经营管理人员为行政编制人员

既然农村经营管理工作是政府的农业行政管理职责，农村经营管理工作人员就是政府的行政管理人员。农村经营管理人员为事业编制人员，编制性质与承担职责不匹配，不具有行政管理和执法主体资格；而且，乡镇农村经营管理人员因编制不同工资水平呈现较大的制度性差异，“同工不同酬”严重挫伤工作积极性。因此，建议明确界定乡镇农村经营管理人员为行政编制人员。

4.科学制定乡镇农村经营管理人员编制数量

科学制定乡镇农村经营管理人员的编制数量，有利于在制度上保障乡镇农村经营管理队伍的合理人员规模。基于设立乡镇农村经营管理站为乡镇负责农经管理工作唯一机构的设想，乡镇所有农村经营管理工作收归农经管理站，我们建议，根据工作量大小，一个乡镇配备5－8名农村经营管理工作人员。

目前乡镇农经管理机构多元化，一个乡镇从事农村经营管理工作的人员汇总起来可达二三十人，而笔者建议一个乡镇配备5－8名农村经营管理工作人员，可能受到质疑。需要指出，目前乡镇农经管理机构多元化，乡镇农经管理工作人员包含专职、兼职和临时安排三种情形。据广东省农业厅农村经济体制与经营管理处2017年8月调查数据，全省1443个乡镇，综合设置的农经管理机构（事业编制）244个，有专职农经管理人员869人，兼职人员803人，专职和兼职两类人员数量基本持平；综合设置的农经管理机构（行政编制），有专职农经管理人员922人，兼职人员1577人，兼职人员是专职人员的1.7倍。据此粗略估计，专职与兼职人员的构成比例是2：3。换言之，一个乡镇配备1名农经管理专职工作人员，就有1.5－2个兼职工作人员。农村经营管理站是乡镇负责农经管理工作的唯一机构，工作人员都是专职，因而不需要二三十人的规模。

5.创新乡镇农村经营管理服务供给形式

乡镇农村经营管理“人少事多”，还必须创新农村经营管理服务供给形式，由花钱养人向花钱办事转变。反思目前乡镇农经管理工作，存在主体错位，服务大包大揽。例如，目前乡镇普遍设立农村财政结算中心，自推行村会计委托代理制以来，主要工作是帮村做账，包办了农村集体经济组织财务工作，而不是进行业务指导和审计监督。鉴于目前农村财务人员缺乏的实际情况，解决办法是创新乡镇农经管理服务供给形式。东莞建立乡镇（街道）管理委派会计队伍的做法值得借鉴学习。乡镇（街道）管理的委派会计人员是社会财务服务机构的专业人员，由乡镇农经管理机构聘任，不占用乡镇农经管理机构人员编制。乡镇（街道）管理委派会计人员工资由乡镇（街道）向村收取转发，乡镇（街道）财政适度补贴。此举由“花钱养人向花钱办事转变”，大大减少乡镇农村经营管理机构的人员数量，大大减轻乡镇农村经营管理人员的编制压力。