2017年度成都市税式支出测算统计简要分析报告

张晓丹 蒋红艳 张 伟

内容提要：近年来，随着我国税收优惠政策的多样化，税式支出越来越受到财税界的高度重视。根据党的十九大关于深化税制改革、健全地方税系等相关要求及今年全国“两会”期间李克强总理关于减税降费、优化营商环境等的重要指示精神，我们开展了2017年度成都市税式支出测算统计工作。根据财政部统计的我国现行的946项税收优惠政策中，剔除政策内容出现重复或更新等因素，重点测算和统计了398项政策。本文仅以成都市为例，根据本次税式支出测算统计工作收集和掌握的数据，简要分析对经济和政府财力的影响，剖析存在的问题，提出了相关建议。

一、导 言

税式支出的测算统计工作在加快建立和完善公共财政体系，深化税收制度改革方面具有深远意义。在公共财政体系下，一国的政府预算须全面、科学、透明和公开。在这方面，近几年我国相关部门相继实行了部门预算、国库集中支付、政府采购制度等预算管理改革，并开展了政府收支分类改革（将预算外收入和社保基金纳入政府预算），大大提高了预算体制的全面性、科学性和透明度。

但是，相比于国际先进标准，我国的预算体制改革遗漏了或尚未重视一项重要内容，那就是税式支出管理。税式支出表面是税收减免优惠，实际上是政府的收入减少。税式支出并不是直接预算，且不受立法机关的直接监督，立法机关不但不能每年在总预算中审查这种支出的适当性，而且无法控制其增长的速度。为了防止税收减免优惠的泛滥，建立税式支出管理体系实有必要。从地方财政来讲，做好税式支出的测算统计工作，有利于及时了解和掌握国家的税收优惠政策执行情况，有利于全面反映财政收支情况以及了解对地方财政收入的影响，有利于对政府财政收支进行全面监督和控制，有利于各种税收优惠政策绩效的科学评估以及税收优惠政策的公开透明和规范，有利于政府支出体系的全面建设和评价，从而提升财政管理水平。

二、成都市税式支出测算统计概况

2017年度成都市税式支出测算范围涉及13个税种、22个区（市）县，经初步测算统计，2017年度全市税式支出总金额为471.78亿元。税式支出最多的税种为增值税（184.13亿元），占全市税式支出总额的39.03%；税式支出最少的税种为城市维护建设税（0.02亿元），占全市税式支出总额的0.004%。2017年度统计的税收优惠政策共有398项，其中涉及优惠政策最多的税种为增值税，有128项政策，占比32.16%；最少的为资源税和车船税，均有5项，占比1.26%。成都市2015-2017年三年税式支出分情况统计如表1。

表1 成都市2015-2017年税式支出情况

（一）2015-2017年税式支出的总体变动情况

如图1所示，2017年全市税式支出总额较前两年有较大增幅，具体变动情况如下：

（1）2017年全市税式支出总额较2016年增加了133.32亿元，增幅为39.39%。其中：两年测算统计的相同税收优惠政策为271项，税式支出增加100.86亿元；2017年新增税收优惠政策129项，税式支出增加36.88亿元；减少上年统计的税收优惠政策36项，税式支出减少4.42亿元。

图1 2015-2017年三年税式支出变动情况图 单位：亿元

（2）2017年全市税式支出总额较2015年增加了243.06亿元，增幅为106.27%。其中：三年测算的相同税收优惠政策为192项，税式支出增加134.29亿元；2017年新增税收优惠政策为208项，税式支出增加134.35亿元；2017年减少统计2015年的税收优惠政策为51项，税式支出减少25.58亿元。

从以上数据可以看出，成都市税式支出年均增长121亿元，年均增幅43.7%，在落实中央加大减税降费政策以及降低实体经济成本方面做了大量工作。2015-2017年，成都市税式支出总计为1038.96亿元。

（二）2015-2017年分区（市）县税式支出变动情况分析

从各区（市）县的变动情况来看，变动金额较大的区（市）县主要有彭州市、成都市地税局第三直属分局（以下简称“市三分局”）和青羊区，主要原因系：一是2017年彭州市受到石化项目的税式支出84.06亿元影响较大，且2017年土地增值税及增值税的税式支出增长较快；二是市三分局的主要职责为负责五城区（含高新区）范围内房屋交易税收的征收管理，成都市中心城区涉及的个人住房销售增值税优惠金额主要由市三分局统计，2017年房地产行业较活跃，故税式支出增幅较大；三是四川省大部分保险企业的总部设立在成都市青羊区，自2016年金融业实行营改增以来，全省各分支机构增值税均在青羊区进行汇总缴纳，故青羊区保险行业的增值税税式支出增长较快。具体情况如表2。

表2 2015-2017年成都市分区（市）县税式支出情况

续表

从以上数据可以看出，各区（市）县的税式支出金额差异较大，各区市县分布不均衡。2017年税式支出金额最大的彭州市和金额最小的蒲江县相差109.42亿元，主要原因一是各地的经济发展水平和产业结构不均衡，导致个别区（市）县的纳税人无法享受国家对重点产业的税收优惠政策；二是个别区（市）县对税收优惠政策的宣传力度较弱，导致部分纳税人由于对税收优惠政策的了解不到位而实际未能享受。

（三）2015-2017年主要政策税式支出变动情况分析

1.相同税收优惠政策增加的税式支出

2017年较2016年税式支出金额增加较大的税收优惠政策有：“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”，以及“对用于生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油免征或返还消费税”，较2016年增加的税式支出分别为17.75亿元、17.62亿元、3.18亿元。

图2 2017年较2016年成都市税收优惠相同项主要政策对比图

2017年较2015年税式支出金额增加较大的税收优惠政策有：“对个人销售住房暂免征收土地增值税”“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”，以及“对用于生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油免征或返还消费税”，较2015年增加的税式支出分别为37.25亿元、36.74亿元、17.37亿元。

图3 2017年较2015年成都市税收优惠相同项主要政策对比图

2.新增测算统计的税收优惠政策增加情况

2017年首次将“自产农产品免征增值税优惠”“中国邮政集团公司及其所属邮政企业提供的邮政服务免征增值税”，以及“企业从事研发活动发生的部分费用支出税前加计扣除”等税收优惠政策纳入测算统计范围，较2016年新增的税式支出分别为11.62亿元、6.82亿元、5.26亿元。

3.减少上年统计的税收优惠政策

由于2017年税式支出不涉及营业税，故减少上年统计的税收优惠政策主要系营业税的相关政策，涉及金额较大的有“对个人购买2年以上（含2年）的普通住房对外销售免征营业税”“对小微企业暂免征营业税”的政策，2017年较2016年减少的金额分别为1.49亿元、1.20亿元。

（四）2015-2017年分税种税式支出变动情况分析

1.2017年主要税种税式支出总体情况

2017年税式支出共计为471.78亿元，其中中央涉及税式支出250.29亿元；省级涉及税式支出49.55亿元；成都市税式支出171.94亿元，具体情况见表3。

从表3数据可以看出，剔除共享税这一不可比因素后，2017年成都市税式支出为81.15亿元，中央涉及税式支出为86.79亿元，由此可见，成都市和中央的减税规模基本持平，反映出税收优惠政策对成都市的财力影响较大。成都市2017年一般公共预算收入（地方部分）为1275.5亿元，如成都市承担的税式支出171.94亿元纳入一般公共预算收入测算则占比达到11.88%，主要原因系：一方面，中央与地方对于增值税采取“五五分成”比例后，成都市的分享比例由16.25%增加至32.5%，增值税税式支出在各税种中对成都市的税收影响金额最大，占成都市税式支出的34.8%；另一方面，在地方税中土地增值税和契税已成为成都市的地方主力税种，两税减税幅度在地方税中占比接近一半，分别占成都市税式支出的24.05%和21.4%。

2.中央税税种情况

2017年度中央税的税式支出金额共计86.79亿元，占中央涉及税式支出的比例为34.68%，较2016年减少2.51亿元，降幅为2.81%，其中涉及税式支出金额较大的税种为消费税，税式支出金额为85.26亿元，占中央税的98.24%。2016年度中央税的税式支出金额共计89.3亿元，占中央涉及税式支出的比例为41.92%；2015年度中央税的税式支出金额共计71.29亿元，占中央涉及税式支出的比例为50.86%。从税式支出金额占比来看，中央税的税式支出年均占比呈逐年下降态势，由2015年的50.86%下降到2017年的34.68%，体现出近年来中央减税降费措施着力点由直接税向间接税转变，但随着消费税改革的完成，预计消费税税式支出也应大幅增加。具体情况如下：

表3 成都市2017年主要税种税式支出情况 单位：亿元

2017年全市消费税税式支出85.26亿元，占税式支出总额的18.07%，比2016年减少2.95亿元，降幅为3.34%；比2015年增加14.11亿元，增幅为19.83%。减税力度较大的三项政策分别为：“国家对用于生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油免征或返还消费税”“对符合条件的涂料免征消费税”，以及“对部分电池免征消费税”，涉及的税式支出分别为84.02亿元、1.02亿元、0.19亿元。消费税税式支出最多的三个区（市）县为彭州市、龙泉驿区、大邑县，金额分别为84.04亿元、0.43亿元、0.21亿元。

2017年消费税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，相同税收优惠政策4项，同比减少税式支出2.98亿元，主要是“成品油子目的免税和税前抵扣”政策；新增测算统计的税收优惠政策10项，增加税式支出0.03亿元，主要是“对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税”的政策。

2017年消费税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策4项，同比增加税式支出14.09亿元，主要是“对用于生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油免征或返还消费税”；新增测算统计的税收优惠政策10项，增加税式支出0.03亿元，主要是“对利用废弃的动植物油生产纯生物柴油免征消费税”。

3.共享税税式支出情况

2017年度共享税的税式支出金额共计303.17亿元，较2016年增加93.92亿元，增幅达44.88%，其中增值税税式支出184.13亿元，占共享税的60.74%；企业所得税税式支出117.45亿元，占共享税的38.74%；个人所得税税式支出1.59亿元，占共享税的0.52%。由此可见，流转税依然是我国税收第一大主体，建立流转税与所得税并重的税系模式任重道远。此外，增值税税式支出对成都市财力的影响越来越大，故财税部门需引起重视，一方面落实好中央减税降费政策，另一方面应加大征收和监管力度。具体情况如下：

（1）增值税税式支出情况

2017年全市增值税税式支出184.13亿元，占税式支出总额39.03%，比2016年增加75.17亿元，增幅为68.99%；比2015年增加159.71亿元，增幅为654.01%。减税力度较大的三项政策分别为：“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”“对销售其自行开发及进口产品进行本地改造后的软件产品按实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退”，以及“保险公司开办的一年期以上人身保险产品取得的保费收入免征增值税”，涉及的税式支出分别为44.36亿元、21.69亿元、20.36亿元。增值税税式支出最多的三个区（市）县为青羊区、市三分局、彭州市，金额分别为53.17亿元、31.41亿元、21.81亿元。

2017年全市增值税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，相同税收优惠政策93项，同比增加税式支出45.32亿元，主要是“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”“保险公司开办的一年期以上人身保险产品取得的保费收入免征增值税”，以及“国债、地方政府债免征增值税”等3项税收优惠政策，增加的税式支出分别为17.76亿元、8.46亿元、7.50亿元；新增税收优惠政策35项，增加税式支出29.88亿元，主要是“对自产农产品免征增值税优惠”“中国邮政集团公司及其所属邮政企业提供的邮政服务免征增值税”，以及“企业从事研发活动发生的部分费用支出税前加计扣除”等3项税收优惠政策，增加的税式支出分别为11.62亿元、6.82亿元、5.26亿元；与2016年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策1项，减少税式支出统计0.03亿元，主要是“明确保险公司开办的一年期以上其他年金保险取得的保费收入免征增值税”的税收优惠政策。

2017年增值税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策31项，同比增加税式支出36.50亿元，主要是“对小微企业暂免征增值税”的政策；新增测算统计的税收优惠政策97项，增加税式支出126.26亿元，主要是“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策有8项，减少税式支出3.05亿元，主要是“对资源综合利用产品实行增值税即征即退或先征后退”。

（2）企业所得税税式支出情况

2017年全市企业所得税税式支出117.45亿元，占税式支出总额的24.90%，比2016年增加17.77亿元，增幅为17.83%；比2015年增加36.97亿元，增幅为45.94%。减税力度较大的三项政策分别为：“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”“对符合条件的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税”，以及“对小型微利企业减征企业所得税”，涉及的税式支出分别为69.84亿元、10.79亿元、10.35亿元。企业所得税税式支出最多的三个区（市）县分别为高新区、龙泉驿区、成华区，金额分别为21.53亿元、15.90亿元、15.17亿元。

2017年企业所得税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，测算统计的相同税收优惠政策34项，同比增加税式支出13.32亿元，减税力度较大的三项政策分别为：“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”“对符合条件的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税”，以及“对小型微利企业减征企业所得税”，增加的税式支出分别为：17.62亿元、5.16亿元、4.09亿元；新增测算统计的税收优惠政策18项，增加的税式支出5.37亿元，主要是“企业从事研发活动发生的部分费用支出税前加计扣除”的政策，增加税式支出5.26亿元；与2016年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策5项，减少税式支出0.92亿元，主要是“文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业有关企业所得税的税收优惠”政策。

2017年企业所得税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策29项，同比增加税式支出31.70亿元，主要是“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”的政策；新增测算统计的税收优惠政策23项，增加的税式支出5.58亿元，主要是“对企业从事研发活动发生的部分费用支出税前加计扣除”的政策，增加税式支出5.26亿元；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策9项，减少了税式支出0.31亿元，主要是“关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业有关企业所得税的税收优惠”政策。

（3）个人所得税税式支出情况

2017年全市个人所得税支出1.59亿元，占税式支出总额的0.34%，比2016年增加0.98亿元，增幅为160.66%；比2015年减少2.22亿元，减幅为58.27%。减税力度较大的三项政策分别为：“对拆迁补偿款，免征个人所得税”“对个人出租房屋取得的所得减按10%的税率征收个人所得税”，以及“对残疾、孤老人员和烈属的劳动所得，可减征个人所得税”，涉及的税式支出分别为1.07亿元、0.48亿元、0.03亿元。个人所得税税式支出最多的三个区（市）县为天府新区、成华区、青羊区，金额分别为0.76亿元、0.32亿元、0.29亿元。

2017年个人所得税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，相同税收优惠政策12项，同比增加税式支出0.98亿元，主要是“对拆迁补偿款，免征个人所得税”；新增的税收优惠政策14项，增加税式支出0.004亿元，主要是“将商业健康保险个人所得税试点政策推广到全国范围实施“的政策。

2017年个人所得税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策12项，同比减少税式支出2.22亿元；新增测算统计的税收优惠政策14项，增加税式支出0.004亿元，主要是“将商业健康保险个人所得税试点政策推广到全国范围实施”的政策。

4.地方税税式支出情况

2017年地方税的税式支出金额共计81.82亿元，较2016年增加41.91亿元，增幅达105.01%，其中涉及税式支出金额较大的税种包括土地增值税税式支出41.35亿元，占地方税的50.54%；契税税式支出36.80亿元，占地方税的44.98%；印花税税式支出1.53亿元，占地方税的1.87%；城镇土地使用税税式支出1.38亿元，占地方税的1.69%。从地方税税式支出来看，涉及土地方面的税式支出金额占成都市地方税税式支出的99.07%，占整个税式支出的17.18%，金额增幅较大。反映出2016-2017年的成都市房地产市场交易活跃，加大了涉及土地方面的相关税收优惠政策的执行力度。具体情况如下：

（1）土地增值税税式支出情况

2017年全市土地增值税税式支出41.35亿元，占税式支出总额的8.77%，比2016年增加36.28亿元，增幅为715.58%；比2015年增加37.50亿元，增幅为974.03%。减税力度较大的三项政策分别为：“对个人销售住房暂免征收土地增值税”“对建造普通标准住宅出售，其土地增值额未超过扣除项目金额20%的免征土地增值税”，以及“对因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”，涉及的税式支出分别为37.30亿元、4.00亿元、0.04亿元。土地增值税税式支出最多的三个区（市）县为市局三分局、天府新区、双流区，金额分别为25.75亿元、2.82亿元、1.87亿元。

2017年土地增值税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，测算统计的相同税收优惠政策9项，同比增加税式支出36.28亿元，主要是“对个人销售住房暂免征收土地增值税”；新增测算统计的税收优惠政策2项，无金额变动。

2017年土地增值税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策9项，同比增加税式支出37.50亿元，主要是“对个人销售住房暂免征收土地增值税”；新增测算统计的税收优惠政策2项，无金额变动；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策1项，无金额变动。

（2）契税税式支出的情况

2017年成都市契税税式支出36.80亿元，占税式支出总额的7.81%，比2016年增加5.85亿元，增幅为18.90%；比2015年增加16.60亿元，增幅为82.18%。减税力度较大的三项政策分别为：“个人购买普通住房且该房属于家庭唯一住房的，减征契税”“对个人购买经济适用住房，在法定税率基础上减半征收契税”，以及“对拆迁居民因拆迁重新购置住房的，对购房成交价格中相当于拆迁补偿款的部分免征契税”，涉及的税式支出分别为32.62亿元、3.00亿元、0.42亿元。契税税式支出最多的三个区（市）县分别为市局三分局、龙泉驿区、温江区，金额为10.36亿元、3.33亿元、3.18亿元。

2017年契税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，测算统计的相同税收优惠政策24项，同比增加税式支出6.24亿元，主要是“个人购买普通住房且该房属于家庭唯一住房的，减征契税”；新增税收优惠政策5项；与2016年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策3项，减少税式支出0.39亿元，主要是“公司分立免征契税”。

2017年契税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策22项，同比增加税式支出16.60亿元，主要是“个人购买普通住房且该房属于家庭唯一住房的，减征契税”；新增测算统计的税收优惠政策7项；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策1项，无金额变动。

（3）印花税税式支出的情况

2017年成都市印花税税式支出1.53亿元，占税式支出总额的0.32%，比2016年增加1.46亿元，增幅为2085.71%；比2015年增加1.35亿元，增幅为750.00%。减税力度较大的三项政策分别为：“对个人销售或购买住房暂免征收印花税”“对个人出租、承租住房签订的租赁合同，免征印花税”，以及“支持小微企业融资有关税收优惠政策”，涉及的税式支出为1.50亿元、0.03亿元、0.005亿元。印花税税式支出最多的三个区（市）县为市三分局、双流区、温江区，金额分别为0.72亿元、0.16亿元、0.15亿元。

2017年印花税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，相同税收优惠政策9项，同比减少税式支出0.04亿元，主要是“对个人出租、承租住房签订的租赁合同，免征印花税”；新增的税收优惠政策17项，增加税式支出1.50亿元，主要是“对个人销售或购买住房暂免征收印花税”；与2016年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策1项，减少税式支出0.004亿元，主要是“对金融机构与小微企业签订借款合同免征印花税”。

2017年印花税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策10项，同比减少税式支出0.14亿元，主要是“对与高校学生签订的学生公寓租赁合同，免征印花税”；新增测算统计的税收优惠政策16项，增加税式支出1.49亿元，主要是“对个人销售或购买住房暂免征收印花税”；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策1项，减少税式支出0.001亿元，主要是“对符合条件的企业和个人所签订合同、书据等免征印花税”。

（4）城镇土地使用税税式支出的情况

2017年成都市城镇土地使用税税式支出1.38亿元，占税式支出总额的0.29%，比2016年增加0.90亿元，增幅为187.50%；比2015年增加0.66亿元，增幅为91.67%。减税力度较大的三项政策分别为：“对城市公交站场、道路客运站场的运营用地免征城镇土地使用税”“对民航机场用地免征城镇土地使用税”，以及“对各类学校、托儿所、幼儿园自用的土地，免征城镇土地使用税”，涉及的税式支出分别为0.40亿元、0.39亿元、0.17亿元。城镇土地使用税税式支出最多的三个区（市）县为双流区、金牛区、龙泉驿区，金额分别为0.44亿元、0.26亿元、0.16亿元。

2017年城镇土地使用税税式支出测算统计的税收优惠政策和2016年相比，测算统计的相同税收优惠政策33项，同比增加税式支出0.86亿元，主要是“对民航机场用地免征城镇土地使用税”，以及“对城市公交站场、道路客运站场的运营用地免征城镇土地使用税”；新增测算统计的税收优惠政策13项，增加税式支出0.04亿元，主要是“对部分国家储备商品用地免征城镇土地使用税”。

2017年城镇土地使用税税式支出测算统计的税收优惠政策和2015年相比，测算统计的相同税收优惠政策33项，同比增加税式支出0.61亿元，主要是“对民航机场用地免征城镇土地使用税”；新增测算统计的税收优惠政策13项，增加税式支出0.05亿元，主要是“对部分国家储备商品用地免征城镇土地使用税”；与2015年相比，2017年未纳入测算统计的税收优惠政策2项。

三、税式支出主要政策效应分析

（一）西部大开发税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年西部大开发税收优惠政策共1项，税式支出金额为69.84亿元。涉及的税收优惠政策是“对西部地区鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税”。金额最大的区（市）县为成华区，金额为11.92亿元，涉及减税金额较大的为中国石油天然气股份有限公司西南油气田分公司，2017年减税金额为5.72亿元，较2016年增加了5.72亿元，增幅100%；较2015年6.29亿元减少0.57亿元，降幅9.06%；雅砻江流域水电开发有限公司，2017年减税金额为3.43亿元，较2016年1.84亿元增加1.59亿元，增幅86.41%；中国石油集团川庆钻探工程有限公司，2017年减税金额为1.29亿元，较2016年0.74亿元增加0.55亿元，增幅74.32%，较2015年0.97亿元增加0.32亿元，增幅32.99%。

2.效应分析

西部大开发税收优惠政策的施行，对成都市及西南地区其他省市的经济发展具有积极促进作用，特别是在西部大开发企业所得税优惠政策和其他政策多重作用的综合影响下，成都市经济发展的步伐明显加快，有效推动了产业结构调整，形成了资本洼地，吸引了大量资本流入。主要体现在：

一是优化了产业结构。通过实施西部大开发税收优惠政策，成都市近三年的产业缺口比重逐年下降，2015年产业缺口比为38%；2016年产业缺口比为35%；2017年产业缺口比为33%。二是增加了投资吸引力。通过实施西部大开发税收优惠政策，成都市近三年产业投资总量逐年增长，2015年产业投资总量为7007亿元，重点投资项目占比38.15%；2016年产业投资总量为8020亿元，重点投资项目占比39.28%；2017年产业投资总量为9181亿元，重点投资项目占比46.93%。

（二）小微企业税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市小微企业税收优惠政策共13项，税式支出金额合计25.42亿元。近三年来，随着小微企业在市场中的重要地位被挖掘，国家对小微企业的税收优惠力度持续加大。我国对小微企业施行的税收优惠政策主要通过税基减免、税率优惠以及税额减免三种方式。涉及金额较大的税收优惠政策如下：

一是执行了“对小型微利企业减征企业所得税”的政策，税式支出金额为10.35亿元，占小微企业税收优惠政策总金额的40.72%。金额最大的区（市）县为武侯区，金额为2.64亿元。二是执行了“小微企业增值税的减免”政策，税式支出金额为8.25亿元，占小微企业税收优惠政策总金额的32.45%。金额最大的区（市）县为金牛区，金额为3.96亿元。三是执行了“对符合条件的小型微利企业减按20%的税率征收企业所得税”的政策，税式支出金额为6.37亿元，占小微企业税收优惠政策总金额的25.06%。金额最大的区（市）县为武侯区，金额为2.08亿元。

2.效应分析

小微企业税收优惠政策的施行，在税收政策方面极大地扶持了小微企业，为成都市小微企业营造了良好的税制环境，对小微企业的整体发展起到了积极助推作用，减税政策的执行一方面使得现存的小微企业从中受益并不断发展壮大，另一方面也吸引更多潜在创业者投资创业成立新的企业。此外，还具有促进人口增加和推动地方经济增长的效应。主要体现在：

一是有利于小微企业降低成本提高利润。我国是流转税和所得税为主的国家，流转税渗透在生产、销售、批发各个环节中，通过对小微企业增值税的减免优惠可以影响商品或劳务在各环节的成本，企业可以选择低价销售占据市场份额或者原价销售增加利润提高企业盈利水平。二是有利于小微企业数量增长。通过实施小微企业税收优惠政策，2016年新登记小微企业共计315222户（其中企业118020户，个体工商户197202户），同比增长44.31%；2017年上半年新登记小微企业206340户（其中企业58895户，个体工商户147445户），同比增长60.87%（2017年下半年数据尚未公布）。

（三）高新技术企业税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市高新技术企业税收优惠政策共5项，税式支出金额合计12.95亿元。涉及金额较大的税收优惠政策是“对符合条件的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税”，金额为10.79亿元，占高新技术企业税收优惠政策总金额的83.32%。税式支出金额最大的区（市）县为高新区，金额为5.96亿元。涉及减免金额较大的企业为成都鼎桥通信技术有限公司，2017年减税金额为0.31亿元；迈克生物股份有限公司，2017年减税金额为0.28亿元。我们对上述两家企业进行了进一步财务分析，情况如下：

（1）成都鼎桥通信技术有限公司

从收入指标来看，2017年高新技术企业产品（服务）收入为20.19亿元，占2017年营业总收入20.64亿元的97.82%；从人员指标来看，2017年科技人员共有403人，占2017年总人数575人的70.09%；从研发费用指标来看，2015-2017年的研发费用分别为2.02亿元、2.49亿元和3.56亿元。

该企业以高新技术企业产品（服务）为主营业务，受高新技术企业税收优惠的影响较大，2017年减免的企业所得税占当年研发费用的12.64%，通过享受该项政策，一方面直接增加了净利润，另一方面，从企业的研发费用指标来看，促进了企业逐步加大研发投入，技术进步，大幅提高经营效益，从微观数据看符合该项政策设计的初衷。2017年营业收入20.19亿元较2016年营业收入10.09亿元增加了10.10亿元，增幅达100.10%。

（2）迈克生物股份有限公司

从收入指标来看，2017年高新技术企业产品（服务）收入为5.32亿元，占2017年营业总收入7.58亿元的70.18%；从人员指标来看，2017年科技人员共有132人，占2017年总人数538人的24.54%；从研发费用指标来看，2016-2017年的研发费用分别为0.45亿元和0.54亿元。

除高新技术企业税收优惠外，该企业还享受了研发费用加计扣除优惠和软件产品增值税即征即退优惠政策，在各项税收优惠政策的影响下，通过持续加大研发投入提升研发能力，在已建立的各项技术平台下，推行技术创新和技术合作，布局和补充重要产品技术平台，企业的核心竞争力得到进一步增强，带来经营业绩的进一步增长，特别是近两年营业收入增长较快，2017年营业收入7.58亿元较2016年营业收入5.68亿元增加1.90亿元，增幅达33.45%。

2.效应分析

高新技术企业税收优惠政策的施行，提高了企业技术创新的积极性，从而加快了高新技术行业的发展速度；通过税收优惠政策能间接帮助企业积累研发资金，从而增强企业自主创新能力、核心技术研发能力，促进高新技术产业持续、快速、健康发展。

在2017年享受高新技术企业税收优惠的企业中，本研究抽取了79家高新技术企业作为样本企业进行统计分析，2017年的营业利润较2016年增长9.62%，2017年的税收收入较2016年增长38.60%，促使企业研发费用投入持续增加，企业创新能力不断增强。

（四）软件产业税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市软件产业税收优惠政策共3项，税式支出金额合计22.55亿元。涉及金额较大的税收优惠政策是“对销售其自行开发及进口产品进行本地改造后的软件产品按实际税负超过3%的部分实行增值税即征即退”，税式支出金额为21.69亿元，占软件产业税收优惠政策总金额的96.19%。涉及减免金额较大的区（市）县为高新区、武侯区和双流区，减免金额分别为19.69亿元、0.91亿元和0.40亿元。涉及减免金额较大的企业主要为：腾讯科技（成都）有限公司14.59亿元，成都欧珀通信科技有限公司1.17亿元，成都西山居世游科技有限公司0.58亿元。

2.效应分析

软件产业税收优惠政策的施行，有利于成都市着力打造全国“软件名城”，增强西部科技中心功能，推动产业规模持续增长，有效促进软件开发企业的发展，优化成都市经济产业结构。现阶段，成都市行业优势基本形成，软件人才高度汇聚，基础设施持续领先，园区载体不断完善。

据《成都市软件产业生态圈发展研究报告》显示，成都市的软件产业在中西部占据了重要地位，2017年全市软件服务业总规模达3544.5亿元，实现软件业务收入2665亿元，占中西部的30.69%，同比增长13.2%。随着相关税收优惠政策的不断完善，将进一步推动成都市软件产业的蓬勃发展。

（五）石化产业税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市石化产业税收优惠政策共15项，税式支出金额合计84.06亿元。涉及金额较大的税收优惠政策是“对用于生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油免征或返还消费税”，税式支出金额为84.02亿元，占石化产业税收优惠政策总金额的99.95%。涉及减免的区（市）县仅有彭州市。涉及减免的企业为中国石油四川石化有限责任公司，减免金额为84.02亿元。

2.效应分析

石化产业税收优惠政策的施行，一方面在一定程度上缓解了企业的成本压力，促进企业调整生产流程和产品方案，尽量生产可以享受税收减免或退税的产品，进而提高利润，刺激行业的发展。另一方面提升了乙烯、芳烃产品的产量，促进了我国烯烃类化工行业的发展，缓解了成都及周边地区长期存在的“油荒”局面，促使彭州市依托现代石化产业实现产业转型，综合实力在结构优化中跨越提升，为地方经济持续稳步增长提供了强有力的支撑。

根据统计数据，2017年成都市石化产业实现产值448亿元，同比增长24.2%，彭州石化项目开工以来，累计为市场供应高品质汽油619万吨、柴油903万吨、航空煤油116万吨，合成树脂347万吨、合成橡胶34万吨、醇类产品172万吨。中国石油四川石化有限责任公司通过享受石化产业税收优惠政策，不断深化经营管理，产生了较高的经济效益，凸显了生产乙烯、芳烃类化工产品的燃料油等产品的价值潜力。

（六）保险行业税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市保险行业税收优惠政策共7项，税式支出金额合计20.38亿元。涉及金额较大的税收优惠政策是“保险公司开办的一年期以上人身保险产品取得的保费收入免征增值税”，税式支出金额为20.36亿元，占保险行业税收优惠政策总金额的99.90%。涉及减免金额较大的区（市）县为青羊区，减免金额为19.15亿元。涉及减免金额较大的企业主要为中国人寿保险股份有限公司成都市分公司13.02亿元，华夏人寿保险股份有限公司四川分公司2.01亿元，阳光人寿保险股份有限公司四川分公司1.06亿元。

2.效应分析

保险行业税收优惠政策的施行，在一定程度上降低了保险公司的成本，有效减轻了企业税负，对成都市完善现代保险业市场体系，丰富保险市场主体结构，拓宽保险资金运用渠道起到了积极的影响。同时，税收优惠政策促进保险行业蓬勃发展，保障了金融资金的稳定可靠，有利于优化并培育资本市场的理性机构投资者，进而有助于促进资本市场良性发展，维护金融稳定，使保险行业对经济社会发展的助推作用得以充分显现。

根据统计数据，2017年成都实现保费收入947.48亿元，同比增长8.24%。其中，财产险累计实现保费收入251.10亿元，同比增长11.06%；寿险保费收入696.37亿元，同比增长7.26%。2017年成都市的保费收入在全国排名第5位，仅次于北京、上海、广州、深圳。可见通过实施保险行业税收优惠政策，成都市的保险行业保持了良好的发展态势。

（七）房产交易税收优惠政策效应分析

1.总体情况

2017年全市房产交易税收优惠政策共8项，税式支出金额合计118.81亿元。涉及金额较大的税收优惠政策如下：

一是执行了“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”的政策，税式支出金额为44.36亿元，占房产交易税收优惠政策总金额的37.34%。金额最大区（市）县为市三分局，金额为31.41亿元。二是执行了“对个人销售住房暂免征收土地增值税”的政策，金额为37.30亿元，占房地产行业税收优惠政策税式支出总额的31.39%，金额最大的区（市）县分别为市局三分局、天府新区和双流区，减免金额分别为25.75亿元、2.82亿元和1.87亿元。三是执行了“个人购买普通住房且该房属于家庭唯一住房的，减征契税”的政策，税式支出金额为32.62亿元，占房地产行业税收优惠政策税式支出总额的27.46%，金额较大的区（市）县分别为市三分局、龙泉驿区和温江区，减免金额分别为9.95亿元、3.33亿元和3.11亿元。该政策与普通住房的成交量以及住房交易办理地点密切相关，故市三分局的金额最大，占该项目政策税式支出总额的30.50%。2017年受政策影响，成都市中心城区全年供应商品住宅1463.1万平方米，从二圈层的成交面积来看，龙泉驿区和温江区为成交面积最大的区县，成交面积分别为335万平方米和279万平方米，故相应契税的减免金额较大。

2.效应分析

房产交易税收优惠政策的施行，一方面降低了个人交易住房的税负，有效减轻了纳税人负担。另一方面有利于促进成都市二手房市场持续健康发展，同时有利于改善居民住房条件，提高生活质量。此外，“个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售免征增值税”为“营改增”的优惠政策，接续了以往营业税的优惠政策，使“营改增”试点工作平稳推进。

四、当前税收优惠政策执行中存在的问题

（一）税式支出政策过多

当前的税收优惠政策，是根据改革开放发展的需要，分别在不同时期，根据不同情况而制定的，涉及面非常广泛，涉及支持三农、改善民生、支持节能环保等各个领域。从税式支出的统计政策来看，900多项政策必然存在着层次多、内容复杂、互相交叉等问题，加之实施范围和执行期限也大不相同，导致纳税人享受税收优惠政策的资格认定成本较高，不利于正确引导投资方向，也造成各地区之间经济发展的不平衡。

（二）政策标准不统一，宣传不到位

税收优惠政策出台后，一方面各基层税务部门的自由裁量权较大，对政策的解读和尺度掌握不一致，各地纳税人享受政策的标准不统一；另一方面由于宣传不到位，导致部分纳税人缺乏对税收优惠政策的全面了解，不清楚能够享受哪些政策，符合哪些条件以及需要履行哪些认定程序，未能引起纳税人的足够重视。

（三）税收优惠政策制定不完善

1.部分税收优惠政策的导向和目标不明确，如：促进技术创新的税收优惠政策，主要针对高新技术企业，而不是所有从事技术创新的企业，且没有将税收优惠政策和企业技术创新的项目结合起来。因此，促进技术创新的税收优惠政策的导向性不足，不利于技术创新的发展和进步。

2.部分税收优惠政策存在缺乏与时俱进、政策准入门槛高的问题。近年来在成都市启动建设的电子信息、生物医药等13个市级重点产业生态圈以及以66个产业园为基础的产业功能区，成为带动和支撑西部大开发的战略高地，但是税收优惠政策并未根据西部大开发深入进行的实际情况适时调整或增加。此外，优惠政策准入门槛高。除了产业范围的限制，西部大开发税收优惠政策还有一个主营业务收入70%的比例限制，这一过高的比例限制必然使得企业为享受税收优惠而放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构。

3.税式支出方式不科学。目前我国大部分税收优惠政策采用优惠税率、直接减免税等直接优惠的方式，而加速折旧、投资抵免等间接优惠方式较少。特别是对技术创新企业而言，优惠税率无法降低企业在技术创新研发阶段的成本，并且这种优惠注重的是研发成果的税收减免，属于事后鼓励，对需要事前鼓励的技术创新研发活动的鼓励力度较小。

（四）行业主管部门对税式支出的重视不够

税式支出和财政支出，都是国家财政资金的再分配，但目前各行业主管部门仅重视财政直接支出的主导作用，而忽视了对税式支出的调节作用，未对行业相关的税收优惠政策进行梳理和研究，并进行有效管理，未发挥税收优惠政策对行业管理的促进作用。

（五）税收的征收和监管力度较小

由于征管量大面广，基层税务人员素质参差不齐，管理方法和手段落后，思想认识不到位，地方经济利益制约等原因，减免税不规范现象时有发生，减免税管理中的缺位问题较为突出，影响着税收优惠政策的最终贯彻落实，削弱了税式支出的调控作用。如：对于“对符合条件的非营利组织收入免征企业所得税”的税收优惠政策，根据财税〔2014〕13号文件规定，应由财政和税务部门共同对免税资格进行审核确认后，纳税人才能够享受免税资格。但在本次税式支出统计过程中发现，11个区县均存在纳税人未获得财政部门和税务部门联合审批的免税资格而实际享受了减免的情况，涉及金额2亿元。

上述主要原因系部分区县财税部门实行的是备案核查制，即税务部门根据企业提交的免税申请先行进行减免，后期再对已减免的企业进行核查，对于不符合条件的企业再进行追缴，导致了大量企业在未审批备案的情况下而享受了免税资格。

五、相关建议

（一）完善税收及产业政策，优化营商环境

应对现有的各类税收优惠政策进行清理，优化政策配套，地方主动策应政策导向，出台对应的中长期产业发展规划，大力调整优化区域经济结构，出台专项政策，积极鼓励重点产业集群发展壮大，将西部大开发等税收优惠政策与减税降费、优化营商环境等系列政策进行组合，通过进一步推进减税降费，不断优化营商环境，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量。

（二）统一政策标准，加大宣传力度

1.建议从国家层面统一政策标准，对认定范围、程序以及细化标准等予以明确，削减税收征收的弹性，尽可能缩减标准之间的绝对差距，将征收的弹性压缩至最低。

2.加大税收优惠政策的宣传力度，建立健全执法与服务并重的税收宣传机制，通过多种形式，广泛、深入地开展政策宣传，使纳税人全面了解税收优惠政策，不断提高纳税人的依法减免意识。引导有条件的中小企业、特色行业通过设备更新、技术创新、产品升级等方式创造条件享受优惠政策，做到纳税人得利，经济得益。

3.拓展“互联网+”智能办税功能，建立税收优惠政策服务查询系统。使企业通过选择所在区域、行业、主营业务等信息，就能查询到可以享受的所有税收优惠政策以及申报和认定程序，以便其全面、快速了解到适合自身的税收优惠政策。

（三）完善税收优惠政策

1.明确税收优惠政策的目标和导向。对于促进技术创新的税收优惠政策，首先，要树立激励技术创新的税收优惠政策不仅仅面向高新技术企业，而应该覆盖所有从事技术创新活动企业的正确观念。同时，对于税式支出的对象而言，要将税收优惠政策与技术创新项目相结合。其次，各项税收优惠政策要彼此协调，相互补充，形成政策合力，要在税收优惠政策的设计过程中，从全局把握各项政策之间的相互关系，以制定出相互配合的税收优惠政策，使其各有侧重，进而使税收优惠政策全面发挥积极效应。

2.将税收优惠政策与区域发展相结合，降低准入门槛。对于西部大开发税收优惠政策，应根据区位、资源、交通和人口等特点，将税收优惠重点放在区位优势强、发展潜力大、能提高地区整体区位优势的产业上，进一步给予电子信息、汽车制造、食品饮料、装备制造和生物医药五大重点产业更倾斜、更宽松的税收优惠措施。同时，应适当降低准入门槛，扩大政策覆盖范围，鼓励企业转变经营方式，优化产业结构。

3.由于间接优惠政策相对于直接优惠政策产生的激励效果更显著，故应加大税收优惠政策的间接优惠力度，实现以间接优惠为主，直接优惠为辅，间接优惠与直接优惠相结合的税收优惠政策模式。

（四）行业主管部门应加强对税式支出的重视

通过进一步深化财税体制改革，行业主管部门应加强对税式支出的重视，进一步加强税收优惠政策管理，事前做好调查摸底，对属于优惠范围、已达到优惠条件的，协助财税部门办理税收优惠审批或资格认定手续；事后实施跟踪检查管理，积极探索开展税式支出绩效评价工作，及时建立一套科学的绩效评价体系，以效益为核心进行监督管理，定期对税收优惠政策进行专项分析评估，比如，优惠政策的实施对产业扶持等方面的作用，准确掌握税收优惠政策的效益，以利于对其加以完善和合理利用。

（五）加强税收的征收和监管力度

完善企业申请税收优惠的审批程序，通过税务稽查或专项检查，深入调查了解纳税人是否符合税收优惠的要求。同时，建立健全减免税管理机制，加大减免税执法过错责任追究力度，切实提高减免税管理质量和效果。