以优化营商环境为引领，降低制度性交易成本——北京市调研报告

中国财政科学研究院2018年“降成本”调研制度性成本组

内容提要：对北京市降成本的调研显示，降成本取得明显成效。其中亮点之一是以优化营商环境为引领，推进降低制度性交易成本改革。受访企业认为，政府部门政策和规章制度的透明度提高，办事便利度增强，市场准入限制明显改善，法律纠纷诉讼成本减少，但在部门间协同性、信息共享度等方面与企业需求仍有差距。本文在分析北京市降低制度性交易成本实践做法和成效的基础上，得出如下启示：系统优化和再造政府部门工作流程，大力提升企业全生命周期的服务质量；以企业和群众需求倒逼政府职能转变，简政放权；改革市场监管体制，提高对新经济监管的包容性；建立完善公平竞争审查机制，加强公平竞争市场环境建设。

2017年，为贯彻落实国务院《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号）精神，深入推进供给侧结构性改革，切实降低实体经济企业成本，助推企业转型升级和创新发展，北京市制定了《北京市降低实体经济企业成本实施方案》（京发改〔2017〕695号）。立足首都城市战略定位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，大力推进“放管服”改革，集中梳理、清理涉企收费，降低融资、交易成本，健全要素价格市场化形成机制，提升资本、劳动、土地、能源、技术、管理等要素效率和效益，切实降低实体经济企业成本，激发创业创新发展活力，为加快构建“高精尖”经济结构提供坚实支撑。特别是通过进一步落实简政放权、放管结合、优化服务改革综合措施，持续改善营商环境，为企业设立和生产经营创造便利条件，大幅压缩行政审批前置中介服务事项，降低制度性交易成本。其中，最大的亮点是以优化营商环境为引领，推进降低制度性交易成本改革。为此，本报告主要分析北京市围绕优化营商环境、降低制度性交易成本的做法，以及经验与启示。

一、北京市围绕优化营商环境、降低制度性交易成本的做法

（一）围绕优化营商环境出台“9+N”系列政策

北京市将优化营商环境作为推动首都高质量发展、加快供给侧结构性改革的重要抓手，在2017年市委市政府出台《关于率先行动改革优化营商环境实施方案》的基础上，2018年，集中发布了“9+N”营商优化政策，即优化营商环境的9项主要政策（见表1）及N项配套措施，由发改、财政、规划国土、城市管理、商务、工商、金融、法院、电力公司等多部门形成合力，聚焦办理施工许可、企业开办登记、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷、登记财产等重点环节，按照“三精简一透明”（精简环节、精简时间、精简费用、增加透明度）原则，不断提升服务企业工作质量，切实减轻市场主体负担。

表1 北京市优化营商环境的9项主要政策

（二）持续加大行政审批事项精简力度

对社会投资建设项目审批实施分类管理，搭建建设项目“多规合一”协同平台，通过项目分类管理、“许可管理”变“信用管理”等政策组合，社会投资建设项目办理时限由原来的109个工作日压缩至29～44个工作日。修订完善并印发了《北京市政府核准的投资项目目录（2018年本）》，再次压减50%以上的核准事项，除了目录范围的项目外，一律实行备案制，建立健全备案为主、核准为辅的企业投资管理体系。

（三）进一步深化商事制度改革

提高企业开办效率，通过设立区级企业开办大厅、推广工商登记“全程电子化”、扩大名称自主预查范围、推进企业登记“全市通办”等举措，企业开办时间从22个工作日压缩至5个工作日。截至3月底，全市各区均已设立企业开办大厅，实现工商、税务部门进驻“一站式服务”。优化税务服务流程，推出办税事项“最多跑一次”和“一次不用跑”清单，纳税人在网上即可办理清单事项或最多只需要到税务机关跑一次。推行涉税业务全市通办。

（四）提升贸易便利化水平，有效开展公平贸易工作

完善通关服务体系，“单一窗口”平台免费供企业使用，口岸监管单位实行无纸化申报，减少纸张、人力、快递、传真等成本，平均每票业务节约5-10元。联合天津市出台提升跨境贸易便利化举措，两地实行“审单放行”两小时办结工作机制，全流程时长从过去的1.5个工作日压缩到不超过两个小时；原产地证书审核限时两小时办结；自动进口许可证和出口许可证的审批时限由原来5个工作日压缩到1个工作日。

落实商务部“四体联动”工作机制，通过案件预警、跟踪协调、调研座谈、政策支持等举措，指导8家重点涉案企业积极应对国际贸易壁垒。稳步推进对外贸易风险与产业预警工作，启动了政府、行业商协会、中介机构、企业共建共享的公平贸易服务网络建设，发布《北京市贸易风险与产业安全监测分析（2016）》等信息资料，帮助企业降低贸易风险。举办宣贯会解读《北京市贸易政策合规工作暂行规定》，完成了WTO与贸易壁垒应对大型培训会，营造更加公平的贸易环境。

（五）积极落实外资审批改备案制度

2017年4月启动“外商投资企业设立商务备案与工商登记一窗受理”①“外商投资企业设立商务备案与工商登记一窗受理”是指商务和工商部门通过整合外商投资企业设立中商务部门备案需要填报的信息和工商部门登记需要报送的材料，形成需企业报送的一张电子表格，外商投资企业通过网上填报电子表格，一次性完成商务备案和工商登记的改革措施。试运行，全国首创在省/直辖市层面推出这项改革措施，经国务院同意向全国推广。通过改革措施的实施，营造了更高水平的对外开放环境。这不仅简化了企业办理流程，原来在两个部门办理的事项，在一个窗口、填一张表格、一次性完成，由企业跑路转为政府部门之间数据跑路；而且节约企业商务成本，提高办事效率，精简了企业填报数据的工作量，企业在商务备案环节减少重复填报事项达45%。截至2018年3月底，共有535家企业通过“单一窗口、单一表格”同时进行工商登记与商务备案。

建立外商投资企业登记备案联动系统，加强事中事后监管。为避免企业在工商部门登记后不到商务部门备案情况发生，工商部门通过该联动系统每天将全市新设及变更外资企业登记信息推送至商务部门，商务部门可以第一时间动态掌握全市外资企业登记变化情况，定期将工商登记及商务备案数据进行比对，并向各区商务部门自动分发，支持各区及时督促辖区内未备案外资企业及时备案。该系统自2017年初投入运行以来到2018年4月底，工商部门已向商委推送外商投资企业设立与变更登记信息11571条，其中新设企业1199条，变更信息10372条。

（六）完善工程建设领域保证金制度

按照《工业和信息化部财政部关于公布国务院部门涉企保证金目录清单的通知》，进一步清理规范了涉企保证金项目，编制了涉企保证金目录清单和台账，并在市经信委官网、首都之窗等栏目公布了涉企保证金目录清单，要求市各相关部门加强对涉企保证金的规范管理。同时，为退京企业出具农民工工资保证金撤销手续，2018年一季度，退出北京企业有16家，退还工资保证金964万元。

（七）加强社会信用体系建设和知识产权保护

1.不断完善信用政策法规制度体系

2008年建立北京市社会信用体系建设联席会议机制，由市经信委和人行营管部共同牵头。

2.完成公共信用信息服务平台建设

归集了55个部门的企业信用信息、27个部门的个人信用信息、1.1万家社团的信用信息、1.1万家事业单位的信用信息，为全市16个区和60个部门提供了在线查询服务，与国家信用信息共享平台实现了对接，“信用北京”网站开通上线。

3.加快推进信用联合奖惩机制建设

印发了对失信企业、食品药品严重失信主体、重大税收违法案件当事人等24个信用联合奖惩备忘录，依托市公共信用信息服务平台建设了全市统一的信用联合奖惩信息管理系统，将公共信用信息查询嵌入到了市行政服务中心审批平台，初步建立了各相关部门的协同机制。

4.加强知识产权保护

北京市知识产权创造数量持续增长，质量不断提高，知识产权法院、知识产权中心等渠道畅通。北京市海淀区高标准建设国家知识产权示范城区，新设20个“专利运营办公室（OPT）”和10个“北京创客知识产权托管工作站”。推进中关村知识产权保护中心建设，开展集快速审查、快速确权、快速维权等于一体的知识产权快速协同保护工作。开设“商标大讲堂”，为重点企业开展商标体检。

（八）清理规范行政事业性收费

清理规范行政事业性收费，取消或停征中央涉企行政事业性收费35项，收费项目再减少一半以上，截至2018年一季度，北京市共保留行政事业性收费53项、政府性基金8项。为促进产业升级，支持实体经济发展，进一步减轻企业负担，自2017年4月1日起，主动减免药品、医疗器械产品注册收费等3项涉企行政事业性收费，同时降低特种设备检验费等8项涉企行政事业性收费标准。清理规范政府定价的涉企经营服务性收费，2018年2月，发布新版《北京市定价目录》，自2018年4月1日起，放开地震安全性评价服务收费、律师诉讼代理服务收费、建设工程施工和设备招投标等市场交易服务费、电动汽车充电服务费等4项涉企经营服务性收费。推进行业协会商会收费清理规范工作，督促会费盈余较多的行业协会商会主动降低收费标准，累计清理规范中介服务事项232项，保留126项。

（九）降低企业用地用能成本

一是优化企业获得电力的环境。为企业办理接入总时长原则上不超过40个工作日。从2018年2月起，国网北京市电力公司针对小微企业开启电力“零上门、零审批、零投资”的“三零”服务，办电环节由原来的6个减少到3个，预计2018年可为客户节省外电源投资约12亿元。二是降低物流用地成本。落实物流企业大宗商品仓储设施用地城镇土地使用税优惠政策。截至2018年一季度，符合政策要求的9户物流企业，对其自有的（包括自用和出租）大宗商品仓储设施用地，减按所属土地等级适用税额标准的50%计征城镇土地使用税。三是给予高精尖产业用地优惠政策。印发实施《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》，给予新一代信息技术、集成电路、医药健康、智能装备、节能环保、新能源智能汽车、新材料、人工智能、软件和信息服务，及科技服务业十大高精尖产业以及金融服务业、文化创意产业、商务服务业等产业更多土地利用方式选择权，助力产业“真落地”，控制和降低企业的土地使用成本，为高精尖产业发展提供有力保障。

二、改善营商环境，降低制度性交易成本成效明显

调研中了解到，降低制度性交易成本成效明显，企业成本费用增幅得到一定程度控制。特别是北京市出台的“9+N”政策体系，针对营商环境的痛点、难点、堵点问题，按照“三精简一透明”原则，精准施策、重点突破，从广度和深度两个方面，不断增强企业和社会对北京市改革优化营商环境的获得感。

（一）企业成本费用增幅得到一定程度控制

2018年1-3月份，市属企业成本费用支出总额3465.7亿元，同比增长12.2%，增幅高于同期营业收入增幅1.1个百分点。其中，营业成本同比增长12.9个百分点，比营业收入增幅高1.8个百分点；财务、销售、管理三项费用同比增长8.4个百分点，比营业收入增幅低3.8个百分点。每百元营业收入所支付的成本费用为99.3元，同比提高1.0元；成本费用利润率为5.3%，比1-2月份提高0.7个百分点，但比上年同期低0.1个百分点。平均毛利率15.9%，同比降低1.3个百分点。43家企业中，毛利率超过20%的企业23家，占53.5%；毛利率同比上升的企业21家，占48.8%。

（二）企业办事环节得到精简

能简则简，能合则合，让企业少跑腿、好办事、不添堵。在社会投资建设项目审批方面，实施分类管理，精简了审批前置要件，搭建了建设项目“多规合一”协同平台，优化技术评估环节，建立施工图联合审查和竣工联合验收的工作机制，明确社会投资的房屋建设工程不再强制要求进行设计和施工招投标。在获取电力方面，精简用电报装资料种类和数量，取消了小微企业内部工程图纸审核及中间检查，减少办电环节。在缴纳税费方面，推出办税事项“最多跑一次”和“一次不用跑”清单，纳税人在网上即可办理清单事项或最多只需要到税务机关跑一次。优化住房公积金登记开户办理流程，简化申报材料，将原有6张表单简化为1张申请表。在不动产登记方面，推广“互联网+不动产登记”改革，实施“一窗办理”举措，将当前房地产登记所需的交易、税务、登记3个部门调整为一口受理、内部流转、并联审批、减少环节。

（三）企业办事时间得到精简

在开办企业、发票申领、施工许可、市政接入、财产登记、跨境贸易等方面，去繁就简，大幅压缩企业开办时间和行政审批时间。详见表2。

表2 北京市部分行政审批许可事项办事时效提升情况

（四）企业办事费用减少

北京市在2017年为企业和社会减负超过400亿元的基础上，再次大力简政减税减费，进一步激发市场主体活力。开办企业方面，完善公章刻制即时自动备案机制。跨境贸易方面，对企业反映强烈的口岸不合理收费行为予以清理和规范，依法查处各类违法违规收费问题，切实维护企业合法权益。获得电力方面，通过三零服务，为小微企业节省外电源投资。

（五）政务办理透明度增加

坚持公开公正公平原则，明确政务办理规范标准，推动政务信息公开，主动接受企业和社会监督。政策制定公开方面，“9+N”的政策措施在首都之窗和各相关单位网站全部公开公示，营商环境涉及事项的办理流程、费用、承诺办理时间、监管政策等以中英文双语形式在各单位官网上公布公示。以信息化推动政务办理公开方面，在建设项目审批领域，依托全市在线审批监管平台，15个部门和16个区全部上网，推进“一网审批”。在开办企业领域，开通网上办事服务系统“e网通”，按照“一数一源、信息共享、协同办理”的原则统一部门间信息共享交换标准，打通不同层级、不同部门信息系统之间的共享通道，逐步实现企业开办事项网上办理。在纳税领域，推进国地税服务融合、征管协同、信息共享。在获得信贷领域，完善和丰富“信用北京”及北京市企业信用信息系统网站服务功能。

三、企业对降低制度性交易成本的感受

北京市精准制定了一批优化营商环境的政策措施，形成了“9+N”的政策体系。按照“三精简一透明”原则，增强了企业和社会对北京改革优化营商环境的获得感。受访企业普遍反映，取消了大量检验、检测、认证以及各类收费事项，营商环境得到明显改善，为企业设立和生产经营创造便利条件。行政审批前置中介服务事项大幅压缩，政府和社会中介机构服务能力显著增强。受访企业普遍认为，与政府相关部门打交道更顺畅，综合成本大幅降低，对降低制度性交易成本政策获得感强，突出体现在以下方面：

（一）政府部门政策和规章制度的公开化和透明化程度提高

企业对办事流程和优惠政策更加清楚，信息搜寻时间大为缩短，搜索成本降低，有效避免了因企业和政府之间的信息不对称、信息“堵塞”导致的企业搜索成本和机会成本增加，企业应该或可以享受的政策无法享受等问题。企业明显感受到税务政策、税务规章制度日趋透明公开，各种税收政策通过微博、微信公众号等平台及时公布，使企业能够较方便的及时了解。政策的明确减少了企业的理解偏差，企业潜在成本下降。海淀区等对于创业公司给予了很好的创业孵化和人才、政策、科技等多方位的软性支持。

（二）办事便利度增强，效率提升

企业明显感觉政府和社会中介机构服务能力显著增强，服务供应商收费标准降低，便民措施增多，办事渠道增加。从公司办理工商手续、办税、业务经营核准等事项看，办事流程指引更加明确、清晰，行政审批工作的流程、手续等大大简化。随着信息化手段的提高，各政府部门加强了网上办事服务厅的建设，使更多的业务可以通过网上办理。原有的很多资料申报审核工作，转变为线上申报和核准，公司的办事费用减少，办理时间大为缩短，办事效率提升。权力下放和调整，使得办事便利性大大提高，审批即办次数增加，承诺时限压缩，有助于企业经营性成本的降低。特别是在办税、工商登记年检等方面便利度增强，企业感受明显。

（三）在市场准入限制改善、法律纠纷诉讼成本减少等方面企业感受明显

多数受访企业在市场准入限制改善方面感受明显，但是不同类型的企业感受有差异。某中外合资企业反映，市场准入的限制在逐步减少，但是在轨道交通投资、建设、运营方面，与国有企业相比，感觉市场化的程度还是较低。在项目招商方面的透明度还是不够，公平竞争的环境还需完善。

（四）部门间协同性、信息共享度等方面与企业需求仍有差距

多数受访企业认为，近年来，北京市在改善营商环境、降低制度性交易成本方面已经取得了一定的实效，但是企业在日常经营中仍然会遇到一些问题：（1）不同部门之间的协同监管仍有待加强，部门之间或部门内部协调不畅、授权不到位，业务难协调，加上不同业务单位信息数据共享不足，在实际工作中，仍然还是会出现“跑断腿、磨破嘴”的情况。（2）政策具体落实还需要进一步完善，降低制度性成本仍有空间。一是尽管目前强行摊派、集资等问题几乎不存在，但也存在不考虑实际情况，强制要求企业上保险等情况。国家颁布的《安全生产法》规定鼓励企业投保安全生产责任保险。安监部门颁布的《安全生产责任保险实施办法》规定，企业必须投保安责险。相关规定是为保障企业经营风险考虑的，但在实施时不考虑企业的实际情况，强制要求企业上安责险。比如，京港地铁4号线在2009年开通运营伊始即投保了公众责任险和雇主责任险，这两个保险的承保范围涵盖了安责险所规定的范围，企业认为无需再额外投保其他险种即可满足企业防范经营风险的需要，但是，现实中仍然强制要求企业上安责险。企业若调整为安全生产责任险，保险的覆盖面将减少，若要达到之前的相同标准，需额外增加保险成本，增加企业或政府负担。二是业务受理部门专业化程度亟待提升，办事人员对业务不熟悉、指示不明确的现象时有发生。三是操作层面存在衔接不够，信息系统不够完善等问题。（3）企业办社会职能剥离过程中，由于国家政策与地方政策不协调导致实施中的困难。（4）覆盖全社会的信用体系尚未形成，对失信企业或人员的惩戒力度有待进一步加大。（5）在法律诉讼方面，个别企业反映，存在诉讼时间长，后续判决执行效果不理想的问题。

四、展望与启示

从北京市的做法中可以得出如下启示：

（一）系统优化和再造政府部门工作流程，大力提升企业全生命周期的服务质量

北京市坚持以建设服务型政府、进一步提高服务企业能力和水平为核心，聚焦办理施工许可、开办登记、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷、登记财产等重点环节，在充分听取企业需求的基础上，认真分析制约因素，加大改革攻坚力度，努力为企业发展提供更贴身更贴心的定制服务。大力推进业务流程再造，结合“信息共享、数据跑路”，真正提升行政效率。在环保、消防、土地、房屋、企业破产、注销等手续办理，水电气道路配套基础设施建设等方面，充分考虑企业生产实际，加强各相关委办局之间的协同和手续办理上的联动，进一步简化办理程序，缩短办理时限，帮助和促进企业早建设、早投产、合规经营。

（二）以企业和群众需求倒逼政府职能转变，简政放权

北京市在优化营商环境、降低制度性交易成本的综合改革中，以精简环节、精简时间、精简费用、增加透明度为重点，大力推进“放管服”改革，加快发展“互联网+政务服务”，创新服务方式，优化服务流程，努力为企业创造审批最少、流程最优、效率最高、服务最好的营商环境，以企业和群众需求倒逼政府职能转变，切实强化企业市场主体地位，最大程度为企业松绑减负。

（三）改革市场监管体制，提高对新经济监管的包容性

降低制度性交易成本，还需要改革市场监管体制机制，发挥市场在资源配置中的决定性力量。当前，我国经济发展进入高质量发展阶段，经济发展关键是要发挥市场机制的作用，不同于追求发展速度的阶段主要依靠大量要素投入、优惠政策支撑、粗放的增长模式。为适应我国经济高质量发展，相应地市场监管的体制机制也应发生变化，需要加强和完善依法诚信监管，大力推广智能监管，推进社会共治。同时，提高对新经济监管的包容性。建议为新兴行业营造宽松准入环境，探索完善后期审慎监管制度，建立创新区域审慎包容监管新模式。

（四）建立完善公平竞争审查机制，加强公平竞争市场环境建设

优化营商环境、降低制度性交易成本重在促进公平竞争。北京市在优化营商环境、降低制度性交易成本的过程中，注重加强公平竞争市场环境建设。建立完善公平竞争审查机制，结合商务工作实际，全面落实《北京市人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》要求，按照“谁起草、谁审查、谁负责”的原则，制定发布《北京市商务委员会关于建立公平竞争审查机制有关事项的通知》，明确了审查对象、审查程序及责任等内容，积极为企业营造公平竞争的市场环境。加大对滥用市场支配地位及其他不正当竞争行为的调查和处置力度，深入推进市场价格监督检查和反垄断执法。推进具备竞争性的政府定价项目放开。健全市场价格行为规则。