支持第三层次商业养老保险体系发展的政策建议

马婉宁 耿 瑶 周娇娇 赵 琦 宋彩霞 周 晓

内容提要：我国的人口老龄化进程不断加快，但养老保障体系仍然不健全。在这样的背景下，我国应该鼓励发展商业养老保险，发挥第三层次商业养老保险体系的支持作用。而我国目前第三层次的规模水平很低，包括第三层次占GDP的比重相对来说很低，养老保险密度和深度也不够高，替代率远远不足。本文着重梳理了第三层次商业养老保险的现状，分析了发展中存在的问题，从法律制度、财税政策支持、行业监管、商业养老保险自身以及同步推进多层次养老保险体系建设等不同层面提出了相应的政策建议。

一、研究背景

在世界人口结构老龄化和公共养老金支付扩张的背景下，多层次养老保险的构建和可持续发展是国际养老保险制度改革的主要特点和趋势。作为世界第二大经济体，中国经济发展迅速，养老保障体系也处于转型升级的过程中。第一层次的基本养老保险制度已成为世界上覆盖人数最多的社会养老保险制度；第二层次的企业年金和职业年金也处于不断发展和完善过程中；第三层次商业养老保险体系还处在初步发展阶段。但是三层次养老保险体系之间发展存在着明显的失衡，即第一层次发展迅速，承担了几乎所有的养老责任，而第二层次和第三层次发展缓慢，尤其是第三层次规模很小，几乎起不到对多层次养老保险体系的支持作用。

当前，随着中国人口老龄化的加剧，以及我国经济进入新常态后，经济增长开始放缓，财政供给的增长能力将趋于下降，而民生对财政支出的需求又呈现增多趋势，单纯依靠政府养老已经不切实际。为了满足人民日益增长的需要，构建与我国现阶段经济发展相适应的多层次养老体系，是当前养老保障制度发展的重要内容。

财政部、国家税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会于2018年4月联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），自2018年5月1日起在上海、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试行税延养老保险，期限暂定一年。这预示着第三层次商业养老保险体系逐步出现破冰，我国已经开始建立相对完整的养老保险体系框架。但这只是税延养老保险的初步尝试，未来的大力发展仍然面临很多需要解决的问题。商业养老保险作为第三层次的重要发展内容，对缓解政府财政压力和满足多元化、更高层次的养老金需求意义重大。因此，本文旨在梳理我国目前第三层次商业养老保险体系的发展现状，并分析其中存在的问题，从多层面给出解决对策。

二、文献综述

（一）国外文献综述

Robert Holzmann在《21世纪的老年收入保障：养老金制度改革国际比较》一书中指出，养老金制度应包括以下五大支柱：第一，“零支柱”或非缴费型养老金（如国民养老金或者社会养老金）来提供最低水平的保障；第二，“第一支柱”即缴费型养老金制度，与个人收入水平挂钩；第三，强制性的“第二支柱”，建立形式可以不一样，但基本上都属于个人储蓄账户；第四，自愿性的“第三支柱”，可采取完全个人缴费型或待遇确定型等多种形式，第三支柱规定较灵活，个人可自行决定是否参与以及缴费金额；第五，非正规的保障形式，该制度为家庭成员之间或者代际之间对老年人在经济或非经济上面的援助，包括医疗住房等方面。考虑多方因素，养老金制度应尽量由多支柱组成，为人们提供多种养老保障途径，从而更有效地保障退休者的养老生活。

Peter F.Drucker（1995）在其著作The Pension Fund Revolution中提出了养老基金的社会主义进程。从人口结构变化和老龄化进程加速带来的一系列经济和政治问题开始，指出目前社会保险供给不足，养老金改革和商业养老保险的发展势在必行。

Xiao Yun Zhang（2002）在博士论文PROMOTING PRIVATE PENSIONS IN CHINA：A Tax Policy Based on the Experience of the OECD Countries中指出，中国现行的养老保险制度存在两个方面的严重问题：一方面是国有企业养老负担的紧迫性；另一方面是人口老龄化加速带来的长期问题。她认为解决问题的一种方法是通过鼓励私人管理和资助的养老金制度来降低缴费率和扩大覆盖面，同时，文章中分析了EET、TEE、ETT、TTE和EEt这五种常见税收模式，从经济效率和个人储蓄者的角度分析了最具吸引力的税收制度。

（二）国内文献综述

国外学者针对商业养老保险制度做了大量理论研究和实证研究，研究较为成熟，且大多数研究都指出税收优惠政策会极大地促进商业养老保险的发展。我国学者的研究虽然起步比较晚，但是随着基本养老保险支付压力的与日俱增，学者们也开始逐渐重视对发挥第三层次商业养老保险体系重要支持作用的研究。

朱青（2002）深入讨论了包括商业寿险在内的金融机构在年金市场中的地位，主张建设多层次养老保险制度，这可以大大减轻政府在养老上承担的财政压力，也可以促进中国的国有企业改革，推动资本市场的完善。

郑功成（2002）认为，基本社会保险制度只能为社会成员提供最基本的保障，若想减轻国家在基本保险上的负担，可以通过大力发展补充保险来实现，这样一来，退休后员工的整体福利不会因基本保险福利的减少而减少。关于补充养老保险制度的发展，郑功成认为，政府可以通过税收等公共政策加以规范和引导，调动公众个人参与补充养老保险的积极性。

郑秉文（2005）指出，基本养老保险制度、企业年金和商业保险这三者不是完全相互替代的关系，而是相辅相成的，因此不能忽视补充养老保险的发展。他主张正确对待国家与市场间的关系，大力完善基本养老保险的同时，积极发展补充养老保险，实现公平和效率的结合。

朱仲群（2007）指出，为了鼓励小型保险公司的发展，美国对资产不足5亿美元的小型人寿保险公司提供税收优惠，允许对应税收入进行某些扣除。针对人寿保险公司的不同类型保险产品，政府可引入不同比例的差异税率，引导其积极出售养老金计划，鼓励国民有计划地安排养老金。

郑秉文（2016）认为，商业养老保险应当承担个人和家庭的养老保险计划，积极参与养老保险的市场化运作，推动经济发展和金融协调。同时，郑秉文（2016）指出，第三层次个人养老保险体系大致可分为两种模式：一种是以欧洲大陆为代表的保险型体系，即不建立个人账户，只在保险公司建立一个户头，购买的主要是保险公司寿险产品，这些国家第三层次参与率较低；另一种是以美国和英国为代表的投资型体系，主张建立个人账户，通过该账户来购买年金保险产品、股票、债券和共同年金等，这些国家的第一层次替代率较低，第三层次参与率较高，国家与企业的负担较轻。

总之，学术界和决策层普遍认为，在改革养老保险制度的过程中，我国应建立多层次的养老保险体系。基本养老保险只能起到对退休人员最基本的生活保障，而企业年金、职业年金和商业保险的补充发展能更好地实现公平与效率。

三、发展商业养老保险的必要性和可行性分析

（一）必要性

1.养老金资产增加的需求

截至2000年底，中国65岁及以上老年人口已达8811万人，占总人口的比例为6.9%，基本进入老龄化社会。截至2017年底，老年人口在总人口中的比例已增至11.4%，老龄化程度进一步加深，多层次养老保险体系的建设刻不容缓。不过，我国养老金体系中的资产总积累不足。如表1所示，2016年，中国养老金资产占当年GDP的10.64%，而同年美国养老金资产在其GDP中的占比却高达150.98%。当前，我国的养老金总资产规模很难满足人口加速老龄化下的养老保障需求，因此，有必要加快发展第三层次商业养老保险体系，进一步丰富养老金体系资产。

表1 2015、2016年中国与美国养老金体系资产比较

2.改善养老金体系结构不合理的需求

目前，我国第一层次基本养老保险资产占养老金体系资产的比例最大，其在养老金体系资产中的占比约为其他两个层次的2-4倍，由此可见，第一层次提供的养老金资产支撑了我国养老金体系的发展。而美国第一层次累积的养老金资产占比较小，至2016年仅占养老金体系总资产的11%左右，第二、三层次累积的养老金资产规模相当大，在养老金体系总资产中的比例高达89%左右。各层次养老金资产结构的差异表明我国当前养老金结构不合理，出现第一层次规模很大，第二、三层次严重不足的情况。

3.缓解基本养老保险可持续压力的需求

随着我国人口的进一步老龄化，第一层次基本养老保险的支持作用不断提高，养老负担逐渐加重，一些地区的养老金支出已不堪重负。其次，过去几年公司部门缴费人数在参保职工总数中的比例持续下降，严重影响了第一层次基本养老保险的财务可持续性。此外，基本养老保险在很大程度上依赖于财政补贴，各级政府用于补贴基本养老保险基金的财政支出逐渐增加，只有依赖大量的财政补贴才能保证制度机器的持续运转，这也从另一个角度表明当前基本养老保险独立维持运作的能力欠缺，可持续性有待进一步提高。

（二）可行性

1.商业养老保险的独特优势

与第一层次基本养老保险相比，第三层次商业养老保险具有以下优势：

第一，发挥市场对养老金体系发展的支持作用。商业养老保险在养老保障方面主要侧重于个人责任，如此一来就大大降低了政府在养老保障中的负担，减缓了财政支出过大和可持续性发展受阻的压力。

第二，参与机制更加开放、更加普遍。购买商业养老保险的投保人可以根据自己的实际情况自主选择，不受企业影响，有助于扩展养老保险的保障范围，更好地保护老年人群体。

第三，充分体现养老保险的激励性。精算平衡原则应用于商业养老保险中可以帮助科学定价、合理确定保险给付标准，充分发挥多缴多得、少缴少得的激励效应。

第四，运行机制灵活有效。商业养老保险可以提供更丰富多样的养老保险产品和更加优质的服务，以满足不同目标群体的差异化养老需求。

2.商业养老保险的发展空间大

如图1所示，我国2016年国内总储蓄率为46%，高于世界各国以及各经济体的平均水平，而且比世界平均水平的19.7%高出两倍多，是全球储蓄率最高的国家。2016年，我国居民储蓄额在居民可支配收入中占比36.68%，比世界各国及多数经济体的水平要高。2016年，我国的城乡居民储蓄余额由2015年的52.65万亿元增至60.65万亿元，增加8万亿元，同比增长15.2%；城乡居民人均储蓄增加到4.83万元。造成我国国内总储蓄率以及居民部门储蓄率较高的一个重要原因在于，我国社会保障机制不完善，国民储蓄主要以预防性动机为主。支持第三层次商业养老保险体系发展可以鼓励国民将其储蓄更多地投入到保险市场和资本市场中，从而有利于不断调整和进一步完善经济结构。

图1 中国2000-2016年国内总储蓄率

四、我国商业养老保险发展的现状分析

（一）政策层面

我国于20世纪80年代起就已逐渐开始发展商业养老保险，我国保险业在1983年首次开办了团体养老金业务，1984年开办了个人养老金业务。随后对保险公司相关业务实施了税收优惠政策，也出台了相关政策文件鼓励发展商业养老保险，发挥其补充和支持作用。2018年刚开始个税递延型商业养老保险试点工作，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区展开试点，分别规定了个人缴费税前扣除标准、账户资金收益暂不征税和个人领取商业养老金征税三项内容。2018年该政策的出台预示着第三层次商业养老保险体系开始破冰，我国正在初步尝试构建比较完整的养老保险体系框架。

从美国来看，美国早在1974年《雇员退休收入保障法案》（The Employee Retirement Income Security Act，简称ERISA）中规定实行个人退休账户制度（IRA），鼓励个人将储蓄用于购买商业保险，以增加养老金收入。该法案的成效主要体现在设立个人退休账户（IRA），这是商业养老保险的主要组成部分。其中设立的传统IRA账户，其缴费可以部分或全部减免税收，而且缴费额和账户的收益直到领取前都不用纳税。该法案为后期的税收优惠个人退休账户创立了典范。在此之后陆续推出的另外四种类型的个人退休账户，分别是罗斯IRA账户和其他三种雇主支持的个人退休账户①三种雇主支持的个人退休账户分别是：简易员工养老计划（SEP）、工薪减税简易雇员养老计划（SARSEP）、员工储蓄激励匹配计划（SIMPLE）。。这些账户之间相互转账可以达到税收优惠最大化。此外，2006年，美国推出了基于综合立法的《养老金保障法案》，该法案的修订主要涵盖DB退休金系统、DC附条件的退休计划、个人退休账户及年金。

美国的商业养老保险立法层次较高，多为法案的形式，而我国目前多停留在部门规章层面；同时美国的相关税收优惠在法案中进行了规定，而中国在税收优惠方面也仅仅是通过政策文件来体现。由商业养老保险相关政策文件梳理（见附表）可以看出，我国的商业养老保险多为政策法规，立法层次还有待提高。

（二）规模水平

1.第三层次占GDP比重

全国保险业主要分为四类公司：财产险公司、寿险公司、再保险公司和资产管理公司，而寿险公司主要险种包括寿险、健康险和人身意外伤害险。在各类保险资产中，寿险公司的资产最多，保监会发布的《2017年保险统计数据报告》显示，2017年，全国保险业中财产险公司、寿险公司、再保险公司、资产管理公司的总资产分别为24996.77亿元、132143.53亿元、3149.87亿元、491.45亿元，分别占保险业总资产的15.5%、82.2%、2%、0.3%，如图2所示。比例规律显示，寿险资产中有80%的部分是理财产品，大多数是分红型养老保险，只有20%是传统的养老保险，如年金保险和生存保险，这些产品才是真正的养老保险产品。①郑秉文：《中国养老金发展报告2015——“第三支柱”商业养老保险顶层设计》，经济科学出版社，2016.3。本文则基于此20%的比例进行估算，从表2可以看出，中国的第三层次商业养老保险资产在GDP中占比非常低，至2017年仅为3.2%，且增长趋势不明显。

图2 2017年保险业各类资产占比

表2 2013-2017年中国、美国第三层次占GDP比重对比表

美国的养老保险体系由三部分组成：社会保险、雇主支持的退休计划和个人储蓄养老保险。个人储蓄养老保险作为美国的商业养老保险，主要包括雇主发起的养老金计划、个人退休计划和年金保险。个人退休计划主要采用个人退休账户（IRA）的形式，其中包括传统IRA、罗斯IRA和雇主发起的IRA。此处将主要考虑美国商业养老保险的IRA资产部分，将其与我国第三层次占GDP的比重进行比较。如图3所示，美国第三层次IRA资产（个人退休账户资产）在GDP中占比达40%以上，远远高于我国，我国第三层次的规模还有大力发展的空间。

图3 2013-2017年中国、美国第三层次占GDP比重对比图

2.商业养老保险密度

保险密度是保费总收入与总人口的比率，反映了当年的人均保费收入水平。此外，该指标还反映了人们参与保险的程度、国民经济发展水平和保险业的发展程度，商业养老保险密度则是评估一国商业养老保险发展水平的重要指标。

2017年中国的保费收入为36581.01亿元，保险密度为2631.58元/人。其中，寿险公司的原保险保费收入为26039.55亿元，则人寿保险密度为1873.24元/人；根据商业养老保险占寿险20%的比例来估算，2017年商业养老保险收入为5207.91亿元，商业养老保险密度为374.65元/人。①2017年中国总人口为139008万人。数据来源：国家统计局官网。保险密度=保费收入/总人口，人寿保险密度=寿险公司原保险保费收入/总人口，商业养老保险密度=商业养老保险收入/总人口。相比之下，美国2017年的商业养老保险密度已高达3435.76美元/人，按当年美元兑人民币汇率6.7518换算，合计人民币23197.58元/人。②美国养老保险密度=IRA收入/总人口，其中本年IRA收入为本年IRA资产减去前一年IRA资产。

如表3所示，中国的保险密度和人寿保险密度远低于OECD国家水平，表明中国的保险业仍需大力发展，还有很大的发展空间。而对于商业养老保险密度这一指标，我国与美国的差距更大，我国商业养老保险密度增幅不明显，美国商业养老保险密度从2013年到2017年呈现快速下降又快速上升的趋势，但总量仍然远高于我国。

表3 2013-2017年保险密度、人寿保险密度、商业养老保险密度对比表 单位：元

3.商业养老保险深度

保险深度是当年保费收入与GDP的比率，取决于一个国家的经济总体发展水平和保险业的发展速度，反映了一国保险业在整个国民经济中的地位。商业养老保险深度则是反映商业养老保险规模水平的重要指标。

中国2017年的保险深度为4.42%，人寿保险深度为3.15%；如果剔除80%的理财产品，那么2017年的商业养老保险深度为0.63%①2017年中国GDP为827121.7亿元。数据来源：国家统计局官网。保险深度=保费收入/GDP，人寿保险深度=寿险公司原保险保费收入/GDP，商业养老保险深度=商业养老保险收入/GDP。。相比之下，美国2017年的商业养老保险深度（仅将IRA计算在内，不算其他养老保险市场产品）为5.78%，2014年以后，中国和美国的商业养老保险深度之间的差距越来越大。

如表4所示，我国保险深度和人寿保险深度逐年扩大，且有逐渐接近OECD国家水平的趋势，但是商业养老保险深度远不及美国。这表明我国需要在大力发展保险产业以及寿险业务的同时，大力发掘商业养老保险产品，扩大商业养老保险市场，为多层次养老保险需求创造条件。

表4 2013-2017年保险深度、人寿保险深度、商业养老保险深度对比表 单位：%

（三）替代率水平

替代率是刚退休的员工养老金与退休前工资收入之比，反映了养老保险的给付水平，是衡量老年保障程度的关键指标。根据《2017年保险统计数据报告》，2017年的寿险业务全年给付支出为4574.89亿元，若基于商业养老保险占寿险支出20%的比例计算，那么2017年的商业养老保险给付支出仅为914.98亿元；按照2016年底城镇职工基本养老保险金领取人数10103.43万人计算，2017年城镇商业养老保险给付支出为905.61元，月均75.47元；按2010-2015年年均增长率10%计算，2017年城镇企业从业人员月均养老金预测为2723.71元①按2010-2015年增长率的平均值10%计算，2015年城镇企业从业人员月均养老金为2251元，则2016年、2017年均按10%的增长率，计算得出2016年、2017年城镇企业从业人员月均养老金分别为2426.1元、2723.71元。，两个层次合计为2799.18元。2017年，城镇非私营单位就业人员平均工资为74318元，则月均工资为6193.17元。那么，2017年两个层次合计的替代率为45.2%（2799.18/6193.17），其中第三层次商业养老保险的替代率仅为1.22%（75.47/6193.17）。如表5和图4所示，2003至2017年以来，第三层次商业养老保险的替代率一直较低，增长幅度不大，至2007年达到最高水平1.74%，但在2008-2012年经历了下降阶段，2013年以后缓慢上升，至2017年才达到1.22%的替代率。

表5 2003-2017年第一、三层次替代率

根据国际经验，合意的养老金替代率至少应该达到70%（甚至有研究认为应该达到85%），如果第一层次只能提供25%的替代率，则第二、三层次必须能够提供至少45%的替代率。①郑秉文：《中国养老金发展报告2015——“第三支柱”商业养老保险顶层设计》，经济科学出版社，2016.3：99。为了缓解第一层次养老保险的给付压力，发挥养老保险的主动参与性和老年保障作用，商业养老保险都应当而且能够发挥重要的甚至是主导的作用。我国目前第一层次替代率偏高，近年来在45%左右，而第三层次的替代率在2017年仅达到1.22%，这个水平远远不能发挥第三层次商业养老保险体系的支持作用。

图4 2003-2017年第三层次商业养老保险替代率趋势变化图

五、我国商业养老保险发展的问题分析

由以上分析可以看出，我国的第三层次商业养老保险对多层次养老保险体系的支持作用明显不足。具体而言，我国第三层次商业养老保险的规模较小，保险密度及保险深度很低，某些数据甚至可以忽略不计，商业养老保险替代率到2017年也仅为1.22%的水平。尽管以上各项指标呈逐年扩大的趋势，但发展速度总体比较缓慢，规模也远远不及美国等发达国家。目前的城镇养老保障体系基本上是由政府责任下的社会保险与社会救助来支撑，用人单位和家庭个人的部分发挥的作用微乎其微。

2018年5月1日开始实施的税延养老保险试点有着重大意义，对我国建立科学的个人商业养老资金账户、市场监管等提出了新的要求，但试点的效果以及如何推广到全国范围还需看在三地推进的具体情况。

由此可见，商业养老保险是我国多层次养老保险体系中的一个明显短板。通过分析现状、对比国外发达国家的历史发展经验，我们将其存在的主要问题概括如下：

（一）法律层次缺位

虽然在1991年，我国已经提出逐步建立基本养老保险制度，并结合企业补充养老保险和个人储蓄养老保险制度来发展，但针对商业养老保险，政府层面大都集中于部门规章。目前的《保险法》《社会保险法》对此没有明确的规定。但是，在养老保险发展较好的发达国家，都具有立法基础，如美国2006年出台的《养老金保障法案》，以及英国1986年的《社会保障法案》和2008年的《养老金法案》都对商业养老保险部分有法律上的说明。相比之下，我国现有的养老保险存在法律层次上的缺位，这会导致政府面临复杂的内外环境状况改变时，由于缺乏法律基础的有力支撑，政策出台消极被动，没有连续性，既不利于营造公平的社会环境，又会降低效率。

（二）税收政策不完善

一方面，现有的税收优惠政策对商业养老保险购买者有优惠待遇，但对保险公司缺乏税收优惠。金融保险业必须承担多种税收支出，包括增值税、企业所得税、城市建设税、印花税、房产税和城镇土地使用税等，企业税负压力大。尽管中国的许多政策文件要求鼓励和支持保险公司开展养老保险业务，但实际提供给企业的税收支持政策却较少。一款受人们广泛认可的商业养老保险产品，应该有较低的购买价格，较高的长期收益率，但这势必损害企业利润。因此，保险企业尤其是中小型企业发展商业养老保险产品的动力较小。在缺少税收政策支持的情况下，即使保险公司开展了养老保险的业务，其结果也必然是因过多耗费企业资金而使养老任务无法接续，最终使得人们对保险公司失去原有的信心。

另一方面，中国的税延养老保险试点是EET模式，即在购买个人商业养老保险环节和投资收益环节免征个人所得税，在领取环节征税。这种税收优惠模式更加适合中高收入的在职人员，这也会导致其覆盖范围不全面，不利于激发不同居民对于商业养老保险的需求。美国则采取多种税收优惠政策，不仅有传统IRA享受的EET税收优惠模式，还有罗斯IRA享受的TEE税收优惠模式。

（三）保险产品结构单一，行业存在技术短板

商业养老保险的发展仍处于起步阶段，其市场具有可开拓性。但就国内现状来看，保险公司提供的养老保险产品结构较为单一，无法吸引到消费者，难以满足市场需求，行业内部存在明显的技术短板。

1.商业养老保险产品难以满足消费者的需求

我国商业养老保险特色不突出，同质化现象严重，产品结构单一，定价机制限制大，产品价格普遍高。新产品开发大都照搬国外，创新不足，使得产品供给与中国式市场需求脱钩。我国人寿保险深度与发达国家差距不大，但其中的养老保险产品部分的深度却与发达国家有很大差距，该数据表明商业养老保险产品种类的匮乏。

商业养老保险产品种类有限的同时，可供给这类产品的保险机构数量也屈指可数。例如在试点期的税延养老保险，仅上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区三地可以购买，在售产品仅由6家公司提供，共有19款。这些保险产品对于个人的年龄、风险偏好、收入水平、文化程度等的分化很少，没有给购买者提供多样化的选择，中小型企业并没有资格和能力参与到该商业养老保险产品的供给当中。

2.保险行业内部存在技术短板

大力发展商业养老保险的核心技术之一是精算技术。一般来说，商业养老保险存续期长，多达数十年，涵盖投保人整个生命周期。微观上，保险公司经营要考虑到长寿风险，宏观上还要考虑汇率、利率、国债收益率等经济因素的影响。在各种因素的影响下，精算技术能否精准预测，帮助保险公司规避风险，将对产品设计的合理性和风险管控的有效性产生重大影响。与发达国家相比，中国的精算技术仍存在较大差距，掌握精算技术的高知识人群仍然缺乏。

（四）商业养老保险对象覆盖面有限

首先，现有的商业养老保险产品的主要受益人群是中高收入者和正规部门的工作人员。相较于国外，我国商业养老保险设计不够灵活多样，对于低收入人群、家庭妇女、灵活就业人群、非正规部门人群等较少有商业养老保险产品的提供。像德国的里斯特养老金计划，参保人的配偶也可以获得国家的等额补贴，吕路普养老金对于绝大多数既不参加法定养老保险，也没有特定职业养老保险保障的自雇型劳动者来说，是一项基本保障。但是，就我国而言，以税延养老保险试点为例，试点政策适用于能取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，还有一些个体工商户、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者。在这部分人里面，中高收入的人群由于从中获利较大，更有动力去购买。但对于低收入人群没有优惠或优惠极少，因此其没有参与的积极性。

其次，市场上并没有针对一些特殊群体、特殊家庭的商业养老保险。因此，为了扩大商业养老保险的覆盖面，针对独生子女家庭、失独家庭、丁克族等人群的商业养老保险产品亟需开发。

最后，覆盖对象忽略了农村市场，产品缺乏针对性，这无意间会进一步拉大城镇农村保险差距。像税延养老保险试点一样，农村的大多数人都被排除在政策之外。商业保险公司没有根据农村市场的特点重新设计和组合现有的养老保险产品，造成城乡产品同质化，这显然无法切实满足广大农民对于保险产品的结构性需求。

（五）公众对保险文化认同度较低

中国的保险认可度一直有待提高，特别是对于文化水平有限的农村居民，其中有很多人无法正确认识保险的保障作用和防风险功能，甚至错误地将投资保险视作资金浪费，充满排斥，购买意识淡薄。这种对保险文化的误解和悲观主义的情绪已经成为制约商业养老保险发展的一大问题。

在养老方面，受我国的特色文化影响，公众慢慢由“养儿防老”过渡到了“储蓄防老”，城乡居民大部分通过工作为养老储备进行积累，难以跑赢通胀，退休时较难实现年金化领取以抵御长寿风险。即使进行投资，也更倾向于短期投资。总体而言，公众购买商业养老保险的意识不高，缺少积极投保、分散管理养老风险的意识。

六、政策建议

（一）完善相关法律，从制度上予以保证

我国商业养老保险刚刚起步，距离真正实现立法管理还有一定距离，但法治管理仍是我们努力的方向。根据《个人所得税法实施条例》（国务院令第600号）第二十五条的规定，可以看出个税抵扣的范围不包含私人购买商业养老保险，因此税延养老保险政策同我国现行的分类所得税制有冲突。我国个税征收方法与大多数发达国家不同，后者完全自行报税，而我国则采取了源泉扣税与自行报税相结合的方法。由此可见，完全仿照国际上在个人养老保险范畴内的相对完善的税收优惠政策有一定的困难。因此我国应为税延型养老保险拟订一系列特有的配套制度，踊跃参与税延型养老保险不仅有利于个人福利和整体社会福利的提升，而且也对国家稳定发展有着积极作用。

（二）加大财税政策支持力度

1.完善企业所得税优惠政策

首先，针对不同险种可以实施差异化的税收优惠。一方面可以按照各类保险产品需求弹性来制定相对应的税收政策，这样可以调节保险产品的市场结构，扩大养老保险产品覆盖面；另一方面针对农村和特殊人群的险种可以更加优惠，从而引导社会保障性产品的发展，让养老保险惠及到更多人。

其次，通过政策鼓励以及税收手段来引导中小型保险公司的发展。一方面，可以借鉴发达国家对寿险公司实行差别税率的经验，在25%法定税率的基础上，采取超额累进税率，根据企业规模的不同，采用不同档的所得税税率来扶持小型保险公司的发展；另一方面，可以免征中小型保险公司或新设立的寿险公司一定期间的增值税或企业所得税，或者在税前扣除项目的基础上，给予中小型保险企业加计扣除。

最后，对于西部等欠发达地区的保险业，政府要加大扶持力度。西部地区保险业发展相对滞后，基础比较薄弱。针对西部等欠发达地区的保险企业提供一定的税收优惠，不仅有助于提升该地区保险公司的运营效率，而且还有助于鼓励和吸引外资保险公司进入，进一步提高该地区保险市场的竞争力。如此一来，一是可以通过保险机构与政府的合作，大力宣传和普及商业养老保险，提高发展我国第三层次商业养老保险体系的积极性，为创造更好的保险行业环境提供条件；二是保险行业的利好环境可以吸引各类投资者对保险业进行投资，税收优惠后的财政收入减少可以通过保险行业的发展进行弥补。

2.完善个人所得税税收优惠政策

以试点情况来看，免税额度太低、覆盖面过窄，使得商业养老保险相对于其他投资不具有足够的吸引力，起不到较大的促进作用。因此，我国应该创新税收激励的形式，不仅要考虑采用“税延型”EET模式，也要尝试构建“免税型”TEE模式，即购买时缴税，投资和领取环节均不缴税。TEE模式具有很好的便捷性、可及性和透明性，领取养老金时免征个税更符合中国敬老的文化传统。因此，增加TEE模式的税收优惠将有助于形成一揽子税收优惠政策，从而吸引更多人参与购买商业养老保险产品，扩大覆盖面，惠及多层次人群，进而从多方面推动第三层次商业养老保险体系的发展。

（三）加强行业监管，营造良好的商业养老保险参与环境

通过加强监管，提高保险行业透明度，降低保险产品风险水平，规范行业自身发展，营造公平的社会环境，有利于坚定消费者信心，有助于促进公众对商业养老保险的购买以及促使保险机构更好地为公众提供相应保险服务。

政府部门要重视对保险业的监管，加强商业养老保险监管体系建设，坚持原则，严格执法监督，使商业保险更快更好地参与养老保险，努力确保公平有序的市场环境。税收优惠措施在发挥其鼓励支持作用的同时，也很有可能被滥用乱用，有必要制订相应的配套措施，防止人们借机避税，减少财政收入。政府应加大监管的强度，各地的保险管理机构应结合当地实情严格检查，对违规的活动果断打击或取缔；严格规定个人在投保未到期之前退出账户需要缴齐应纳个人所得税。

此外，保险机构自身要增强其参与养老保险过程中的风险防范能力，使商业保险参与养老保险能够有一个良好的发展环境，并在应对赔偿服务时积极理赔，增强自身信誉度，提高居民参与商业养老保险的获得感。同时，政府部门应该利用各种宣传渠道，广泛宣传参与养老保险对社会成员以及保险公司的益处，让消费者更加深入地了解养老过程中面临的风险、商业养老保险的功能和税优政策，明确自身应负的养老责任，从而让更多的保险公司以及社会成员主动地参与其中，进而促进养老保险的稳定发展。

（四）完善商业养老保险产品结构，加大覆盖面

在相关部门的监管下，保险公司既要保障保险产品的合规性与稳健性，也要进一步完善商业养老保险产品结构、丰富产品类型，满足公众的差异化需求，提高商业养老保险投保率。

一方面，保险机构可以针对不同群体对于养老保险的需求进行充分调查研究，有针对性地设计养老保险产品，甚至在一定范围内实现“私人订制”。对于独生子女家庭，无子女家庭，“空巢”家庭等特殊群体，保险公司要有社会责任意识，探索和制定涵盖综合养老保障计划，满足这些人群的养老保险产品和服务需求。虽然商业保险采取市场化运作模式，但也要注重履行企业的社会责任，不仅要针对普通大众，还要充分发挥其专业优势，针对特殊群体和特殊家庭的需求，进一步开发和设计有针对性的保险产品，增加各类人群的获得感。

另一方面，在产品设计上，可以将个人商业养老保险的投保单位扩大至家庭，基于政府提供的税收优惠，家庭作为商业保险投保者，其投保商业保险的额度可以作为支出在缴纳个人所得税之前减除，这样，家庭投保者会有更多的动力把投保商业养老保险的费用支出作为家庭支出的必要部分。

此外，保险公司应建立健全人才培养和选拔机制，吸引优秀人才加入保险业，加强对员工保险知识和精算技术的培训，弥补技术短板。保险公司应注重提升客户服务品质，以此来提高客户对保险行业的印象分，增强信任感，扩大客户群。

（五）同步推进多层次养老保险体系建设

相对第二、三层次来说，我国的第一层次基本养老保险体系发展历程更久，体系建设更为完整，为其他两个层次的发展奠定了较稳固的基础，但由于后两个层次的缺位，财政资金在第一层次呈现出“不堪重负”的问题。在我国，第二层次的发展同第三层次一样，发展缓慢，税收优惠不足，缺乏吸引力。因此，我国需要同步推进多层次养老保险体系的建设，通过第二、三层次的配套发展来缓解第一层次的压力，转变公众参保理念，公司与个人同步发力，共同开辟养老市场，均衡发展，更好地发挥市场对养老的支持作用。

附表：商业养老保险相关政策文件梳理

续表