制度性交易成本的新表现、新问题——河北省调研报告

中国财政科学研究院2018年“降成本”调研制度性成本组

内容提要：2016年8月国务院《降低实体经济企业成本工作方案》（国发〔2016〕48号）中，首次明确提出降低制度性交易成本。两年来，从中央到地方降低制度性交易成本取得了显著成效。2018年我国继续在降低实体经济企业成本方面发力，国务院常务会议多次提到降成本问题，体现了政府为市场减负、激活市场活力的决心。制度性交易成本对市场经济能否有效运作有着直接的影响，也是今后推进供给侧结构性改革的重要内容和一大难点。当前制度性交易成本问题依然突出，2018年5月，中国财政科学研究院“降成本”调研制度性交易成本专题组赴河北省，对企业制度性交易成本进行调研，发现了制度性交易成本的新表现、新问题，本报告主要对这些问题进行分析，并提出解决问题的意见建议。

制度性交易成本也称体制性成本，主要是指企业因遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的成本。制度性交易成本种类多、弹性大，还暗藏“灰色地带”，是企业通过自身努力无法降低的。随着我国持续深化“放管服”改革，加快转变政府职能，减少微观管理、直接干预，注重加强宏观调控、市场监管和公共服务，从河北省的调研情况看，企业的制度性交易成本已经有效降低。但由于降低制度性交易成本需要一个过程，在各项改革过程中，降低制度性交易成本又出现了一些新表现、新问题，或者说面临一些新的困难需要解决。

一、河北省降低制度性交易成本的经验做法

河北省对降成本工作高度重视，主要做法如下。

在顶层设计上，2016年4月河北省政府印发《关于降低实体经济企业成本若干政策的通知》（以下简称《通知》）（冀政发2016年14号文），这比国家的国发2016年48号文早出台5个月。《通知》中列了8个方面，29条具体政策，与全国方案基本对应，为河北省的企业降成本工作提供了一个较早的制度上的保障。

在工作机制上，河北省成立了由发改、工信牵头的减负办，专门围绕减轻企业负担展开工作。省发改委、省科技厅、省工信厅、省住建厅等各厅局设立了降成本工作联席会议制度，并结合自身的职责陆续出台政策形成了框架体系，以便于更好地开展和推进降成本工作。

总体来看，2016年和2017年，河北全省分别降低实体经济成本共计676.77亿元和871.10亿元。2018年一季度共降低实体经济企业成本200.66亿元，实现良好开局，实体经济质量效益有效提升。具体到降低制度性交易成本方面，河北省的主要经验做法如下。

（一）着力优化营商环境

2018年河北省制定印发了《河北省2018年优化营商环境工作方案》《开展降低企业经营成本专项行动实施方案》等文件，聚焦政策创新完善、降低企业经营成本、加快项目落地速度、优化开发区发展环境、提升窗口服务、加强诚信建设六个方面开展优化营商环境工作，推动省直有关部门研究制定实施方案，形成了“1+37”实施方案体系①“我省持续优化营商环境激发市场活力”，《河北日报》，2018年06月18日。，通过多种方式为企业创造良好发展环境。新增市场主体高速增长，2018年一季度，全省新登记市场主体19.47万户；3月底，全省实有市场主体475.09万户，同比增长14.97%，比去年底净增5.06万户。据企业介绍，企业实实在在感受到营商环境改善明显，政府的信息也透明了，办事方便了，程序规范了，效率提高了，时间节约了，基本上企业不用跑冤枉路；工商登记、年检、技术专利商标注册的办理，以及项目的投资审批变更手续都变得更加顺畅和便民。

（二）深化“放管服”改革

河北省在全国较早制定公布了省级涉企收费清单和罚没事项目录清单，强化涉企收费管理，切实做到清单之外无收费、无罚没。2018年1月，河北省政府办公厅印发《关于省政府部门自行取消下放一批行政许可事项的通知》，取消下放省级行政许可事项70项，省级非行政许可事项全部取消。4月份，制定《关于大力支持和服务企业发展的若干意见》，提出27条具体支持和服务企业发展的实招和政策，进一步提升服务市场主体的能力和水平，包括取消下放行政审批事项和权限、强化项目审批事中事后监管、有效提升政府服务水平、创新项目投资审批方式等。相关政策文件如下。

表1 河北省深化“放管服”相关政策文件及主要内容

（三）强化“双随机一公开”监管

河北省政府成立“双随机一公开”监管工作领导小组，常务副省长任组长。领导小组办公室建立了月报告、月通报制度，联合进行督导，汇总形成了《河北省随机抽查事项清单》，并在省政府门户网站公布。在全国率先以省政府名义印发《关于全面推行跨部门联合“双随机”抽查监管的实施意见》。

（四）推进“多证合一”和“证照分离”

按照“成熟一批，整合一批”思路，扎实推进“多证合一”改革，在2017年“三十八证合一”基础上，进一步整合12项涉企证照事项，4月1日实行“四十三证合一”，6月30日实行“四十九证合一”，预计年底前实行“五十证合一”。积极推进“证照分离”改革，2月份河北省政府印发《关于开展“证照分离”改革试点工作方案的通知》，在雄安新区、5个国家级开发区、6个国家级高新区开展“证照分离”改革试点；借鉴浦东新区经验并结合河北省实际，编制了包含101项内容的《河北省开展“证照分离”改革试点事项目录》，着力破解“办照容易办证难”“准入不准营”等突出问题。全面实施未开业企业、无债权债务企业简易注销改革，在石家庄、保定、廊坊三市开展个体工商户简易注销试点。提升工商注册便利化水平，研发建设企业登记全程电子化管理系统，对不涉及前置审批事项的内资有限责任公司设立登记开展全程无纸化、零收费、电子化登记。通过一系列改革，企业上报材料明显减少。

（五）加强信用体系建设

河北省积极完善社会信用制度建设，出台《河北省社会信用信息条例》《关于进一步健全相关领域实名登记制度的工作方案》。强化信用信息归集，2017年国家企业信用信息公示系统（河北）顺利通过国家验收，印发《河北省政府部门涉企信息统一归集资源目录（第一版）》，涉及行政许可510项、行政处罚2537项。2017年共归集59个省直部门涉企信息1976.34万条，公示系统访问量达84.42亿人次，日均访问量达602.57万人次。加大失信联合惩戒，全省共15.7万户企业被列入经营异常名录，其中5.06万户受到失信惩戒后主动纠正错误并申请移出，对失信被执行人实施任职资格限制2.31万人次。

（六）探索剥离国企办社会职能

河北省制定了国有企业退休人员社会化管理的时间表、路线图，选择石家庄市开展试点，将国有企业退休人员逐步移交社区管理。预计2018年底前基本完成国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作，涉及国有企业机构525个、人员94.85万户（含央企、省属企业和市属国企）。

（七）清理涉企收费

据调研了解，河北省省级设立的行政事业收费已经实现清零，2018年初开始彻底取消。在中央行政事业收费方面，河北省是按照国家的政策能减俱减，能降俱降。另外，加大对涉企收费的检查力度，2018年开展专项治理和行政规范年活动，同时开展了执法收费大检查，并将这项工作持续贯穿整个年度。

二、现阶段制度性交易成本的新表现、新问题

目前，制度性交易成本存在的突出问题表现在：一是随着“放管服”改革的深入，权力中介、垄断保护等一些老的制度性交易成本正在降低，但又产生了一些新的制度性交易成本；二是原来未触碰的一些制度性交易成本，如要素市场化改革等，对企业发展的阻碍越来越大，已经到了不得不改的关键时刻。

（一）与商事制度改革相配套的法律法规尚未及时修改完善，无法有效进一步降低企业制度性交易成本

近几年，按照党中央、国务院部署要求，各地区持续深化市场监管领域“放管服”改革，不断提升监管服务水平，着力营造良好营商环境。商事制度改革以来，全国企业数量呈高速增长，市场活力进一步释放，在稳增长、促就业等方面发挥了重要作用。但据调研了解，在商事制度改革过程中也出现一些新问题亟待解决，如配套法律法规尚未修改完善；如与企业简易注销改革相关的《公司法》《公司登记管理条例》，与“多证合一”相关的行业登记法规等。原国家工商总局简易注销规定已经突破了《公司法》《公司登记管理条例》的注销规定，清算组的备案、公告及公告方式、公告时间、清算报告确认等都不一致，如果出现问题，国家工商总局简易注销规定没有法律效力。如果不尽快修订完善相关法律法规，改革将缺乏法制保障。再如很多地方实施了“先照后证”，很多前置审批变为后置审批，但很多后置审批并没有法律依据，无“证”企业仍是无法运营。

（二）由于部门间信息互联共享不够造成监管错位，企业承担了本不该承担的制度性交易成本

近几年，为了加快促进政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进社会监督，各级政府部门都在依托大数据，建设部门信息系统，各单位花费了大量资金用于信息化建设，甚至一个厅局里各个处都各搞一套系统。现实中，这些数据信息资源的共享需求很大，但数据来源多，缺少统一数据标准，各标准间存在差异与冲突，缺少兼容，整合治理成本偏高。另外，各部门协同性不够，也阻碍了数据开放共享。部门的数据平台建设存在各类系统条块分割以及重复建设等问题，形成“数据烟囱”和“信息孤岛”，政府公共信息资源的存储彼此独立、管理分散，缺乏统一开发利用，难以发挥利民惠民、支撑政府决策的作用，成为政府治理能力现代化建设中的短板。一家企业反映，环保部门为了监督环保设施的运行情况，要求企业所有无环保设施的设备必须安装电表，且要装一块企业用电的总电表并把数据传给环保部门来监督企业有没有扩大生产。事实上，供电局已经装有企业用电总电表，环保部门可以直接从供电局拿到数据，且环保部门要求企业安装用电总电表本身也是缺少法律依据的，但其要求企业必须额外再装一套专用的电表和专用的通讯电话卡。企业为此安装了20多块电表，平均每个电表按照3000元计算，企业一共增加成本6万多元，另外电话卡每个月也会产生一定费用，无形中增加了企业的成本。这种成本就属于在落实国家环保政策过程中产生的新的制度性交易成本。

（三）与放宽市场准入紧密联系的行政审批部门和“放管服”相配套的制度性改革不到位，导致制度性交易成本难以下降

突出表现在两方面：一是在放宽市场准入中，一些政府部门仍放权不到位，导致企业制度性成本难以下降。鼓励企业投资和群众创业创新，需要放宽市场准入。而放宽市场准入首先要放权，但现状是，目前一些政府部门仍有不少该放的权还没放，管了不少不该管的事，特别是市场准入中的各种许可等限制仍然很多。二是权放下去了，存在下级接不住的现象，反复沟通来回协调花费更多时间，增加了制度性交易成本。随着国务院要求加大简政放权的力度和步伐，很多中央和省级的权力下放至市县级，发挥基层政府就近管理的优势，方便企业和百姓办事。但不乏存在大量权力接踵下沉，出现基层“接不住”“管不好”的现象。有些权力从省下放到市，从市到县，但县里因为没有专业化的干部队伍，拿着一堆的审批权不知如何用，反而影响了办事效率和效果。如河北省各市陆续成立行政审批局，行政审批局设立后抽调了相关部门业务人员到行政审批局工作，承担相关的审批职能，但因部分人员为新增人员，存在业务不熟、政策法规掌握不准不透、审批业务培训未跟上等问题，特别是遇有疑难审批项目时办理速度较慢。企业反映权力下放到各市以后，审批时间更长，宁愿开车到省里办也不愿在当地办。另外，协调重新开设调整审批端口以及手续变更等问道的存在，也导致部分审批项目未划转到位，或委托下放审批项目实施主体还未变更到位，审批效率出现暂时性下降的现象。

（四）一些与市场主体紧密联系的基层政府执法和服务职能部门的工作效率及服务水平有待提高，造成企业获得感不强

一些与市场主体紧密联系的基层政府执法和服务职能部门的工作效率及服务水平有待提高，直接影响到市场主体的切身利益，造成企业获得感不强。如，在企业办税方面，近几年，税务部门采取一系列措施持续优化税收营商环境并取得了明显成效，企业满意度和获得感进一步增强。但仍有企业反映，税收服务和法治环境仍有改善的空间，尤其是基层税务部门，在准确把握国家现有税收优惠政策的基础上做到灵活应用的能力略显不足，在落实国家对高新技术企业、双创企业、小微企业等鼓励创新的税收优惠政策认定上，通常企业拿着文件去办税，工作人员却拿不准，不仅需要多方请示，而且各地解释更是五花八门，没有统一的标准，服务企业的能力有所欠缺，导致一些税收优惠政策无法及时落实，企业该享受的政策享受不到。

（五）资源要素市场化配置改革滞后，引发制度性交易成本居高不下

按照科斯的社会交易理论，制度的建立是为了减小社会交易费用。但现实中，企业反映制度性交易成本高，如常见的用地贵、用能贵、融资贵等问题，恰恰说明了相关领域的制度改革滞后于市场经济发展的速度，导致现行制度束缚了市场主体的行为。目前，我国要素市场改革的滞后已影响到经济发展全局，包括劳动力、土地、资本等传统要素与技术、信息、管理等新兴要素市场化程度均有待提高。

一是土地并没有实现完全的市场化。在建设用地供应上，从2004年至今，一直以计划管理为主，造成计划供地与市场实际需求不匹配，部分地价上涨过快。土地作为生产要素，其价格已严重扭曲。土地要素市场化改革步伐缓慢。河北省在这方面做了有益探索，建立了建设用地弹性年限出让制度，可以先租后让。按照产业类型和特点，灵活确定工业用地出让年限。对于战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业等优先发展产业，可采取一次性出让、分阶段管理，视情况确定续签剩余出让年限。但问题是，由于租用土地不能抵押，在处于招商引资阶段的地区拿地本身也有很多优惠，因此很多企业仍愿意一次性取得50年的土地使用权，如果融资制度不配套改革，也很难真正落地。

二是电力体制改革滞后，导致企业用电贵。在能源的下游领域，除煤炭市场化程度相对较高外，我国发电企业的发电量和价格仍由政府制定，电网成为电力收购和销售的唯一企业。这种情况下，能源价格居高不下在所难免。

三是国企改革进度缓慢。国企改革是我国经济体制改革的中心环节，但长期以来进度缓慢。2018年是国企改革的关键年，在国企改革大背景下，“三供一业”分离移交、剥离企业办社会职能等问题已经到了攻坚期。在调研中，相关部门反映，由于资金问题，“三供一业”分离移交工作进展较慢，企业承担了一部分维稳职能，市场化债转股落地难度仍较高。目前，河北省各市基本上都签了协议，准备连人带资产一次性交给地方，但由于需要一个逐渐移交、剥离的过程，企业仍不能轻装上阵，也不利于国企向市场化方向发展。

三、对制度性交易成本的几点认识

在降低实体经济企业成本中，降低制度性交易成本是最有空间的，是需要政府去做的，做得好对实体经济也是最有益的，降低制度性交易成本将是下一步降成本的重点和关键。

（一）降低制度性交易成本不能浮于表面，关键是区分哪些制度妨碍了市场主体有效决策，影响了市场发挥决定性作用

一提到制度性交易成本，往往使人联想到创办一个企业所需花费的时间和需办理的各项手续。如果进入门槛太高，办事手续太繁琐，这也不行那也不行，耽误了时间，降低了效率，实际上就对企业构成隐性的制度性交易成本。目前，各级政府在降低这类制度性交易成本过程中进行了很多改革和创新，如“最多跑一次”针对的就是这类制度性交易成本。但实际上，这类成本只是制度性交易成本最浅的一个层次，依托于大数据、物联网等信息系统建设，通过优化工作流程、改善服务，这类成本很容易降低，降低制度性交易成本的核心不在于此。税费、人工、融资、物流等成本广义而言都可以归结为制度性交易成本。以税收政策为例，税收政策也是一种制度性成本，但这种成本是必要的成本，不可能消除，也不是越低越好，它是和公共服务相匹配的。但如果不公平、选择性征税，导致市场的不平等竞争，扰乱市场秩序，对实体经济整体而言，就会形成负面的制度性交易成本。因此关键在于区分哪些体制机制妨碍了市场主体有效决策，影响了市场机制发挥决定性作用。随着降成本工作的推进，容易降的制度性成本都降了，剩下的都需要从顶层设计层面动真格，破除部门利益，打破要素垄断，通过全面深化改革才有可能逐步降低的。

（二）降成本不是分配问题，而是福利问题，必须有全局观

科斯说过：“行使一种权利（使用一种生产要素）的成本，正是该权利的行使使别人所蒙受的损失。”一个主体行使某种权利的成本，对其他主体来说就构成损失。基于此，我们认为降成本不是一个分配问题，而是一个福利问题。降成本的目的是如何通过制度设计，增进社会整体的福利，而不是使成本在不同的主体之间进行分配。社保缴费对企业是人工成本，对居民是收入，社保减少了，居民负担会加重；企业税费降低了，政府负担会加重，政府提供公共服务的水平则面临下降风险。给实体经济企业降成本，不意味着将成本简单粗暴转移给政府或居民就万事大吉。这种“左兜掏右兜”式的降成本只是将成本在企业、政府和居民之间做临时性切换和转移，成本本身并没有消失，没有增进整个社会的福利，这不是降成本的治本之策。因此，降成本必须有全局观，关注降成本在政府、企业、居民和其他宏观部门之间的再分配效应，从降低整个社会成本来着手。

（三）降成本必须注重各种宏观政策之间的协调

降成本必须注重各种宏观政策之间的协调，从整体上综合统筹推进，否则各种政策可能会出现相互抵消效果。以河北省为例，2017年全省装备制造业的利润总额同比是负增长，原因是从2016年开始伴随着国家去产能政策的推进，全国钢铁、煤炭等大宗物资的供求关系发生了巨大变化，价格出现了恢复性增长，给相关中下游行业的企业带来巨大成本压力，而钢铁行业利润总额同比大幅增长，钢铁行业的利润贡献率占全省所有行业第一位。今后受钢铁行业化解过剩产能等因素影响，相关制造业原材料成本预计仍有不小上升空间，难免会制约企业降成本效果的体现，导致企业获得感不强不充分。另外，受去杠杆、流动性收缩等因素影响，金融机构的风险偏好和企业的再融资能力将受到影响，可能进一步推高企业的融资成本，使降成本的效果打折扣。

四、降低制度性交易成本的意见建议

（一）降低制度性交易成本需要通过全面深化改革，推进整体的制度变迁和制度创新来实现

对企业来说，制度如果能有利于推动企业发展，促进形成一种“大众创业、万众创新”的环境，制度性交易成本就算是降到最低了。实际上我国实体经济成本高的根源在于，制度变迁的速度跟不上公共风险产生的速度。当社会发生变迁，制度却没有跟上，落后于企业、社会自身的运行，从而产生各种有形与无形的交易费用，最终转化为企业的各项成本。降低企业制度性交易成本，表面上看是为企业降成本，实际上是一个系统工程。单个企业成本高是由于内部挖潜不足，技术落后造成的产品附加值不高等原因，而整体企业成本难以下降的原因，则是由于宏观体制机制未理顺。这方面成本的降低，不可能靠单个企业的努力实现，需要通过全面深化改革，推动制度变迁的速度跟上公共风险产生的速度，并推进整体的制度变迁和制度创新来实现。

（二）简政放权并非越快越好，既要到位又要切合实际

为了最大限度减少政府对微观事务的管理，各地贯彻落实中央关于简政放权、深化行政审批制度改革的要求。从目前来看，各级政府的行政审批程序进一步优化，各类在线审批的监管平台也投入使用，政府的公共服务能力和水平显著提高。但调研中发现，相对集中的行政审批越到基层，如县及乡镇一级效果最为明显，公安、卫生、社保等证件办理和老百姓的生活息息相关，其便利性和效率的提高使老百姓的获得感较强。但到了省及部委层面，相对集中的行政审批进度却不宜过快，原因：一是能做到省级及国家部委层面审批的项目本身很少，受众面较窄，二是有些项目还可能涉及到国家战略安全，三是工作人员要有一定的专业技术支持才能对申报的材料进行审查。而现实过度强调放权、集中审批，导致有些地方甚至把监管职能都划给了行政审批部门，违背了国家实行相对集中行政审批改革的初衷。国家实施行政审批相对集中改革，目的就是要把监管和审批分开。因此，简政放权不能一刀切地全都放开，也并不是越快越好，它涉及到一个过程，要在把事情办好的前提下放权，既要到位，又要切合实际，才能真正落地产生生产力。

（三）破除部门利益，做好“放管服”改革涉及的相关政策、法律法规的配套改革

虽然近年来“放管服”改革取得了明显成效，但由于部门利益，一些领域还存在着主动性不高、措施不硬、推动不力、部门间协调性不强，沟通不够、没有形成改革合力等问题。从组织机制上看，各地区都建立了协调推进机制，明确了牵头单位和工作职责，并细化了落实方案和推进措施，但由于涉及到整合、改善和再造政府运行流程，进一步优化政府组织的运行机制和方式，非一日之功，尤其是在问题最多、最需要改进的“不同部门和职能相接的地方”，进展相对缓慢，职责划分不清，作风不实、效率不高。建议在明确决策、监管、服务主体的基础上，进一步加强和完善不同部门之间的联动机制，加快相关政策、法律法规的配套改革，确保做到依法行政。

（四）通过加快资源要素市场化改革降低用地、用能等制度性交易成本

降低制度性交易成本，不只是简政放权、政府“放管服”那么简单，能源（如电价）、融资、物流、用地等成本高企的原因都可归结为体制机制性因素，都属于制度性交易成本的范围。降低制度性交易成本的根本目的，是最大限度减少政府对市场资源的直接配置，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。政府发挥好引导、服务作用，尽可能减少微观事务管理和具体审批事项职能，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场。如果现有制度妨碍了市场在资源配置中发挥决定性作用，这就形成最大的制度性交易成本。电力交易机制、开放电网公平接入、输配电价改革、国企改革的问题，公共资本投融资体制存在缺陷等相关领域改革滞后，都会导致企业成本增加，因此，深化、细化要素市场化配置改革是政府部门今后推进改革的关键。

一是推进电力、交通、投融资等各类基础性改革，加快水电气、土地、能源、排污等资源配置弹性化、市场化。二是深度整合公共资源交易平台，推进公共资源交易市场化改革，创新公共资源配置方式，营造公平竞争的市场环境，提高公共资源配置的效率和效益。三是加快市场化债转股工作，降低国企的资产负债率。同时，全面推进国企退休人员社会化管理，积极稳妥推进“三供一业”分离移交。让国有企业卸掉沉重的包袱，轻装上阵，真正作为市场主体参与市场竞争。