行政控制还是规则控制？

崔兵 何彦霖

摘 要：行政控制和规则控制是世界范围内普遍存在的地方政府债务监管模式。基于声誉博弈模型的研究發现：行政控制模式下，中央政府利用声誉机制致使高风险地方政府获得比违规举债更低的成本和更高的收益，激励高风险地方政府向低风险地方政府转化；规则控制模式下，中央政府和地方政府存在双向声誉激励，在中央政府低声誉、抗风险能力弱的条件下，规则控制非但难以有效约束地方政府，还会使中央政府在高风险地方政府的诱使下提前暴露低声誉，引致地方政府违规举债。由此可见，规则控制模式相对行政控制模式并不总是占优的。行政控制模式是低声誉中央政府的合意债务监管模式，而规则控制模式则是高声誉中央政府实施地方政府债务监管的理性选择。

关键词：地方政府债务；行政控制；规则控制；声誉模型；债务监管

中图分类号： F810.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）09-0003-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.09.001

一、引言

1990—2008年，世界范围内允许地方政府发债的国家所占比例从65%上升到85%，与此同时，控制地方政府债务膨胀也成为分权浪潮下各国政府面临的共同难题。地方政府债务监管的最终目的是寻求在现实条件下实现地方政府发债和由发债所带来的负面效应之间的平衡（王玮，2006）。多年来，各国都从理论层面和实证层面，探索并积累控制地方政府债务膨胀的有效途径。Teresa和Jon Craig（1997）在国际比较的基础上，以地方政府发债方式为分类依据，将地方政府债务监管模式划分为市场控制、协商控制、行政控制、规则控制四大类型。由于通过金融市场对地方政府借贷行为进行有效约束需要严格条件，在缺乏政治制度和市场环境保障的情况下难以实现最优，因而行政控制或规则控制近年来逐渐成为地方政府债务监管的重要选择。截至2008年，行政控制和规则控制已成为债务监管的主导类型，约有60%的国家选择这两种模式，而单独依靠金融市场来管理地方政府举债的国家仅占10%（Violeta Vulovic，2011）。

在地方政府债务水平不断攀升和失控的背景下，地方政府一方面自发采取“黄金法则”承诺保持经常账户的平衡，并以此作为自身不可推卸的责任；另一方面，通过制定债务规则来防控违约风险，以此增加投资者信心并赢得声誉，从而维持通过市场渠道融资的能力（George Kopits，2011）。从20世纪90年代开始，包含债务率（地方政府债务/GDP）等数量型指标在内的债务规则被广泛采用。一个普遍的观点是，债务规则可以通过各项数量指标来控制整体债务规模，并利用惩罚机制纠正地方政府过度举债的行为。但国际经验显示，对于部分财政支出和债务存量突破上限的地方政府，中央政府不仅不惩罚其债务违规，反而给予其救助，如阿根廷、巴西以及德国、希腊、爱尔兰和葡萄牙等欧盟国家（郭玉清、何杨和李龙，2016）。客观现实一定程度上显示了形同虚设的“债务上限”等债务规则并不能完全发挥其控制地方政府过度举债的作用。美国在1960—2013年间，债务上限被修改了78次之多。与地方政府债务监管的规则控制模式相比，偏向集权的行政控制模式对地方政府债务管理的约束力较强，其优势是中央政府可直接通过审批和检查方式将地方政府的发债规模控制在适当的（可管理的）水平上，防止地方政府不负责任的借债行为发生（邓淑莲和彭军，2013）；其劣势是中央政府会过多地陷入地方政府筹资和投资项目的微观决策，使其难以在地方政府遇到紧急违约情况时拒绝为地方政府提供财政援助（李青和韩立辉，2013）。中国地方政府发债模式的变化历程显示，无论是中央“转贷”模式、中央代发模式，还是地方政府自主发债模式，发债的审批权始终保留在中央政府，地方政府仅是逐步获得发行权、管理权、使用权及承担偿还责任。在这种行政控制模式之下，中央政府不仅能够把控地方政府整体举债规模，而且能够引导投资者逐步基于地方政府信用投资债券，在逐步培育地方政府信誉的同时化解地方政府通过金融市场融资困难的窘境。此外，中央政府通过严格执行财政部历年来印发的关于地方政府债务管控的部门规章、通知等文件，使“上级不为下级兜底”这一承诺更加有力、可信。

规则控制和行政控制模式都具有以中央或联邦政府控制为主的实现机制。当前学界主要在假定监管者能严格遵守规则的基础上，分析规则控制模式的优越性（邓淑莲和彭军，2013），提出规则约束模式较为可行（张海星，2009），从而在如何优化规则设计上建言献策（张志华，2008；郭林永，2012；廖乾，2017）。但对于中央政府执行规则的承诺、中央政府不兜底的承诺以及地方政府遵守债务规则的承诺是否可信的问题缺乏深入的研究。但博弈的声誉模型（Kreps，1982）发现，监管和被监管者双方承诺的可信度直接影响博弈行为，进而影响债务监管模式的绩效，因而直接关乎各国政府监管实践中行政控制模式和规则控制模式的选择。声誉模型把经济主体的声誉描述定义为一种“认知”，即在信息不对称条件下，一方参与人对于另一方参与人是某种类型（偏好或者可行性行为）的概率的一种认知，且这种认知不断地被更新以包含两者间的重复博弈所传递的信息。声誉能够增加承诺的力度，声誉机制的作用在于为关心长期利益的参与人提供一种隐性激励以保证其短期承诺行动。在地方政府债务膨胀问题上，作为监管当局的中央政府与地方政府之间存在信息不对称，行政控制和规则控制两种模式中声誉发挥作用的方式及效果也会不同。本文将运用博弈的声誉模型，从声誉角度分析两种债务监管模式的内在机理。第二、三部分分别对行政控制模式和规则控制模式下的地方政府及中央政府的行为选择和效果进行比较分析，第四部分得出结论，并对两种债务监管模式的选择及优化提出政策建议。

二、行政控制模式下地方政府债务监管的博弈分析

假设博弈参与人为中央政府和地方政府，地方政府债务风险仅取决于其举债（暂不考虑其他因素）。定义地方政府博弈行为：合规举债（B=0）、违规举债（B=1）。地方政府分为低债务风险型和高债务风险型两种类型：当D=0时，地方政府严格合规按需举债，债务风险低；当D=1，地方政府为了扩大自身财政自由度，发展地方经济，存在无限扩张债务的原始冲动，甚至通过非法手段违规举债，风险较高。在信息不对称情况下，作为监管当局的中央政府无法准确知道地方政府的真实类型，仅能通过其举债后是否出现债务违约来调整对其类型的判断，并将其作为下阶段制定监管措施的依据。由于地方政府偿债能力有限，一旦违规举债超过其潜在偿还能力，就可能引发债务违约风险。在行政控制模式中，中央政府有绝对的审批权和监管权，不仅能审批合规举债途径下的债务规模、使用、发行，而且对存在违规举债且发现债务违约现象的地方政府能及时限制其举债融资的资格，并将其视为高风险对象强化监管。

声誉是中央政府判定地方政府为低风险类型的概率，在地方政府举债之前，中央对于其类型的判断存在先验概率P1，但随着地方政府举债行为信号的释放，中央政府会不断更新对其声誉的判断。行政控制模式下，中央政府掌握地方政府发债的最终决定权，因此高风险地方政府基于對债务限额、监管力度以及自身融资效率等隐性激励的考量，清楚知道中央政府对其声誉（低风险类型）的判断能为其带来更大的未来利益。假设监管当局只有理性这一种类型，采取“冷酷策略”，即一旦发现地方政府有债务违约，就会彻底失去对它声誉的信任，同时利用自身的审批权对地方进行举债限制和惩罚。

为便于分析，借鉴 Barro（1986）的方法，构建出地方政府的利益空间函数，即地方政府单阶段效用函数：

[W（B）=-12B2+D（B-b）] （1）

该函数中，[-12B2]表示监管当局对违规举债的地方政府处罚的态度和力度；b为审批制下中央政府允许的举债限额；[D（B-b）]表示高风险的地方政府违规举债所带来的效益，即超出监管当局预期判断的部分。根据以上对地方政府和监管当局的假设，构建出地方政府与监管当局的博弈过程（见图1）。

理性的地方政府会基于自身效用最大化而采取不同的举债方式，监管当局只能通过其举债行为来修正最初判断。面对采取“冷酷策略”的中央政府，地方政府若合规举债，监管当局会修正对其风险类型的判断，地方政府声誉提高（P2>P1）。随着地方政府声誉提高，一方面，中央政府在下期审批中会给予地方政府更多的债务量空间并且放松对其监管；另一方面，投资者对于地方政府债务的投资意愿增强。如果地方政府因违规举债出现债务违约，其声誉将会变成0（P2=0），如果其试图继续举债，势必付出更大成本。中央政府若能通过声誉机制使高风险地方政府获得比违规举债更低的成本和更高的收益，就能增强高风险地方政府伪装为低风险地方政府的动机，并主动修正对其声誉的判定。具体的博弈过程分析如下：

在单阶段博弈中，对（1）式求导，得[?W?B=-B+D]，高风险（D=1）地方政府的最优选择是违规举债（B=1）。这是因为在单阶段博弈中，理性的高风险地方政府可以通过突破债务限额实现效用最大化，而在监管当局债务限额内的合规举债所带来的资金短缺不利于其实现效用最大化。监管当局根据地方政府是否出现债务违约来修正对地方政府的声誉判断，因此地方政府只要不发生债务违约，博弈就可以无限重复下去。只要地方政府有长期博弈的耐心，就不会选择违规举债从而承担监管当局识别出其债务违约的后果。直觉来看，在行政控制模式下，中央政府对地方政府的声誉判断发挥极大的激励作用，高风险的地方政府出于获得长期收益目的会合规举债以伪装为低风险地方政府，直至最后一个阶段才暴露，最终降低整体的地方政府债务风险。基于此，监管当局只需采取两个措施：一是根据声誉确定债务限额；二是识别违约行为且限制举债。

在重复博弈（存在T个阶段）中，定义[Pt]为在t 阶段监管当局认为地方政府是低风险的概率；[Yt]为t阶段高风险的地方政府选择合规举债保持自身声誉的概率；[Xt]为监管当局认为地方政府会选择合规举债来保持声誉的概率。当中央政府能准确知道高风险的地方政府为了保持声誉采取合规方式举债的概率时，即实现均衡（[Xt=Yt]），博弈双方都知道均衡且均衡是共同认知。

（一）地方政府类型的后验概率分析

假设在t阶段中，地方政府违规举债的行为并未被监管当局察觉，根据贝叶斯法则，监管当局在t+1阶段认为地方政府是低风险且声誉好的后验概率为：

[Pt+1（D=0Bt=0）=Pt×1Pt×1+（1-Pt）×Xt≥Pt] （2）

从（2）式可以发现，一旦地方政府的违规举债行为未被监管当局发现，那么监管当局将认为其是低风险的，并且地方政府会继续获得监管当局对其信任，在t+1期中，地方政府被认为是低风险的后验概率会上升。如果地方政府的违规举债行为在t阶段被监管当局发现，按照模型假定，监管当局会立即降低其声誉，此刻，地方政府被认定为是好声誉低风险的后验概率如下：

[Pt+1（D=0Bt=1）=Pt×0Pt×0+（1-Pt）×Xt] （3）

从（3）式可以发现，地方政府一旦违约并被发现，其在下一阶段的声誉将直接为0。因此在最后一个阶段之前，理性的高风险地方政府不会选择暴露自己违规举债的动机，即使试图违规举债，也会选择逃避监管及避免出现债务违约。为了更好地分析高风险地方政府的行为选择及其影响因素，下文主要分析博弈的最后两个阶段。

（二）地方政府T阶段策略

在博弈的最后阶段，即T阶段，地方政府没有维护声誉的必要性，因此低原始声誉地方政府（D=1）的最优选择为违规举债（[BT=1]），监管当局对地方政府违规举债所产生负债水平的预期判断为[bT=1-PT]。此阶段，高风险地方政府的效用水平是：

[WT（1）=-12B2T+D（BT-bT）=-12+1-（1-Pt）=PT-12] （4）

对（4）式求导，得[?WT?PT=1>0]，这意味着高风险地方政府的长期效用最大化取决于监管当局在长期博弈过程中不断修正的对地方政府低风险类型的判断[PT]，因此高风险的地方政府有建立良好声誉的激励作用。

（三）地方政府在T-1阶段的策略分析

地方政府在1阶段到T-1阶段的最优策略取决于T-1阶段的策略选择。假定高风险的地方政府在1到T-2阶段伪装为高声誉类型，在T-1阶段选择是否继续维持声誉，则博弈主要分析T-1阶段高风险地方政府放弃声誉（[YT-1=0]）和继续保持声誉（[YT-1=1]）两种纯策略情况，只有当放弃声誉和维持声誉所带来的效用值相同时，地方政府才会采取混合策略，假定知道了最优纯策略的条件也就知道了混合策略的条件。

当低风险的地方政府在T-1阶段选择放弃声誉时，满足[YT-1=0]，[BT-1=1]，根据（3）式，监管当局能辨认出其是高风险的类型，在T阶段对其声誉判断为：[PT=0]。考虑到时间性（地方政府的折现因子[δ]），折现因子意味着地方政府的耐心程度，也是其认为保持的声誉对自身的长期利益的影响。高风险的地方政府在T-1阶段和T阶段的总效用为：

[WT-1（1）+δ×WT（1）=-12B2T-1+D（BT-1-bT-1）+δ×WT（1）=-12+1-bT-1+δ×（0-12）=-bT-1+12×（1-δ）] （5）

下面考虑第二种情况，即高风险的地方政府在T-1阶段选择继续维持声誉合规举债，即[YT-1=1]，[BT-1=1]。由（2）式可知，[PT>0]。同样考虑贴现因子，高风险的地方政府两阶段的总效用为：

[WT-1（0）+δ×WT（1）=-12B2T-1+D（BT-1-bt-1）+δ×WT（1）=-bT-1+δ×（PT-12）] （6）

通过比较两种情况下的效用水平，能够判断出地方政府的最优策略。由于存在折现因子，无法直接判断（5）、（6）式大小，只能寻找满足（6）式>（5）式的条件，即：

[-bT-1+δ×（PT-12）≥-bT-1+12×（1-δ）] （7）

即[PT≥12δ] （8）

当[YT-1=XT-1=1]时实现均衡，将此条件带入（2）式，解得：

[PT-1≥12δ] （9）

从（9）式中可以发现，在T-1阶段中，若监管当局认为地方政府是低风险的概率不小于[12δ]，则高风险的地方政府在此阶段选择维持声誉即通过合规举债实现效用最大化，反之则反。此博弈阶段还可以扩展到T-2，T-3，T-4，…，1阶段。基于上述分析，可以发现地方政府对声誉的重视与声誉的作用呈现良性互动，尽管最后一期地方政府会选择放弃声誉，暴露类型，但此时的总效用大于不重视声誉的效用。因此，为最大化其收益，高风险的地方政府会始终选择建立声誉，并以此为其均衡策略。

基于上述声誉博弈模型分析可得出以下结论：在单阶段博弈中，如果不考虑长期收益，高风险的地方政府有违规举债的原始冲动，因为违规举债相比于合规举债收益更高成本更低。如果考虑长期效应，扩展到多阶段重复博弈，此时声誉对高风险地方政府的行为将起到很大的激励作用，上一期地方政府博弈的行为将直接影响到监管当局对其风险的判断及管控程度，更新后的风险概率又直接影响到下一阶段的效用，即高风险低声誉的地方政府在T阶段中的收益是T-1阶段建立起来声誉的增函数，而现阶段的高声誉意味着未来阶段会有较大的效用。基于声誉的激励作用，高风险的地方政府为实现长期效用最大化，可能会放弃现阶段的违规举债行为，从而主动合规举债，如此，有利于降低地方政府债务的整体风险。行政控制模式下，中央政府利用職权能更好发挥声誉机制的激励作用，即一个监管有力、举债权力集中的中央政府能通过下放债务限额，切实提高地方政府的声誉来达到强化地方政府自我约束的目的。

三、规则控制模式下地方政府债务监管的博弈分析

假设博弈参与人同样仅包含中央政府和地方政府。规则控制模式中，地方政府被赋予自主发债的权利，但发债规模不再需要中央政府审批，而通过中央政府事前制定的财政规则实现。假设财政规则仅包含两项财政纪律：一是不救助条款，即中央政府不会通过转移支付等形式救助地方政府；二是惩罚条款，即地方政府的债务率需要控制在b以内，否则会受到惩罚。在该模式下，由于信息不对称，中央政府不知道地方政府是否有超过约定债务率举债的冲动，地方政府也不知道中央政府是否严格执行规则，是否对地方政府违规不救助且惩罚，因此，该模式发挥约束作用的条件不仅包括财政条款本身，还包括规则是否严格恪守。中央政府和地方政府都能在博弈当中相机选择，地方政府可以选择是否按照财政规则举债，中央政府可以根据地方整体的举债行为选择是否严格执行财政规则，以及在博弈最终阶段是否救助。对比行政控制模式下的地方政府声誉由中央政府单向判断，在规则控制模式下，中央政府和地方政府存在着双向声誉激励机制，即中央政府根据地方政府的风险程度及救助成本决定是否救助，同时地方政府根据对中央政府承担地方政府债务违约偿还责任的可能性大小的判断选择负债规模。

假设地方政府认为中央政府的期初声誉为π1，π1表示中央政府不承担地方债务违约偿还责任的概率。地方政府只能通过观察中央政府是否执行财政规则来判断中央政府是否有最终承担债务违约偿还责任的动机，π2为修正后的中央政府声誉。中央政府的策略空间包含：执行财政规则（C=0），即中央对地方不救助且惩罚；不执行财政规则（C=1），即中央救助且不惩罚。博弈参与者的博弈顺序为：地方政府在T-1期根据对中央政府先验声誉的判断决定负债量[BT-1]；中央政府在T阶段判断地方政府声誉（低风险的概率）高低选择是否执行财政规则；地方政府在T+1阶段，根据中央政府上阶段行为决定新一轮负债[BT+1]，只要中央政府不暴露承担债务违约偿还责任的类型，博弈就会持续进行下去。假设地方政府在观测到中央政府执行财政规则情况后采取“冷酷策略”，若中央政府不执行规则，就丧失对中央政府的信任（[π=0]），判定中央政府会最终承担债务违约责任，从而继续扩大负债量；若中央政府严格执行规则就提高对中央政府声誉的判断，控制举债规模。规则控制模式下地方政府与监管当局的简易博弈框架见图2。

基于上述博弈过程，中央政府规则控制约束力的强度取决于地方政府不断强化其不救助声誉的判断，而强化中央政府声誉的唯一途径就是无论面对“大而不能倒”、“多而不能倒”还是“特殊而不能倒”，都严格执行事前确定的规则，对其惩罚且不救助。中央政府作为博弈参与人只是基于自身利益最大化（救助成本最小）选择是否最终承担债务违约偿还责任。假定中央政府执行财政规则收益为W，最终选择承担债务违约责任的概率为[σ]。中央政府救助陷入债务困境的地方政府，承担的成本包含两部分：不救助形成的金融成本，即拖欠债务对经济中其他部门形成的金融外溢性；不予救助形成的分配成本，即中央政府需要面对由地方纳税人或债权人而非国家纳税人承担地方政府的违约债务时的差量成本。是否救助取决于各个国家面对地方政府债务违约风险时需要承担的两项成本的大小（冯静和石才良，2006）。成本越小收益越大，当执行规则坚决不救助的收益大于救助的收益时，必然选择执行规则，最终不承担地方政府债务违约偿还责任（[σ=0]）；当且仅当救助和不救助的收益相同时，中央政府才会选择混合策略，即：

[σ=0 ， Wne>We1 ， Wne

其中[We]表示中央政府执行财政规则的收益；[Wne]表示中央政府不执行财政规则的收益。

中央政府在规则控制模式下仅有不救助和惩罚的权力，而不会限制地方政府举债权力。如果地方政府考虑短期效用最大化就有不遵守规则（超过债务率警戒线b）举债的冲动。高风险的地方政府在负债前期就认为中央政府承担债务违约偿还责任的可能性极大，如果在早期博弈阶段就能通过负债行动验证中央政府低声誉的猜想，将会继续强化高负债动机，并持续将债务违约偿还责任转嫁给中央政府。在多阶段博弈中，地方政府后验概率对地方政府举债行为有重要的影响，该概率不仅取决于对中央政府声誉的先验判断，还取决于中央政府通过是否执行规则所释放的不兜底信号强弱。遵循贝叶斯法则，可以定义如下：

[π2=π1π1+（1-π1）×（1-σ）， C=00， C=1] （11）

在规则控制模式下，中央政府与地方政府基于声誉的博弈更加复杂，两者间存在着双向的声誉激励机制，即中央政府根据地方政府的风险程度考虑救助成本并选择行为，同时地方政府根据中央政府是否承担债务违约偿还责任选择负债规模。尽管对于大部分国家来说，中央政府在出现危机时不会袖手旁观，但是只要中央政府释放不兜底不救助的信号，地方政府就会认为中央政府有不承担债务违约偿还责任的可能性，从而控制负债率并主动防范债务违约风险。规则控制模式的缺陷在于，中央政府下放举债权利削弱了自身对地方债务的管控，债务警戒线会诱使抗风险能力弱的中央政府提前暴露承担债务违约偿还责任的声誉。中央政府财政规则执行的不确定性是规则控制失灵的关键之所在。

四、结论及政策建议

地方债务膨胀是央地之间的长期动态博弈过程。基于声誉模型，行政控制和规则控制模式在规范地方政府举债行为和降低风险上的机理和实现条件上存在差异。行政控制模式的关键在于中央能通过行政审批制度修正对地方政府风险的判断并核准适度发债规模，在强化自身监管能力的同时，通过建立声誉机制强化地方政府的自我约束。规则控制模式的关键在于双向的声誉激励，地方政府通过观察中央政府是否严格执行财政规则修正对中央政府的声誉判断，从而决定后期举债行为；中央政府通过判断地方政府声誉高低决定是否承担债务偿还责任。在规则控制模式下，博弈双方都必须恪守规则才能实现抑制债务膨胀目的。在中央政府低声誉、抗风险能力弱的条件下，规则控制不但不能有效约束地方政府，还会在地方政府的诱使下提前暴露低声誉。因此，若要避免被验证声誉低，中央政府就需要有足够的耐心和能力严惩违规举债并坚定不救助。

本文研究结论的政策含义在于：在行政控制模式下，中央政府应发挥对地方政府声誉激励的积极作用，引导地方对自身声誉的重视。声誉机制的建立和完善有赖于规范中央审批制度，制定科学合理的发债程序和债务限额，有赖于强化中央对地方政府负债信息的摸底和披露，增强财政信息透明度、规范审计，也有赖于提升中央政府的监管和抗风险能力，逐步硬化约束，建立起中央政府不兜底不救助的形象和能力。在规则控制模式下，中央政府必须首先强化自身的履约能力，提高不救助债务的声誉水平，才能更有效控制债务规模。保障财政规则的有效性必须加强法制化建设，通过制定与完善地方债务监管的相关法律，增强法律权威性来提高声誉，从而规范地方政府的举债行为，同时需要审慎采用中央紧急援助方式。因此，仅从声誉角度考虑，在中央政府缺乏规则执行能力和承担违规成本的条件下，行政控制模式能为中央监管能力的提升和地方信誉的培育提供空间，行政控制是相对有效的债务监管模式。而当中央政府声誉条件、地方政府信誉条件、法制条件逐渐成熟的情况下，实现行政控制向规则控制模式的转变，才能真正发挥财政规则的有效性，此时，规则控制才成为合意的债务监管模式。

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Abstract：Administrative controls and rule-based controls are the universal forms of sub-national government debt supervision. The research based on the reputation game model finds that under the administrative constraints，the central government uses the reputation mechanism to make the high-risk sub-national government obtain lower cost and higher income than illegal borrowing，then motivate it to transform into low-risk government；under the rule-based controls，the central government and local governments have a two-way reputation incentive mechanism. When the central government has a low-reputation and weak ability to resist risks，rule-based controls are not only the inefficient constraints for the local government，but also the causes that lead the central government to expose its low-reputation earlier. It concluded that the rule-based controls are not always dominant over the administrative constraints. Thus the administrative constraints are the desired debt supervision of the low-reputation central government，while the rule-based controls are the rational choice of the high-reputation central government.

Key Words：sub-national government debt，administrative constraints，rule-based controls，reputation model，debt supervision

（責任编辑 耿 欣；校对 LX，GX）